梁宏輝，何文燕

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度是一項具有中國特色的糾紛解決制度，其產(chǎn)生發(fā)展與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放的時代背景密切相關(guān)，是現(xiàn)代仲裁制度引入我國農(nóng)村工作實踐的產(chǎn)物。1994年的《中華人民共和國仲裁法》在確立我國現(xiàn)代仲裁制度的同時，在第七十七條規(guī)定：“勞動爭議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！睆亩鵀槲覈r(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度的發(fā)展預(yù)留了制度空間。2002年我國《農(nóng)村土地承包法》在明確農(nóng)村土地承包糾紛的解決方式時，將仲裁作為與行政處理、民事訴訟相并列的爭議解決方式之一，但該法對仲裁制度并未作細(xì)致的規(guī)定。2006年農(nóng)業(yè)部草擬了《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》，2009年6月27日該法修改為《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》)，由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過，已于2010年1月1日起施行[1]。至此，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度作為一種特殊類型的仲裁制度得以正式全面確立。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》作為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制方面的一部重要立法，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的建設(shè)上作出了許多重大的改革與創(chuàng)新。比如明確了仲裁的受理范圍，明顯突出了調(diào)解的功能，確立了先行裁決與先予執(zhí)行制度，增加了發(fā)包方的舉證責(zé)任及免收仲裁費(fèi)等。無疑，該法對于發(fā)揮仲裁程序的優(yōu)點、妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、推動我國和諧農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。但筆者認(rèn)為，該法對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度定位與設(shè)計中的行政化取向卻有可能阻礙該法功能的發(fā)揮，由于實際效果尚有待實踐的檢驗，本文只是筆者對此問題的一個初步探討。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的特征

我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度是一種特殊類型的仲裁制度，具有以下幾個顯著特征：

(一)受案范圍的特定性和仲裁程序啟動的單方性

作為一種特定的仲裁類型，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍是特定的?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款列舉了適用于該仲裁制度的五種情形，并設(shè)定了兜底條款，同時該條的第三款又將征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛明確排除在受案范圍外，從正反兩個方面明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受案范圍。在普通的民商事仲裁中，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的仲裁協(xié)議是仲裁機(jī)構(gòu)受理仲裁申請的前提，只有一方當(dāng)事人申請而沒有仲裁協(xié)議的，仲裁機(jī)構(gòu)無權(quán)仲裁。而《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四條卻規(guī)定：“當(dāng)事人和解、調(diào)解不成或不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！睋?jù)此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的受理及仲裁程序的啟動，不以仲裁協(xié)議為前提，無論當(dāng)事人雙方是否有仲裁協(xié)議，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁均可因一方當(dāng)事人提出申請而啟動。這一點與普通民商事仲裁的協(xié)議仲裁制度有著重大差異。

(二)仲裁程序啟用的可選擇性和仲裁管轄的強(qiáng)制性

根據(jù)前述《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生以后，當(dāng)事人既可以選擇和解、調(diào)解，也可以選擇向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，還可以直接向人民法院起訴。也就是說，在糾紛解決方式的選用上，當(dāng)事人享有充分的程序選擇權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁并非提起訴訟的必經(jīng)程序。這一點與我國勞動爭議仲裁制度的仲裁前置顯著不同。雖然對于仲裁程序的啟用，當(dāng)事人享有充分的程序選擇權(quán)，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的管轄卻體現(xiàn)出強(qiáng)制性的特點。普通的民商事仲裁不實行級別管轄與地域管轄，仲裁委員會由當(dāng)事人協(xié)議選定，但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》卻作了與此不同的規(guī)定，該法第二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人申請仲裁應(yīng)當(dāng)向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會遞交仲裁申請書。”可見，當(dāng)事人雖然對于是否啟用仲裁具有選擇權(quán)，但對由誰仲裁卻要受到法律強(qiáng)制性規(guī)定的約束。當(dāng)然，這也是由農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛自身的特殊性所決定的。

(三)仲裁裁決的非終局性

我國的普通民商事仲裁實行“或裁或?qū)?，一裁終局”的制度，仲裁裁決做出后，當(dāng)事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院起訴的，仲裁委員會或人民法院不予受理。而我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四十八條卻規(guī)定：“當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力?！币布次覈霓r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決并不具有終局性，當(dāng)事人對裁決不服的，可以在三十日內(nèi)提起訴訟，并且當(dāng)事人的起訴將當(dāng)然的引起訴訟程序，人民法院應(yīng)予受理。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的行政化之檢討

充分發(fā)揮仲裁程序的優(yōu)點，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，對于我國和諧農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義。但我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度定位于行政性仲裁的做法，卻值得反思。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度行政化的表現(xiàn)及其危害主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)依托行政，組織附屬，損害了仲裁的中立性、公正性

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第十二條第二款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下設(shè)立。設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的，其日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)?！倍摲ǖ谑龡l則規(guī)定，農(nóng)村土地承包委員會中應(yīng)有當(dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門的代表。該法第五十一條還規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則和仲裁委員會的示范章程，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門共同制定。此外該法第五十二條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算予以保障。對上述立法的規(guī)定作一簡單歸納即可看出，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會由行政機(jī)關(guān)設(shè)立，其日常工作由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，工作經(jīng)費(fèi)由財政予以保障，仲裁委員會成員甚至其所聘任的仲裁員中還有一部分人是國家行政機(jī)關(guān)的工作人員。因而不難發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會依托行政機(jī)關(guān)而設(shè)立，在組織上依附于行政機(jī)關(guān)，運(yùn)行上受制于行政機(jī)關(guān)。在這種人員、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)均附屬于行政機(jī)關(guān)的情況下，很難保證仲裁不受行政干預(yù)而獨立進(jìn)行，因而必然影響到農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的獨立性、公正性和權(quán)威性。

(二)單方申請，強(qiáng)制仲裁，既有悖于當(dāng)事人的意思自治，也有違仲裁的本質(zhì)屬性

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，仲裁程序可因一方當(dāng)事人的申請而啟動，并不以雙方當(dāng)事人之間有書面仲裁協(xié)議為必要。且當(dāng)事人無權(quán)選擇仲裁機(jī)構(gòu)，只能向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地仲裁委員會申請仲裁。此外，當(dāng)事人也不能協(xié)議選擇仲裁適用的法律、仲裁規(guī)則及仲裁程序、仲裁庭應(yīng)當(dāng)適用受理仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁規(guī)則和仲裁程序，按照我國的法律及國家政策做出裁決。這些都與普通的民商事仲裁中當(dāng)事人充分意思自治不同，被打上了深深的行政烙印。從我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，農(nóng)村土地承包是發(fā)包方與承包方根據(jù)平等、自愿原則訂立的民事合同，且從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的列舉來看，這些糾紛在性質(zhì)上也都是民事爭議，體現(xiàn)的是平等主體間的民事法律關(guān)系。因而將土地承包經(jīng)營糾紛仲裁定位于行政性仲裁，明顯不符合其所要解決的糾紛的性質(zhì)，也有悖于仲裁的本質(zhì)屬性?！爸俨玫谋举|(zhì)在于它的民間性，是當(dāng)事人出于自愿而將糾紛提交給他們信賴的第三人居中裁決。”[2]既然農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛本質(zhì)上也是一種民事爭議，而民事關(guān)系的法律調(diào)整以意思自治為原則，那么農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁中過多的行政強(qiáng)制顯然是不合適的。

(三)一裁兩審，程序冗長，增加了糾紛解決的成本，損害了糾紛解決的效率

根據(jù)《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第四十八條的規(guī)定，當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴，由人民法院兩審終審，最終解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。也就是說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決并不具有終局的效力，裁決做出后，當(dāng)事人仍享有訴權(quán)?！耙徊脙蓪彙敝频闹贫劝才攀沟棉r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁既不同于普通的民商事仲裁，也不同于訴訟，而更多的具有了行政性。換言之，這種制度安排使得許多農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的解決可能要經(jīng)過仲裁和訴訟兩套程序，三次審理才能最終解決，這不僅增加了糾紛解決的成本，而且使得程序冗長，沒有充分體現(xiàn)仲裁在解決糾紛方面的快捷性特點。

三、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的行政化之克服

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的過度行政化有使其淪為以“仲裁”為名的行政調(diào)處制度的可能。因此，改革完善我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，仍應(yīng)從仲裁的民間性、自愿性出發(fā)，淡化其行政色彩，努力向普通民商事仲裁制度靠攏，以充分體現(xiàn)仲裁這種高效率、低成本、專業(yè)、靈活的訴訟外糾紛解決機(jī)制的特點和優(yōu)點。具體而言可以從以下幾個方面著手：

(一)增強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁庭的獨立性

當(dāng)事人選擇仲裁，不僅在于仲裁的快捷性，還在于仲裁的公正性，可以說公正性是仲裁在現(xiàn)代多種糾紛解決方式并存與競爭中賴以生存的基石，失去公正性的仲裁必因遭當(dāng)事人的拋棄而被淘汰。而仲裁機(jī)構(gòu)本身的獨立性對于仲裁活動的獨立性而言至關(guān)重要，因而，要淡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的行政色彩，強(qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)不能與行政掛鉤，以保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)獨立性，促進(jìn)公正裁決，即“民間化本身不是目的，確保機(jī)構(gòu)的獨立和公正才是目的?！盵3]結(jié)合我國的農(nóng)村現(xiàn)狀，考慮到社會團(tuán)體法人在實際運(yùn)行中的困難，一方面我們不能完全排斥行政部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的支持作用，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的組建和運(yùn)行提供支持和幫助，但另一方面，仲裁委員會不應(yīng)附設(shè)在任何行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而應(yīng)作為獨立的機(jī)構(gòu)建制。同時立法還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包仲裁委員會實行會員合議制，以避免行政部門人員擔(dān)任仲裁委員會主任后走向?qū)嵸|(zhì)的首長負(fù)責(zé)制的行政化危險。此外，農(nóng)村土地承包仲裁委員會還應(yīng)聘任人員組建自身的辦事機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)將其日常工作交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)，以利于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的自我管理，避免行政干預(yù)。最后，還要明確貫徹仲裁委員會與仲裁員分立制度，在限制仲裁委員會成員兼任仲裁員的同時，“強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人對仲裁員的選任，以體現(xiàn)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)關(guān)的民間性和中立性”[4]，并明確賦予仲裁庭以獨立審理和裁決權(quán)。

(二)尊重當(dāng)事人的意思自治，保障當(dāng)事人的程序主體地位

“當(dāng)事人意思自治是整個仲裁制度的核心和基石，也是仲裁與訴訟最根本的區(qū)別，離開當(dāng)事人意思自治，仲裁就會變味。”[5]盡管我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的解決涉及國家的土地政策，且糾紛當(dāng)事人往往是農(nóng)民，法律知識比較欠缺，但我們在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁中仍應(yīng)盡可能的體現(xiàn)意思自治原則，充分尊重當(dāng)事人的程序主體地位。比如現(xiàn)行《土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》不要求書面仲裁協(xié)議，單方申請即可啟動仲裁程序的規(guī)定即違反了意思自治原則，也不符合仲裁的契約性、自主性特征。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入仲裁協(xié)議制度，引導(dǎo)農(nóng)民在簽訂土地承包合同時即寫入仲裁條款。此外筆者還建議我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁實行推薦仲裁員名冊制。當(dāng)事人既可以從仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的仲裁員名冊中委任仲裁員，也可以在名冊之外委任仲裁員，這樣既可以保證仲裁員來源的極大開放性，避免其泛行政化，又可以充分保障當(dāng)事人選擇仲裁員這一重要的程序性權(quán)利。最后，筆者認(rèn)為還應(yīng)在確保仲裁程序符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)的前提下，賦予當(dāng)事人對仲裁程序與仲裁規(guī)則的合意選擇權(quán)，以尊重當(dāng)事人的意思自治，契合仲裁簡便化、靈活化的特點。

(三)賦予仲裁裁決以終局效力

終局性是仲裁作為一種糾紛解決方式的重要特征，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁“一裁兩審”的制度設(shè)計將會抹殺仲裁的民間性、快捷性等優(yōu)勢，而最終扼殺其生機(jī)。筆者認(rèn)為，在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁中實行“或裁或?qū)?、一裁終局”的制度安排不僅是必要的，而且是可行的。首先，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的去行政化，可為仲裁裁決的正當(dāng)性和公正性提供制度保障。其次，改變“單方申請、強(qiáng)制仲裁"的做法，要求仲裁的提起以仲裁協(xié)議為基礎(chǔ)，充分尊重當(dāng)事人的意思自治，為排除司法管轄權(quán)、一裁終局提供了法理依據(jù)。最后，即使仲裁裁決存在錯誤，出現(xiàn)仲裁裁決損害國家、集體或他人利益的情況，在我國現(xiàn)有的仲裁司法監(jiān)督機(jī)制下，仍然可通過撤銷仲裁裁決或不予執(zhí)行程序來予以補(bǔ)救。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制的多元化是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下的一種必然趨勢，在這個多元化的機(jī)制當(dāng)中，仲裁因其自身的優(yōu)勢而占有重要的地位。筆者反對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的行政化，只是希望其能充分發(fā)揮自身的獨特個性和比較優(yōu)勢，與行政調(diào)處、訴訟等糾紛解決方式和諧并存，成為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制中一個有機(jī)且有效的組成部分。

參考文獻(xiàn)：

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