唐曉英,初智勇

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所,哈爾濱 150018)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)省直管縣改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策

唐曉英,初智勇

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所,哈爾濱 150018)

縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義,也是黨和政府在經(jīng)濟(jì)、政治體制改革中面臨的一個(gè)重要課題。省直管縣改革是黨和政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要舉措,對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的發(fā)展來(lái)說(shuō)是一次難得的政策機(jī)遇。只有充分認(rèn)識(shí)到欠發(fā)達(dá)縣域在省直管縣改革中面臨的種種發(fā)展機(jī)遇和各項(xiàng)不利因素,并制定出科學(xué)、合理的對(duì)策、措施,才能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)縣域的全面、健康、持續(xù)發(fā)展。

欠發(fā)達(dá)地區(qū);省直管縣改革;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

進(jìn)入 21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜。黨中央、國(guó)務(wù)院為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題,制定了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策,力圖走出新中國(guó)成立以來(lái)傳統(tǒng)的“重工抑農(nóng)”的不均衡發(fā)展模式,實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。黨中央在十六大報(bào)告中首次提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展目標(biāo),十七大報(bào)告又再次重申了要“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”。而“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”則成為科學(xué)發(fā)展觀中的一個(gè)重要內(nèi)容和組成部分。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)之一,對(duì)改變我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)狀,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。省直管縣改革在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、省市縣財(cái)政管理關(guān)系的理順?lè)矫娲嬖谥欢ǖ膯?wèn)題,特別是對(duì)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)來(lái)說(shuō),由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊客觀條件所限,使得省直管縣改革中存在的問(wèn)題具有某種放大效應(yīng)。

一、欠發(fā)達(dá)縣域在省直管縣改革中存在的問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)普遍存在土地貧瘠、地域偏遠(yuǎn)、交通不便及人才匱乏等方面的不利條件和制約因素。因此,在省直管縣改革的過(guò)程中,與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的強(qiáng)縣相比,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域?qū)⒚媾R更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí),其中既存在著加速發(fā)展的契機(jī),又存在著制約發(fā)展的瓶頸。

1.地域偏遠(yuǎn)、交通不便,增加了行政管理成本。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域一般都處于地理位置偏遠(yuǎn)、交通比較閉塞的山區(qū)、邊區(qū),距離省會(huì)級(jí)中心城市路途遙遠(yuǎn),交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)貿(mào)、信息交流不暢,貿(mào)易、交通、通訊成本相對(duì)較高。在市管縣財(cái)政、行政管理體制下,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域歸屬于本區(qū)域地級(jí)市管轄,財(cái)政審批與撥付、稅費(fèi)上繳與留成、項(xiàng)目審批與稽核、會(huì)計(jì)檢查、審計(jì)監(jiān)督等絕大多數(shù)財(cái)政、行政審批、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)事務(wù)都由相應(yīng)的地級(jí)市管轄,部分事務(wù)由中央垂直管理部門和省垂直管理部門管理。地市級(jí)行政區(qū)域與省級(jí)行政區(qū)域相比,一般面積較小,區(qū)域內(nèi)交通、通訊距離較短,交通、通訊費(fèi)用支出相對(duì)較低。而中央垂直管理部門和省垂直管理部門一般在地級(jí)市都設(shè)有分支和派出機(jī)構(gòu),區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)縣域的交通、通訊成本相對(duì)較低。因此,在市管縣財(cái)政、行政管理體制下,欠發(fā)達(dá)縣域與上級(jí)財(cái)政、行政主管部門之間人員往來(lái)、信息交流的成本相對(duì)較低。而實(shí)施省直管縣以后,欠發(fā)達(dá)縣域與省級(jí)財(cái)政、行政主管部門之間的人員往來(lái)、信息交流的成本支出要高一些。

2.增大了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控、管理難度,給省級(jí)財(cái)政增加了壓力。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域普遍具有土地貧瘠、地域偏遠(yuǎn)、交通不便等不利條件和制約因素,經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力較弱,需要上級(jí)財(cái)政給予資助和扶持,甚至有些貧困縣常年需要上級(jí)財(cái)政給予救濟(jì)。由于對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的資助和扶持主體,由地級(jí)市財(cái)政改為省財(cái)政,這給省級(jí)財(cái)政形成了新的壓力。在這種情況下,省直管縣改革以后,欠發(fā)達(dá)縣域的資助和扶持主體由地市級(jí)財(cái)政變更為省級(jí)財(cái)政,增加了省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān),相對(duì)減輕了地市級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。省直管縣改革以后,由于管理幅度加大,管理層級(jí)下降,對(duì)省級(jí)財(cái)政的調(diào)控和管理能力提出了一定的挑戰(zhàn)。

3.地級(jí)市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)資助與扶持動(dòng)力減弱。在傳統(tǒng)的市管縣財(cái)政管理體制下,由于欠發(fā)達(dá)縣與地級(jí)市之間存在財(cái)政隸屬關(guān)系,地級(jí)市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在管理責(zé)任,因此,地級(jí)市在統(tǒng)籌本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,出于本地區(qū)整體利益優(yōu)化的考慮,通常對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)給予一定的資助和扶持。省直管縣改革以后,地級(jí)市與欠發(fā)達(dá)縣域之間的財(cái)政隸屬關(guān)系被解除或弱化,地級(jí)市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理責(zé)任下降,地級(jí)市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)的資助和扶持力度亦可能下降。欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)有可能在地市級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局中被進(jìn)一步邊緣化。

4.自主權(quán)的增加存在導(dǎo)致無(wú)序開(kāi)發(fā)的隱患。欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于落后狀態(tài),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,人民收入和生活水平較低。欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)自主權(quán)擴(kuò)大,由省級(jí)財(cái)政給予的扶持和補(bǔ)助資金增加有可能導(dǎo)致這些城鎮(zhèn)的“開(kāi)發(fā)熱”、“建設(shè)熱”。在市管縣體制下,地級(jí)市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局一般已做出長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,并已在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中形成了具有地域特色的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)往往以地級(jí)市為龍頭、周邊縣域?yàn)榉种?形成有點(diǎn)有面、錯(cuò)落有致的梯級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中,形成層次不同、互為補(bǔ)充的整體布局。省直管縣改革以后,如果對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域可能出現(xiàn)的“開(kāi)發(fā)熱”、“建設(shè)熱”警惕不足,缺乏防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),沒(méi)有事先采取相應(yīng)的預(yù)防措施,就有可能破壞縣域與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局之間的協(xié)調(diào)互補(bǔ),導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和過(guò)度開(kāi)發(fā)的局面出現(xiàn),造成經(jīng)濟(jì)投資和產(chǎn)業(yè)資源的浪費(fèi),進(jìn)一步惡化我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩、產(chǎn)能資源在某些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中的不利局面。而欠發(fā)達(dá)縣域在“建設(shè)熱”和“開(kāi)發(fā)熱”的過(guò)程中,很有可能忽視人口、環(huán)境、生態(tài)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)之間的協(xié)調(diào),甚至有可能重復(fù)我國(guó)早期粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式：技術(shù)與管理水平低,產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備落后,創(chuàng)新能力不足,生產(chǎn)效益低,投入產(chǎn)出比例嚴(yán)重失衡,造成大量資金與稀缺資源的浪費(fèi),也導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境與生態(tài)指標(biāo)的急劇惡化。

5.經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展后,人才匱乏的局面將更為嚴(yán)峻。欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后,生活水平低,生活條件差,就業(yè)壓力大,對(duì)人才的吸引力不足,人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致行政、管理、經(jīng)營(yíng)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的人才嚴(yán)重匱乏。省直管縣改革之前,人才外流就成為欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要制約因素。由于科技和管理人才匱乏,欠發(fā)達(dá)縣域的科技創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力、文化創(chuàng)新能力及教育水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中相應(yīng)地都處于較為落后的狀況。省直管縣改革以后,由于縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)增加,經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和建設(shè)步伐加快,對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的科技創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力、文化創(chuàng)新能力及教育水平將提出新的更高的要求,欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)各類人才的需求缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大,特別是對(duì)管理和創(chuàng)新型人才的需求將更加迫切,欠發(fā)達(dá)縣域人力資源供需矛盾將愈加突顯,人才匱乏的局面將更為嚴(yán)峻。人才瓶頸將成為欠發(fā)達(dá)縣域開(kāi)發(fā)與建設(shè)的嚴(yán)重制約因素。

二、欠發(fā)達(dá)縣域省直管縣改革的對(duì)策建議

由于存在的客觀條件和制約因素,在對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域?qū)嵤┦≈惫芸h改革的過(guò)程中,應(yīng)該充分考慮欠發(fā)達(dá)縣域的實(shí)際情況和特殊困難,根據(jù)具體情況制定有針對(duì)性的改革方案,將省直管縣改革中可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)減至最低,降低體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中的成本付出和代價(jià)。

1.因地制宜、區(qū)別對(duì)待,不搞“一刀切”。無(wú)論是在財(cái)政體制上實(shí)行“省直管縣改革”,還是在行政管理體制上實(shí)行“省直管縣改革”都是大勢(shì)所趨。從目前來(lái)看,“省直管縣改革”是我國(guó)減少管理層級(jí)、降低行政成本的一種比較理想的政策選擇之一。但是,由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大,結(jié)構(gòu)不平衡,甚至在一省之內(nèi)、各地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)各縣域之間的發(fā)展也存在差異。在省直管縣改革過(guò)程中,必然會(huì)產(chǎn)生體制轉(zhuǎn)換成本和付出一定的代價(jià),這對(duì)一些欠發(fā)達(dá)縣域來(lái)說(shuō),靠自身的經(jīng)濟(jì)力量是難以承受的。因此,在省直管縣改革過(guò)程中,應(yīng)該本著實(shí)事求是的精神,充分考慮欠發(fā)達(dá)縣域的不利條件和實(shí)際困難,因地制宜,區(qū)別對(duì)待地區(qū)發(fā)展的不平衡性,不搞“一刀切”。對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域,可以采取適合實(shí)際情況的靈活多變的政策措施,不強(qiáng)求一步到位,可以采取一些過(guò)渡性的改革步驟,逐步推進(jìn)。如果欠發(fā)達(dá)縣域所在區(qū)域的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),對(duì)周邊縣、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有拉動(dòng)作用,而欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力較弱,則可考慮暫不實(shí)行省直管縣改革。先從項(xiàng)目審批等權(quán)力下發(fā)的角度進(jìn)行部分放權(quán),再?gòu)呢?cái)政資助、扶持角度考慮省級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政共同合作共同發(fā)揮,助推欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步,待到欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步達(dá)到一定水平,其自主發(fā)展能力有所提升時(shí),再進(jìn)一步實(shí)施省直管縣改革的其他舉措。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)政府的調(diào)控能力。省直管縣改革以后,省級(jí)政府對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的財(cái)政調(diào)控和扶持力度都將加大。省級(jí)財(cái)政在維持現(xiàn)有經(jīng)常性財(cái)政收入項(xiàng)目數(shù)量和財(cái)政收入規(guī)模的基礎(chǔ)上,財(cái)政支出項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模都將有所擴(kuò)大。因此,實(shí)施省直管縣改革以后,僅在對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域?qū)嵭胸?cái)政調(diào)控和扶持方面,就對(duì)省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力和財(cái)政資源合理配置能力提出了新的要求。省級(jí)財(cái)政不但要開(kāi)源,還要節(jié)流。依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策進(jìn)行科學(xué)決策,合理增加省級(jí)財(cái)政收入的前提下,省級(jí)財(cái)政應(yīng)不斷提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì),完善業(yè)務(wù)設(shè)施配置,深化部門預(yù)算管理體制改革,加強(qiáng)資金監(jiān)管力度,提高財(cái)政資金的利用效益,避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和流失,加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政資金對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的扶持力度,同時(shí)提高對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理與監(jiān)督力度,避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和低效使用。

3.調(diào)整省、地級(jí)市與欠發(fā)達(dá)縣域的利益關(guān)系格局。省直管縣改革后,地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)扶持和發(fā)展帶動(dòng)能力下降,對(duì)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為特色的地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展存在不利因素,欠發(fā)達(dá)縣域在地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局中存在進(jìn)一步被弱化甚至被邊緣化的危險(xiǎn)。應(yīng)該探索并建立新的地區(qū)利益關(guān)系紐帶,采取各種激勵(lì)政策和措施,建立并完善激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)地區(qū)中心城市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)扶持和發(fā)展帶動(dòng)。合理劃分與協(xié)調(diào)省、地級(jí)市與欠發(fā)達(dá)縣的利益分配關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)地市財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域支持的積極性和支持力度。發(fā)揮地市在引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展中的地理、資源與信息優(yōu)勢(shì),分擔(dān)省級(jí)財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的財(cái)政資助份額,緩解省級(jí)財(cái)政壓力。

4.加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的人才培訓(xùn)和技術(shù)支持。省直管縣改革后,欠發(fā)達(dá)縣域由于人才匱乏、設(shè)施薄弱、技術(shù)落后,在經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展方面,面臨著管理人才、業(yè)務(wù)能力和技術(shù)手段方面的瓶頸,減弱了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”發(fā)展思路的實(shí)際效應(yīng),對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成制約。省直管縣改革以后,欠發(fā)達(dá)縣域在落實(shí)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展權(quán)方面將出現(xiàn)許多新增職能,省市財(cái)政應(yīng)該撥出專項(xiàng)資金和人力資源,提供相關(guān)領(lǐng)域的人員、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)支持。建立健全省、地級(jí)市與欠發(fā)達(dá)縣域之間的信息溝通機(jī)制,完善設(shè)施配備和技術(shù)支持,保障信息暢通,為欠發(fā)達(dá)縣域提供切實(shí)可靠的信息和技術(shù)支持。

5.進(jìn)一步完善財(cái)政收入和分配體制。應(yīng)進(jìn)一步理順省、地級(jí)市與欠發(fā)達(dá)縣域的財(cái)政收入和分配制度,擴(kuò)大地級(jí)市和縣域的財(cái)政收入來(lái)源。省級(jí)財(cái)政可以通過(guò)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度,向地市級(jí)下放財(cái)政分配權(quán)力,保障地市級(jí)財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行,提高中心城市對(duì)欠發(fā)達(dá)縣域的經(jīng)濟(jì)扶持和帶動(dòng)能力。在稅收方面,應(yīng)該充分考慮地區(qū)、縣域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異,實(shí)施差異性政策和比例,為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域保留較多的財(cái)政資源,為保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留資金,加快其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度,逐步縮小地區(qū)間和縣域間的發(fā)展差距。

欠發(fā)達(dá)縣域由于自身客觀條件和各種不利因素的制約,在省直管縣改革中獲得的政策利益明顯小于相對(duì)發(fā)達(dá)縣域。因此,省、地級(jí)市在省直管縣改革過(guò)程中,應(yīng)該采取各項(xiàng)財(cái)政和行政措施,以彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)縣域在省直管縣改革中的利益損失,資助和扶持欠發(fā)達(dá)縣域的發(fā)展,增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)縣域的自主發(fā)展能力,加快欠發(fā)達(dá)縣域的合理開(kāi)發(fā)與建設(shè),逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

M F1

A

1007-4937(2010)05-0017-03

2010-06-11

唐曉英 (1960-),女,黑龍江哈爾濱人,副研究員,從事中國(guó)地方政府問(wèn)題研究;初智勇 (1973-),男,山東文登人,助理研究員,從事政治學(xué)理論與行政管理學(xué)研究。

王雅莉〕