高 軒

(暨南大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510630)

法治是一定社會的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展到一定階段的必然要求。法治環(huán)境，即指一國所具備的實現(xiàn)法治的政治、經(jīng)濟、文化諸要素的總和。簡言之，法治環(huán)境即法治在一國得以實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)或條件的總和。由于法治環(huán)境的差異，依法治國在不同的歷史背景下或不同的國度內(nèi)往往展示出不同的樣式或格局。從其歷史發(fā)展看，依法治國經(jīng)歷了一個由思想到現(xiàn)實化的客觀運動的漸進發(fā)展過程。在古希臘，亞里斯多德將其解釋為:“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得好的法律”，即“普遍服從良法”[1]的思想，在古代中國，《管子》一書最先提出了依法治國思想，《管子·明法》將其表述為:“威不兩錯，政不二門，以法治國，則舉錯而已”。而且，商鞍變法、文景之治、貞觀之治、康乾盛世等時期，我國也曾重視利用法律手段進行統(tǒng)治。然而，古代的依法治國思想，是建立在反映自然經(jīng)濟發(fā)展要求的人身統(tǒng)治和人身依賴關(guān)系之上的專制型法制。自然經(jīng)濟、專制主義和以愚忠、無知、迷信為特征的非理性文化的結(jié)合，只能造就法治的對立物—人治，法律只是統(tǒng)治者作為治國權(quán)宜之計的一種工具，真正意義上的法治國家在古代是不可能建立的，依法治國在古代從未得以實施。

只有進入文明社會后，法治環(huán)境的培養(yǎng)與形成才成為現(xiàn)實；同時，文明社會的建立與發(fā)展需要法治環(huán)境的配合。我國2004年的憲法修正案將“政治文明”載入憲法，為我國新時期政治體制改革的順利進行提供了最高法律依據(jù)和保障。行政是政治的重要組成部分，行政文明是構(gòu)成政治文明的一個重要方面。行政文明的建設(shè)不能背離法治，其自身的建設(shè)過程應(yīng)該是一個法治化的過程。

人本行政理念與和諧行政理念是行政文明過程的法律指導(dǎo)思想和行政文明過程所追求的最高法律理想，是指導(dǎo)行政文明制度及其運作的基礎(chǔ)理論和主導(dǎo)的價值觀?；诖?，應(yīng)從以下幾方面來實現(xiàn)行政文明建設(shè)的法治化。

一、在權(quán)力淵源上，行政權(quán)力與公民權(quán)利的統(tǒng)一

權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是法治關(guān)注的一根紅線，也是憲政最為關(guān)切的問題，它決定著國家的性質(zhì)、國民的法律地位、政治的民主性及文化的多元性等。

權(quán)力是天生的強者，權(quán)利是天生的弱者。行政是一類國家權(quán)力運作產(chǎn)生特別社會現(xiàn)象的過程，產(chǎn)生行政現(xiàn)象的這類國家權(quán)力，在當(dāng)今不同的權(quán)力體制下大都被稱為行政權(quán)力。在民主憲政國家里，行政權(quán)力源自人民主權(quán)或稱人民權(quán)利，與立法、司法等其它國家權(quán)力一同屬于公共權(quán)力范疇。為此，人本行政理念就要求行政權(quán)力的行使必須始終要以人權(quán)為本，公民可以選擇和更換政府是近現(xiàn)代以來維系國家權(quán)力公共性質(zhì)的根本保障，公民可以參與和監(jiān)督行政是近現(xiàn)代以來維持國家權(quán)力公共性能的根本保證。這是人本行政理念的當(dāng)然推斷和邏輯發(fā)展。基于人本行政理念的另一邏輯推斷便是：政府和行政腐敗意味著背離行政權(quán)力的公共性質(zhì)和對公民權(quán)利的背叛。行政權(quán)力的公共性質(zhì)決定了它的公共性能，其運作與公共秩序、公共利益相關(guān)聯(lián)，為社會和民眾提供公共政策和發(fā)展公共服務(wù)，維護公共秩序和實現(xiàn)公共利益是行政權(quán)力公共性能和人民主權(quán)原則的真實展現(xiàn)。行政權(quán)力的公共性質(zhì)還表現(xiàn)為其運作需要公共支持。來自民眾的公共信任是政府和行政力量的源泉，缺乏民眾的公共信任難以推行有效行政；公共權(quán)力運作需要成本支出，行政領(lǐng)域的公共開支應(yīng)由公共負擔(dān)，公共負擔(dān)意味著國家稅收和政府收費。稅收和行政收費支持的公共費用為行政權(quán)力提供運作動力。還認為“人們相信以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力的機制以及相關(guān)制度的發(fā)展將抑制行政權(quán)力公共性能的弱化甚或喪失，在民主不充分的環(huán)境里，人們也在法治理想的感召下希望通過制度創(chuàng)新預(yù)防和消除行政權(quán)力異化，但制度畢竟不是萬能的，任何制度都是由人制定和執(zhí)行的，人的思想觀念直接影響著制度的水平和效應(yīng)，況且任何一種制度都內(nèi)含著一定的觀念和精神，因而必須倡導(dǎo)公共行政理念，強化政府和行政公私分明的觀念?！盵2]

現(xiàn)代乃至當(dāng)代的憲政國度都崇尚“人民主權(quán)”、“基本人權(quán)”、“權(quán)力制約”、“法治”等憲法原則[3]，這都是法的人權(quán)價值的體現(xiàn)，是法的最高理念。當(dāng)代文明的行政、法治的行政也就要求行政能滿足法的這一最高理念的要求。行政權(quán)力是人民賦予的，人民將行政權(quán)力賦予他們信任的政府來行使，政府就必須要運用行政權(quán)力的來為人民謀福利，就應(yīng)該為民眾服務(wù)。行政的法理念也要使法的“人民主權(quán)”、“基本人權(quán)”這些最高理念得以具體化，并使之落實于行政的實踐之中，這就是人本行政理念的要求，具體為：1.真正樹立“人民主權(quán)”觀念，切實履行我國憲法的明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”2.行政活動的根本任務(wù)是增進人民的幸福、社會的安寧和促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

和諧行政理念從另外一個方面又強調(diào)行政權(quán)力與公民權(quán)利的統(tǒng)一，公民權(quán)利產(chǎn)生公共的行政權(quán)力，公共的行政權(quán)力要保障公民的權(quán)利，它們本為一體的，是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。只有真正做到行政權(quán)力與公民權(quán)利彼此統(tǒng)一，整個社會就會形成公民權(quán)利切實支持行政權(quán)力，行政權(quán)力竭力保障公民權(quán)利的良好的行政秩序。行政權(quán)力與公民權(quán)利是相生相克的，公共利益、公共秩序、公共福利是與私人利益、私人安定、私人福利相伴而生長的，如果過于地強調(diào)或夸大行政權(quán)力的威力，就會忽略公民權(quán)利，導(dǎo)致對公民權(quán)利的肆意踐踏，最終將行政權(quán)力送上不歸之路；相反，如果我們極力抬高公民權(quán)利與自由而不受行政權(quán)力的任何限制，這樣又弱化了行政權(quán)力，致使公共利益、公共秩序、公共福利遭到威脅，最終引起公民權(quán)利的不復(fù)存在，這將是人類的滅頂之災(zāi)。

人本行政理念要求行政權(quán)力注重管理的同時，要關(guān)注公民的私權(quán)利；和諧行政理念則從另一方面要求正確把握行政權(quán)力與公民權(quán)利的相生相克的關(guān)系，不能將兩者完全對立起來，而是要將兩者有機統(tǒng)一起來。

二、在實施主體上，行政權(quán)力行使的融洽與合作

行使國家行政權(quán)力的行政主體是由縱、橫組成的行政權(quán)力關(guān)系體系，表現(xiàn)出上下級行政主體之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和同級行政主體之間的行政配合關(guān)系。主體之間權(quán)力與權(quán)力內(nèi)部融合，就是上下級行政主體之間和同級行政主體之間構(gòu)成一種相互融洽與合作的完整統(tǒng)一的內(nèi)部權(quán)力體系，否則，就會導(dǎo)致行政權(quán)力的沖突。

和諧行政理念首先就要求行政主體內(nèi)部行政權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，上下級行政主體之間和同級行政主體之間應(yīng)職權(quán)明晰、分工明確，不重復(fù)、不重疊。這是行政權(quán)力與行政權(quán)力相互融洽與合作的基礎(chǔ)與前提，它是行政主體之間密切配合的有力保障。如果行政主體之間的行政權(quán)力配置不當(dāng)，就勢必產(chǎn)生行政主體之間權(quán)力的積極沖突和消極沖突。

同時，我們也應(yīng)該看到再好的行政權(quán)力配置體系，也難免產(chǎn)生現(xiàn)實的權(quán)力的沖突，對此大可不必對行政目的失去信心而悲觀失望，這是客觀存在的事實，問題在于如何去及時地化解這種權(quán)力沖突。和諧行政理念就要求建立一種能及時有效化解權(quán)力沖突解決權(quán)力糾紛的制度機制。當(dāng)然這種機制應(yīng)區(qū)別根據(jù)行政權(quán)力沖突的不同表現(xiàn)形式及其特點來設(shè)計并建立。

三、在價值追求上，效率行政與公正行政的互動

效率與公正是法的價值，行政法強調(diào)效率，更應(yīng)強調(diào)公正，應(yīng)與社會公正相應(yīng)。其表現(xiàn)有行政活動中就是注重效率行政與公正行政的互動。

首先，效率行政是當(dāng)代行政規(guī)律的要求。當(dāng)代社會，行政事務(wù)的繁雜性、多樣性、專業(yè)性等要求行政主體在行政管理活動中要充分發(fā)揮其專業(yè)、技術(shù)優(yōu)勢，調(diào)動主觀能動性，實施有效的管理，這也是行政法上的“自由裁量權(quán)”存在的客觀基礎(chǔ)，也是行政規(guī)律的要求。[4]“效率”是法的又一基本價值，行政法的價值無疑也要具體體現(xiàn)這一法的基本價值的要求，行政的特殊性便要求有效行政。

在我國，一方面，市場經(jīng)濟的發(fā)育雖然離不開一個寬松而有序的社會，但我國目前正處于從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的“社會轉(zhuǎn)型期”，市場經(jīng)濟所需要的各種制度規(guī)范、基礎(chǔ)市場的發(fā)展、機構(gòu)設(shè)置以及人們的心理轉(zhuǎn)型都沒有到位，人們在計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的價值觀念受到了沖擊，舊秩序被打亂，而新的適應(yīng)市場經(jīng)濟的觀念和制度尚未建立，在這個新舊交替時期，各種不規(guī)范甚至違法犯罪的行為不時發(fā)生，如果此時完全弱化政府的行政管理力量，不僅起不到推進市場經(jīng)濟建立的作用，而且會引起社會秩序的混亂甚至崩潰；另一方面，各國的實踐情況都表明，雖然政府不是萬能的，但一個社會離開了政府的管理也是萬萬不能的，面對紛繁負責(zé)的社會管理任務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展需求，正如政府管理會失靈一樣，市場也會失靈，完全依賴市場來保證社會和經(jīng)濟秩序的做法，已經(jīng)造成了西方市場經(jīng)濟國家的巨大損失。

有效行政的基本要求就是：1.我國的行政管理在有限的同時還必須有為，行政主體及其工作人員不能“棄位”或“不作為”，不能當(dāng)“甩手掌柜”。2.行政主體及其工作人員必須在民主決策的基礎(chǔ)上對社會進行有控制的積極干預(yù)，管理“到位”，不能“缺位”。因為有效行政并不是消極行政。[5]3.行政主體及其工作人員在行政管理過程應(yīng)積極主動，不能一味消極被動，總是循著傳統(tǒng)的、熟悉的、便利自身的方式去行政。4.建立約束和激勵機制，不能四平八穩(wěn)，不求最佳效率。

其次，公正行政是當(dāng)代行政的直接目的。公正行政要求行政主體及其工作人員在行政活動中應(yīng)注重公平與正義，而公平與正義往往表現(xiàn)在行政程序的公正性。當(dāng)代各國的行政都是特別強調(diào)程序公正的，行政是行政主體及其工作人員運用行政權(quán)力對社會實施管理的過程，這個過程是由一系列環(huán)節(jié)和步驟構(gòu)成的，這些環(huán)節(jié)和步驟的總體就構(gòu)成了行政程序，我們在關(guān)注行政結(jié)果時無不要引起對行政程序的關(guān)注，行政程序的公正性遠比結(jié)果的公正性重要，有時行政結(jié)果體現(xiàn)了公正，但并不是說其行政過程就一定公正，所以有時就會產(chǎn)生這樣一些行政訴訟的案件：雖然行政結(jié)果是公正的，行政相對人表示服從，但他對行政主體及其行政人員的行政過程的公正性表示疑問，從而引起行政訴訟。人們除了關(guān)注行政結(jié)果公正之外，人們越來越更加青睞行政程序的正義性。在實證意義上，行政可以解釋為通過行政權(quán)力配置資源、安排利益的過程，行政權(quán)力的運作應(yīng)當(dāng)符合正義，資源和利益的分配應(yīng)當(dāng)符合正義標(biāo)準(zhǔn)。但是，正義的標(biāo)準(zhǔn)有時是模糊的、多元的甚至有爭議的。*葛德文：《西方倫理學(xué)名著選輯》下冊，商務(wù)印書館1987年版，第534頁。“人類不可能想象得到比正義更普遍、更強大和更完善的東西?！眳⒁?美)Perelman：Jutice，Law and Argument，D 。 Reidel Publishing ，1980，p1。羅爾斯則在其名著《正義論》中將正義奉為社會制度的首要價值或稱社會體制的第一美德，其意義如同真理是思想體系的首要價值一樣。參見(美)羅爾斯：《正義論》，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第1頁。盡管幾乎所有的思想家都視正義為一種良好社會體制或政治秩序的基本屬性，但正義的標(biāo)準(zhǔn)卻是模糊的，正如博登海默所言：“正義具有一張普羅透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形態(tài)，并且有極不相同的面貌。當(dāng)我們仔細看這張臉并試圖解開隱藏其表面之后的秘密時，我們往往深感迷惑?！皡⒁?美)博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社1987年版，第238頁。程序能使實體權(quán)利與義務(wù)的爭議轉(zhuǎn)變成另一種資源分配上的公正，容易使對分配結(jié)果是否符合正義有爭議的人們達成共識。因為程序具有產(chǎn)生好的結(jié)果的效能，可以使資源配置和利益安排盡可能接近實體正義，更關(guān)鍵的是，程序還有通過自身而不是通過結(jié)果所體現(xiàn)出來的當(dāng)事人對程序的參與、程序理性、對人的尊嚴(yán)的尊重等獨立價值，亦即程序正義。[6]通過程序?qū)崿F(xiàn)正義，已成為公共權(quán)力領(lǐng)域一項重要的法治準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則已經(jīng)和正在推動著行政的程序化運動，越來越多的國家在程序法治進程中使公共行政制度逐步克服只注重結(jié)果而不關(guān)心過程的傾向，從而提高了對行政的規(guī)范程度和約束力，實現(xiàn)著對自由、平等、安全、秩序、人權(quán)等多元價值的必要關(guān)注、尊重和保障，避免行政的獨裁、專制和壓迫。[7]

效率與公正永遠都是一對矛盾體，追求公正卻遠離效率，求得效率卻背離公正。效率行政是當(dāng)代行政的重要特征和生命基礎(chǔ)，公正行政又是當(dāng)代行政的直接目標(biāo)。如果我們一味地強調(diào)行政過程要嚴(yán)格遵守既定的程序而獲取公正，按部就班地進行行政，而不顧行政事項的簡單與繁雜、緊急與緩和、重要與次要、全局與局部等，這勢必造成所有行政事項的管理過程的千篇一律的嚴(yán)格程序化，致使本應(yīng)快處快結(jié)的簡單、緊急的行政事項拖步不前，延誤處理的最好時機，造成不應(yīng)有的資源浪費和難以彌補的權(quán)利損害，使得社會不穩(wěn)定因素存在過久，甚至將本能很快解決、化解的簡單矛盾轉(zhuǎn)變成長久的復(fù)雜的矛盾，這樣極不利于社會的穩(wěn)定與行政相對人利益的及時保護。相反，如果我們只講效率行政而忽視公正行政，就會本末倒置，舍本求末，從而難以達到行政的直接目的，失去行政存在的意義，最終違背行政文明的法治理念。

例如，2006年8月，因初中畢業(yè)生小華(化名)錯誤填寫升學(xué)志愿，導(dǎo)致其完全可以正常升為廣州市某重點中學(xué)的他，必須多交數(shù)萬元的贊助費才能進入該重點中學(xué)，但小華家庭貧困，無力交納這筆贊助費，小華即將面臨輟學(xué)的危險。為此，8月4日上午，省政協(xié)委員孟浩到我廣州市教育局了解初中畢業(yè)生小華(化名)錯填升學(xué)志愿的有關(guān)事宜，廣州市教育局負責(zé)信訪工作的同志卻拒絕接見，當(dāng)孟浩委員表明身份，出示證件后，該教育局負責(zé)信訪工作的同志依然態(tài)度生硬，并說要有其單位和政協(xié)的工作介紹信才能接見，無奈，孟浩委員只好提出要見廣州市教育局的領(lǐng)導(dǎo)，但教育局的有關(guān)人員卻將孟浩委員強行拒之門外，并說要打110報警。*《南方周末》2006年8月7日第9版。

此案例說明行政人員在理解公正行政時，容易產(chǎn)生誤差，使得廣州市教育局及其行政人員不顧行政事項的輕重緩急，而總是循著便利自身的習(xí)慣了的所謂程序而行事，沒有考慮到小華升學(xué)這一行政管理事項的緊迫性，如果按照其程序一步步來勢必造成小華最終不能上學(xué)，導(dǎo)致輟學(xué)?？梢姡姓蚱溥^于強調(diào)公正而忽略了效率行政，這極不符合行政的特殊性要求，最終破壞法治國家的建設(shè)。

還例如，某市一些私營企業(yè)家申辦采煤場，當(dāng)?shù)卣疄榱俗非笮?，?jié)省各種審核程序，三個月批準(zhǔn)成立十二家采煤場，前后不到一年半，結(jié)果造成土地塌陷，當(dāng)?shù)貒鵂I采煤場受到極大破壞，農(nóng)民房屋倒塌、人員傷亡，耕地大量減少。當(dāng)?shù)卣疁p少了必要的程序，忽視了公正行政，最終嚴(yán)重違背了行政的目的，造成了多方皆輸?shù)木置?，到頭來沒有公正，又犧牲了效率，嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟發(fā)展。

綜上，在價值上，應(yīng)注重效率行政與公正行政的互動，不能將二者絕然對立起來，應(yīng)把握二者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，找到它們聯(lián)系的紐帶，促其相互轉(zhuǎn)化、互為促進。尤其是對弱勢群體的行政活動，行政主體及其工作人員在強調(diào)效率行政的同時，切不可忘記公正行政，如強行拆遷、強行驅(qū)散就是只求效率行政而不顧公正行政的典型，這是不符合人本行政與和諧行政要求的。

四、在行動指向上，集約行政與開放行政的并重

當(dāng)代各國行政都趨向進一步的開放與透明，這與傳統(tǒng)行政的集約與集中恰好相反。但是任何事物都有其兩面性，有其優(yōu)也有其劣，有其好必有其壞。行政活動在其前途指向上，符合時代潮流的開放行政自然必須，但切不可拋棄傳統(tǒng)的集約行政。和諧行政理念就必然要求協(xié)調(diào)集約行政與開放行政的關(guān)系，各取其自有的合理性，擯棄各自的缺陷與不足，使集約行政與開放行政并重。

首先，傳統(tǒng)的集約行政，能集中現(xiàn)有的行政資源來處理更多、更大的行政事務(wù)，充分發(fā)揮各種行政資源的效用，減少浪費，創(chuàng)造更好社會效益與經(jīng)濟效益；同時傳統(tǒng)的集約行政有利于保持行政活動的統(tǒng)一，前后行政事項管理的一致，避免矛盾與沖突，這無疑又促進了行政法治的進程。

根據(jù)法律經(jīng)濟學(xué)的觀點，效益或財富的最大化是法的宗旨，所有法律活動都以資源的有效配置和利用為目的?，F(xiàn)實的資源配置當(dāng)然存在現(xiàn)實的交易費用，因此就需要以法律對權(quán)利的讓渡作出規(guī)定，從資源最優(yōu)配置的立場出發(fā)，確立合理的責(zé)任規(guī)則，而這種責(zé)任規(guī)則必須能夠減少市場的交易費用，也就是說，只有當(dāng)政府對市場的干預(yù)成本小于干預(yù)所得的收益時，政府的管理活動才是合理的。[5]傳統(tǒng)的集約行政既是法治的要求，也是人本行政理念的必然要求，人本行政理念的深層涵義就在于節(jié)省資源，創(chuàng)造最大效益，從而促進人的福利權(quán)的享有，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

我國目前行政法沒有調(diào)整行政執(zhí)法耗費方面的規(guī)范，使得行政執(zhí)法的耗費巨大，以至最后執(zhí)法行為變成了“創(chuàng)收”的手段。由于行政執(zhí)法耗費沒有法定的嚴(yán)格約束機制，形成工作人員花行政機關(guān)的錢，行政機關(guān)花國家和地方財政的錢的不良狀態(tài)。同時，隨著政府機構(gòu)改革的推進，實行了各級財政包干，但由于早已養(yǎng)成的行政執(zhí)行耗費的無所顧及，有些地方的行政執(zhí)法機構(gòu)所需辦公經(jīng)費、執(zhí)法人員工資和物資保障未能滿足，執(zhí)法便成了“創(chuàng)收”的手段，私分罰款之事多有發(fā)生，甚至擅自印刷罰沒單，對行政相對人予以處罰。這是對行政資源的極大浪費與濫用。這樣就形成了行政執(zhí)法耗費上的一種惡性循環(huán)，按投入與產(chǎn)出的比率，無疑大大降低了行政執(zhí)法效力。[4]

集約行政要求：1.行政主體及其工作人員在進行行政管理活動時，應(yīng)該在行政權(quán)的具體設(shè)定和運作問題上，以低成本求高效益。2.行政主體及其工作人員應(yīng)不斷完善已有制度，制定行政執(zhí)法耗費方面的規(guī)范。

其次，開放行政就是要求行政主體及其工作人員行使國家行政權(quán)力，管理社會、服務(wù)公眾時，應(yīng)自覺接受人民大眾的監(jiān)督。因行使國家行政權(quán)力的人員畢竟是少數(shù)，他們的管理和服務(wù)行為必須要符合法治的基本價值的要求，以信息公開、透明為基礎(chǔ)的公開行政正逐漸成為現(xiàn)代政府的行為準(zhǔn)則和目標(biāo)，這無疑反映了法治價值的要求，也是人本行政理念與和諧行政理念的具體要求。人本行政理念要求行政尊重人格、符合人性、保障人權(quán)，其根本點就在于行政要接受公民的監(jiān)督并受制于公民權(quán)利；和諧行政理念就要求行政活動應(yīng)吸納公民的參與，使行政活動既符合行政主體的愿望，又符合行政相對人的心愿，這是行政所追求的最佳狀態(tài)。

信息公開、透明是開放行政的基礎(chǔ)性要求，具體要做到以下幾方面：1.將公開、透明問題由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮娭疲Ｕ瞎駥π姓芾硎聞?wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進政府嚴(yán)格依法行政；2.行政主體及其工作人員應(yīng)當(dāng)牢固樹立公開、透明的理念，除了國家機密、商業(yè)秘密與個人隱私外，行政管理應(yīng)公開進行；3.法規(guī)政策要公開，行政行為要公開，行政信息要公開，救濟渠道要公開[8]；4、行政權(quán)力運作的主體、依據(jù)、程序是公開的；5.行政權(quán)力運作的過程是開放的，公眾可以依法參與。如果政府權(quán)力的運作規(guī)則、方式乃至程序不為公眾所知，事關(guān)百姓切身利益的各種政策都是在神秘的氛圍中出臺的，那么政府與公眾之間必將產(chǎn)生距離和隔膜，同時這種“暗箱操作”還將帶來腐敗問題，這是嚴(yán)重背離和諧行政理念的。

對于傳統(tǒng)的集約行政與當(dāng)代的開放行政，兩者不可偏廢，不得取其一而不及他，應(yīng)將兩者和諧統(tǒng)一起來，揚長避短。

五、在實施方式上，命令行政與寬容行政的一體

行政方式上存在傳統(tǒng)的命令行政與當(dāng)代的寬容行政兩種重要方式。

首先，我國傳統(tǒng)的行政方式就是命令行政方式。這種行政方式就是一種“政府中心主義”，它“簡單地將管理方與被管理方對立起來，以為雙方只是命令與服從的關(guān)系，習(xí)慣于“管”字當(dāng)頭，“罰”字殿后”[8]，認為政府及其行政人員始終處于命令者的地位，對行政相對人動輒以權(quán)壓之、以力打之，從而導(dǎo)致政府與人民群眾的緊張對立。政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮維護公共秩序和社會利益的作用，而且要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)等作用。目前，這種全能政府的觀念和做法依然存在，其結(jié)果是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事，而有些該管的事又沒有管或沒有管好，降低了政府的行政能力，同時也損害了個人和其他非政府組織的自主性、獨立性和創(chuàng)新能力。

但命令行政方式又是行政活動所必須的，它是行政權(quán)力的公權(quán)性所決定的，也是行政主體權(quán)威之所在，沒有命令行政方式就會使行政權(quán)力變得軟弱無力，無所作為，進而威脅整個公共秩序、公共安全和公共福利。

其次，當(dāng)代的行政方式應(yīng)該是寬容行政方式。行政具有管理事項的廣泛性、復(fù)雜性、多樣性和易變性的特點。行政所涉的面遍及一國所有的領(lǐng)域、所有的人、所有的組織、所有的行為；行政所涉的度深到從胎兒形成、公民出生、公民教育、公民工作、公民死亡到骨灰的安葬。行政權(quán)所涉面之廣、度之深，似乎已昭然行政是無所不包、無所不能的了，而法是不允許無所不包、無所不能的權(quán)力存在的，否則，就違背了法的自由、公正、平等的價值。行政權(quán)力在固守其強制屬性的同時，應(yīng)體現(xiàn)其寬容屬性。這是人本行政理念與和諧行政理念在行政方式上的具體要求。

寬容行政要求做到如下幾點：1.行政主體及其行政人員要樹立“法不禁止即自由”的思想，不要過多地干預(yù)私權(quán)活動。政府進行行政管理應(yīng)該適應(yīng)時代需要，秉持“有限性”觀念，從社會領(lǐng)域收縮其原有的侵犯性權(quán)力；2.在社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政主體的作用和權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)是有限的，應(yīng)有所為、有所不為。凡由社會、市場或個人自己能完成的事項，行政主體不干涉，只是為這些事務(wù)的運行制定安全、公正、秩序、規(guī)?；囊?guī)則，以強力保證執(zhí)行，讓公眾私利需求在制度安排中自我滿足；3.行政主體的作用是為市場競爭創(chuàng)造公平寬松的制度環(huán)境，為市場主體提供良好服務(wù)，解決市場機制解決不了也解決不好的問題；4.對需要行政主體管理的事項，應(yīng)在明確管理目標(biāo)、管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則的前提下依法進行[8]；5.行政主體及其工作人員應(yīng)該以一種保障而非侵害、剝奪公民合法權(quán)益的態(tài)度，合法行使各種行政權(quán)，要承認私權(quán)的適當(dāng)擴張，及時從市場已發(fā)生或可能發(fā)生作用的領(lǐng)域收縮權(quán)力；6.各項行政權(quán)之設(shè)定、行使必須符合法治的原則和具體要求，立法、行政、司法相互分工制衡，中心應(yīng)傾向于控制行政權(quán)，保障私權(quán)[5]；7.行政活動要把便民、高效作為其重要原則之一，體現(xiàn)出濃重的親民、便民色彩，要求行政主體不僅有管理行為，而且有服務(wù)、便民行為。

當(dāng)代行政方式的寬容行政并不否定傳統(tǒng)的命令行政，不能顧此失彼。沒有寬容的命令行政是野蠻的行政，沒有命令的寬容行政是無力的行政。這都是違背人本行政理念與和諧行政理念的。應(yīng)將二者結(jié)合起來，使之相互促進，相互轉(zhuǎn)化，相互利用，共同實現(xiàn)行政的法理念之要求。

六、在行為后果上，責(zé)任行政與誠信行政的一致

首先，責(zé)任行政是行政的法理念之首要要求，因為法所倡導(dǎo)的最主要的價值是平等和公正，行政是行使國家行政權(quán)力管理社會的活動或行為，權(quán)力是可以強制他人服從的一種力量，這種力量足以能造成權(quán)利的侵害，為此，法的平等和公正價值就要求對權(quán)力進行制約，這種制約就是責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任的一致性是權(quán)力的基本特質(zhì)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償，一直是依法行政的基本要求。責(zé)任是對權(quán)力的制約，責(zé)任是對權(quán)力的平衡，責(zé)任是正確行使權(quán)力的保障。政府在行政的時候，除了要具有良好的運用權(quán)力實施管理的意識外，更應(yīng)明確其手中的權(quán)力來自于人民，不可任意而為，行政權(quán)力的行使更應(yīng)是一種與責(zé)任承擔(dān)相生相伴的一種行為。只有這樣，行政才真正符合法的平等和公正價值的追求，也才具有法之理念的要求。

中國兩千多年的封建行政的傳統(tǒng)，嚴(yán)重影響著當(dāng)代中國的行政，即使是改革開放的今天，國家一些行政主體及其工作人員無論是談?wù)撔姓?，還是實施行政，都會毫無疑義地認為行政主體及其行政工作人員就是行使國家行政權(quán)力，來管理社會、約束相對人行為的，把行使行政權(quán)力當(dāng)作行政主體唯一的存在與行為方式，忘記了行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。于是，實踐中不斷出現(xiàn)爭奪審批權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)、收費權(quán)等現(xiàn)象，也產(chǎn)生了漠視相對人權(quán)利的各種官僚主義，并為腐敗的滋長提供了土壤。

要真正做到責(zé)任行政，就必須符合下列要求：1.行政主體及其工作人員要樹立承擔(dān)責(zé)任理念，充分認識到行使行政權(quán)力的過程，也就是履行職責(zé)的過程；2.行政主體及其工作人員要充分理解權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一性，明白有多大的權(quán)力，就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償，這是依法行政的基本要求”[5]；3.在行政決策方面，要加強對決策活動的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式。

其次，誠信行政就是行政主體及其工作人員首先要講信用，正人必先正己，執(zhí)政為民首先要取信于民。“如果行政主體及其工作人員在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結(jié)果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標(biāo)，而且損害行政效率，影響政府的權(quán)威和形象。”[8]

“從發(fā)生學(xué)的視角看，市民社會與政治國家的分離和互動的關(guān)系模式及其法權(quán)要求，要通過一定的機制上升為國家的最高政治意志，并進而成為憲法意志，這就需要通過社會契約的理論預(yù)設(shè)和程序構(gòu)架來匯集各個利益集團的利益要求，并在這個意志中介機制中加以溝通、商討。”“社會契約意識是憲政最為深厚的觀念基礎(chǔ)。”[9]“體現(xiàn)社會契約觀念的憲法就是要保障公民權(quán)利、限制國家權(quán)力?！薄叭绱苏f來，社會契約就不僅僅是相互保護的協(xié)議。它是一個建立‘正義社會’的契約。它宣稱，為保護權(quán)利而創(chuàng)建的政府必須尊重這些權(quán)利。美國不僅必須保護和尊重參加社會契約的人們的權(quán)利，它也必須保護和尊重后來受其管轄的人們的權(quán)利?！薄捌跫s承認了一切地方一切人的權(quán)利并創(chuàng)建了必須尊重這些權(quán)利的政府。未經(jīng)正當(dāng)程序，美國不可以剝奪一個人，無論其為公民還是外國人的生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，我們的政府，若無公正賠償，也不可以占用任何人財產(chǎn)，無論他是公民還是外國人，無論住在國外還是國內(nèi)?！盵10]契約是以誠信為履行保障的，政府與人民之間就是一種契約關(guān)系，雙方必須以誠信為根本，故此，政府的行政行為就應(yīng)以誠信為理念，這是平等法律關(guān)系的一種法的理念，而政府的行政權(quán)力是人民以契約形式賦予的，契約就代表著平等，誠信也應(yīng)為行政的法理念之一。

誠信行政要求做到：1.以法律的形式確立了行政領(lǐng)域的誠實信用、信賴保護原則。2.行政主體及其工作人員所發(fā)布的信息必須真實可靠，行政主體及其工作人員要相對保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，給百姓明確的預(yù)期。3.行政主體及其工作人員所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾。3.因客觀原因，為了維護公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財產(chǎn)損失，行政主體要依法予以補償。[11]

責(zé)任行政與誠信行政是一致的，不是對立的。它們之間的聯(lián)系就在于責(zé)任是誠信的保證，誠信是責(zé)任依歸。

七、在福利歸屬上，人類發(fā)展與自然環(huán)境的和諧

人本行政理念就是行政活動要尊重人、關(guān)愛人，促進人的全面發(fā)展。要促進人的全面發(fā)展，行政活動就應(yīng)該自始至終謀求人類的福利。人類的福利不僅來源于人類自身的創(chuàng)造，而且還來源于自然的賜予。行政活動也應(yīng)在創(chuàng)造人類福利的同時，進而有效地保護賜予人類福利的大自然。和諧行政理念就是在行政活動中，要注重人的發(fā)展與整個社會的發(fā)展和諧統(tǒng)一，“人的本質(zhì)發(fā)展就體現(xiàn)在人與自然、人與社會、人與人等一切社會關(guān)系實踐的和諧發(fā)展中?！盵12]行政福利應(yīng)始終關(guān)注人類與自然的和諧。

改革開放以來，我們黨既致力于促進經(jīng)濟的發(fā)展，又高度重視政治、文化、社會的進步；既著力城市經(jīng)濟，又極力推進農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展；既加強東部沿海區(qū)域的建設(shè)，又關(guān)注中、西部改革與建設(shè)的共同推進；既鼓勵先富，又兼顧公平。我國社會主義的建設(shè)事業(yè)取得了巨大進步，在各個方面極大地提高了我國在世界上的地位。但是，我國在發(fā)展中又產(chǎn)生了一系列的社會問題，目前最主要的社會問題就是區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、財富分配不均、收入差距拉大、社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源的保護關(guān)系日益緊張。其中尤其以社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源保護的矛盾最為突出。而環(huán)境資源的保護及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，除了政治手段與經(jīng)濟手段外，更重要的手段就是法治手段，法治手段中最為關(guān)鍵的就是行政法治，行政法治的首要問題就是要切實接受行政的法理念的指導(dǎo)，堅持人本行政與和諧行政理念，并始終把協(xié)調(diào)、維護社會經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境的保護作為行政福利的核心，成就人類與自然的真正和諧。

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