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(吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,長春 130012)

GPA主要成員政府采購制度和法律規(guī)制探析

張?zhí)燠?/p>

(吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,長春 130012)

政府采購制度源于自由市場經(jīng)濟(jì)并完善于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì),規(guī)范的政府采購制度和行為在市場經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著重要的公平作用。為了更好地實施政府采購制度,各國尤其是 GPA主要成員均在法律規(guī)制下實施了有序的政府采購制度。而 GPA主要成員完善的政府采購制度和相關(guān)規(guī)則設(shè)計,對于我國實施政府采購制度也具有一定的借鑒作用。

政府采購制度;GPA;財政學(xué)

政府采購也稱為公共采購,它是政府及其附屬機(jī)構(gòu)為了日常政務(wù)活動或為公益事業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施和辦公服務(wù)的需要,使用財政性資金或?qū)儆谪斦再Y金的預(yù)算外資金,在財政的監(jiān)督下以法定的方式和程序,對貨物、工程和服務(wù)的購買。政府采購制度源于自由市場經(jīng)濟(jì),完善于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。規(guī)范的政府采購制度和行為在市場經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著重要的公平作用,在全球經(jīng)濟(jì)中也凸顯出三大基本功能:行政管理功能、競爭政策功能和宏觀調(diào)控功能。為了有效地加強(qiáng)支出管理,更好地發(fā)揮政府采購的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能,西方國家紛紛將政府支出劃分為采購支出和轉(zhuǎn)移支出兩大部分,并有針對性地確立了各自的運行機(jī)制和管理辦法,即通過建立政府采購制度對政府采購支出進(jìn)行管理,購買商品和服務(wù)即是這種制度管理的一個顯著特點。

一、政府采購的起源及其規(guī)則

歐洲是政府采購制度發(fā)源較早的地區(qū)。早在 1782年英國政府就成立了用于專門負(fù)責(zé)采買政府所需貨物和投資建設(shè)項目的“辦公用品局”,并相應(yīng)制定了一套政府采購特有的程序以及規(guī)章制度,其中包括超過一定金額的政府采購合同必須使用公開的、競爭的程序,即公開招標(biāo)。同樣,開始較早并具有完善的政府采購制度的瑞士政府也是實施政府采購體制的國家之一。1861年,美國通過了一項聯(lián)邦政府采購法,規(guī)定了采購機(jī)構(gòu)、采購官員所應(yīng)遵循的程序和步驟。從歷史上看,政府采購的發(fā)展出現(xiàn)了三種態(tài)勢:

1.政府采購的范圍不斷擴(kuò)大。政府采購自產(chǎn)生以來就是各國進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段,實施與推進(jìn)政府采購制度是建立市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政框架的基本要求。一些國家往往通過政府采購的傾向性政策來實現(xiàn)其增加就業(yè)、扶持國內(nèi)企業(yè)與民族產(chǎn)業(yè)的社會公共目標(biāo)。二戰(zhàn)后發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī),使世界主要國家認(rèn)識到政府干預(yù)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大作用,于是,公共服務(wù)組織、國有企業(yè)以及作為政府補充并發(fā)揮政府職能的各種機(jī)構(gòu)應(yīng)運而生,政府部門因此得到了較大延伸。政府采購也逐漸由集中于政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到公共組織,并日益成為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。

2.政府采購日趨國際化。雖然政府采購制度起源于發(fā)達(dá)國家且在發(fā)達(dá)國家實行時間較長,但政府采購卻一直是一個高度保護(hù)的市場。隨著政府采購市場比例的不斷提高,在采購領(lǐng)域內(nèi)歧視外國供應(yīng)商和外國產(chǎn)品進(jìn)入的行為態(tài)勢兇猛,政府采購規(guī)制甚至成為一種新的貿(mào)易保護(hù)主義形態(tài),對國際貿(mào)易自由化的發(fā)展也構(gòu)成了嚴(yán)重阻礙。20世紀(jì)六七十年代,一些發(fā)展中國家和新興工業(yè)化國家發(fā)展加快,但由于其本國生產(chǎn)能力和技術(shù)水平有限,加之國內(nèi)各種大型基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模興建和某些重點行業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展,導(dǎo)致了出口的劇增,于是外匯匱乏問題開始浮現(xiàn)。為保證外匯的有效利用,許多發(fā)展中國家實行了政府集中采購制度,如巴西、韓國、印度、非洲及中東地區(qū)國家,即由政府所屬或政府指定的貿(mào)易公司進(jìn)行國際招標(biāo)、進(jìn)口采購等。在將政府采購?fù)葡驀H市場的過程中,發(fā)展中國家起到了重要作用,政府采購的國際化進(jìn)程也進(jìn)一步加快。

3.政府采購國際規(guī)則逐步完善。在政府采購機(jī)制發(fā)展的最初階段,由于沒有建立一個完善和系統(tǒng)的政府采購國際規(guī)則,導(dǎo)致在不同國家間的政府采購中,各種歧視性政策和不平等條件屢見不鮮,甚至有愈演愈烈的態(tài)勢,也限制了政府采購國際競爭的范圍。在這種情況下,國際經(jīng)濟(jì)組織成員國開始重新審視政府采購規(guī)則,并在世界各國的磋商和協(xié)調(diào)下,逐步形成了一些有關(guān)政府采購的國際規(guī)則,其中包括:世界貿(mào)易組織(1994年)的《政府采購協(xié)議》、世界銀行的《采購指南》、聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》與《立法指南》、歐盟的《采購指令》、國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會的《貸款、信貸采購指南》,以及亞太經(jīng)合組織(APEC)正在制定的《政府采購非約束性原則》等。這些國際規(guī)則中與我國聯(lián)系最緊密是APEC與W TO的政府采購規(guī)則。

加入W TO以后,伴隨的一個世界商品交換的規(guī)則就是加入政府采購協(xié)議也稱之為 GPA。

(1)GPA規(guī)則。一是關(guān)于采購實體。采購實體主要是指各成員應(yīng)當(dāng)按照 GPA規(guī)定進(jìn)行采購的實體,包括中央政府機(jī)構(gòu)、地方政府機(jī)構(gòu)和其他實體。只有被列入清單的采購實體才受 GPA的約束,清單以外的其他政府部門的采購則不受約束。二是關(guān)于采購項目。采購項目是指應(yīng)當(dāng)按照 GPA規(guī)定進(jìn)行采購的貨物、服務(wù)和工程。確定 GPA下貨物、服務(wù)和工程內(nèi)涵和外延的根據(jù)分別是聯(lián)邦產(chǎn)品分類法(FSC)、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》服務(wù)部門分類代碼 (M TN.GNS/W/120)和聯(lián)合國產(chǎn)品分類目錄 (CPC)。采購實體以合同形式獲得上述貨物、服務(wù)和工程的行為,都屬于政府采購范圍。三是關(guān)于采購限額 (門檻價)。各成員采購實體的項目只有達(dá)到一定的采購限額(門檻價),才受 GPA約束。目前,GPA成員的門檻價基本統(tǒng)一,中央政府采購實體的貨物和服務(wù)采購項目均為 13萬特別提款權(quán) (約 150萬元人民幣),工程一般為 500萬特別提款權(quán)(約 5900萬元人民幣)。為避免出現(xiàn)拆分大額項目以規(guī)避 GPA的情況,GPA還詳細(xì)規(guī)定了如何對合同進(jìn)行估價,以確定一個合同是否達(dá)到了協(xié)議規(guī)定的限額。

(2)例外條款和發(fā)展中國家差別待遇。GPA的例外條款主要是涉及國家安全秘密、公共道德、秩序或安全、人類及動植物生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)或勞改人員生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)。為鼓勵發(fā)展中國家及不發(fā)達(dá)國家開放政府采購市場,GPA規(guī)定了對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。GPA成員應(yīng)考慮發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、貿(mào)易收支平衡、扶持完全依賴政府采購的企業(yè)等需要,允許其享受差別待遇,實行非歧視性政策。發(fā)展中國家加入 GPA時,可就補償貿(mào)易進(jìn)行談判,包括要求使用一定比例的本地產(chǎn)品、轉(zhuǎn)讓技術(shù)、按合同額一定比例投資、出口產(chǎn)品等;發(fā)展中國家基于其發(fā)展需要,可在得到其他成員同意后設(shè)置過渡期,并在非歧視條件下采取較高的門檻價;發(fā)展中國家加入 GPA后還可調(diào)整開放清單,以此幫助發(fā)展中國家保障國際收支平衡,充實外匯儲備,實施經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃,促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展(農(nóng)村和落后地區(qū)的小型企業(yè)、家庭企業(yè)等),扶持完全或主要依賴政府采購的產(chǎn)業(yè)等。

二、各國政府采購制度比較

在實施政府采購實踐中,加入 GPA后的國家不斷完善本國的采購制度和相關(guān)規(guī)則設(shè)計,已逐步建立起順應(yīng)國際化采購的制度,例如:美國早在 1933年的《購買美國產(chǎn)品法》中規(guī)定:聯(lián)邦政府在采購時,只能購買本國產(chǎn)品,不許進(jìn)口,除非以下三種情況:一是本國所供貨物或服務(wù)價格不合理,二是從本國不能獲得令人滿意的質(zhì)量和數(shù)量,三是從本地購買不符合美國的公共利益。美國加入 GPA后,為了履行協(xié)定義務(wù),美國政府就政府采購問題作出了調(diào)整,如《美國貿(mào)易法案》明確規(guī)定,政府采購不向沒有與W TO、GPA簽署協(xié)定的國家完全開放;政府采購市場對 GPA其他成員方對等開放政府采購市場,以期促進(jìn)世界貿(mào)易自由化、國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

1.英國的政府采購制度。英國的政府采購是在政府政策指導(dǎo)、預(yù)算控制、個人責(zé)任約束和議會的監(jiān)控下進(jìn)行的。(1)中央政府各部門的采購都在政府政策指導(dǎo)下進(jìn)行,除了控制政府支出外,其他的專門采購方式都被視為不必要。(2)政府各部門對自己的采購決定負(fù)責(zé),但這些決定必須在財政預(yù)算的范圍之內(nèi),同時,他們還必須就其支出向國會負(fù)責(zé)。(3)財政部通過預(yù)算制定出收入和借貸額度,對未來三年中每年的公共支出作出一個“總預(yù)算”,并對各部門支出和應(yīng)急備用資金提出預(yù)算分配建議(即“供應(yīng)估算”),最終成為政府向議會提出的資金要求,在每年的“公共支出核算”中得到解決。下議院通過對“供應(yīng)決議”的投票來批準(zhǔn)這些“供應(yīng)估算”,而議會則通過“撥款條例”賦予各政府部門撥款支出的權(quán)利。(4)政府部門的所有支出應(yīng)有議會的授權(quán),這是一條基本原則。如政府不滿意,可通過“追加預(yù)算”制度獲得追加資金,但只能專項專用。各部門的支出都要受資金規(guī)模的限制,而且只能在資金劃撥的財政年度內(nèi)支出。在“預(yù)算控制”的前提下,政府部門的小部分支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。(5)每個部門都有一名議會官員,對公共財政的恰當(dāng)管理和使用負(fù)責(zé)。該官員必須保證財政支出的各方面都周全合理,做到物有所值。根據(jù)政府議會條例,議會官員必須密切注視財政部版本的《政府采購指南》和《采購實施指南》。(6)各部門的支出受議會“公共支出委員會”監(jiān)督,而全國審計辦公室則由部門審計員和總審計領(lǐng)導(dǎo)。

2.澳大利亞的政府采購制度。澳大利亞的采購監(jiān)督管理主要采取了以下一些措施:建立全國采購委員會,制定采購政策,監(jiān)督其他部門遵守國家采購政策,并為他們的采購提供咨詢;對戰(zhàn)略型采購項目實行集中采購,突出規(guī)模效益,便于政府監(jiān)管;實行電子交易,公開采購信息;規(guī)定采購官員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到相應(yīng)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才能從事采購業(yè)務(wù);認(rèn)定采購機(jī)構(gòu)資質(zhì),根據(jù)資格等級從事相應(yīng)的采購活動;強(qiáng)調(diào)采購官員的道德規(guī)范,要求采購官員保持高度的道德標(biāo)準(zhǔn),如有違犯,將受到《公務(wù)員行為法》的制裁。

3.美國的政府采購制度。美國聯(lián)邦政府構(gòu)建了一套完整的政府采購監(jiān)督體系:(1)政府采購政策辦公室對各政府機(jī)構(gòu)的采購活動進(jìn)行業(yè)績評估;(2)總統(tǒng)預(yù)算辦公室下設(shè)財務(wù)管理辦公室,負(fù)責(zé)各政府機(jī)構(gòu)財務(wù)記錄和合同的日常檢查與規(guī)范;(3)各政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨立設(shè)置直接對國會負(fù)責(zé)的總檢察長辦公室,負(fù)責(zé)對本機(jī)構(gòu)項目執(zhí)行情況、經(jīng)費使用情況和政府采購活動進(jìn)行日常監(jiān)控,并向總統(tǒng)預(yù)算辦公室和國會提交情況報告;(4)各合同爭議委員會處理投訴事項,該委員會設(shè)有三名行政法官,各政府機(jī)構(gòu)行政首長無權(quán)改變行政法官的裁決結(jié)果;(5)聯(lián)邦會計總署作為國會的審計機(jī)構(gòu),監(jiān)督聯(lián)邦各政府機(jī)構(gòu)公共資金的使用情況,并受理政府采購?fù)对V。

三、各國政府采購的法律支持體系

為了更好地實施政府采購制度,各國均在法律規(guī)制下實施了健康有序的采購制度。

1.英國比較成熟的政府采購法律法規(guī)。英國的政府采購法律、法規(guī)大致包括以下內(nèi)容:一般合同與商業(yè)法律;法定職責(zé),如遵守國際條例;專門法律規(guī)定,如對行賄受賄或不公正合同條款的處理;旨在消除國別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場內(nèi)物資和設(shè)施自由流動的歐共體條約及規(guī)定;世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定,歐洲聯(lián)合會是這些協(xié)定的協(xié)約方之一;法律先例中,應(yīng)特別包括這樣一個案例:英國上訴庭曾認(rèn)為一個標(biāo)價合理的公共機(jī)構(gòu)如違反了合同結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的基本要求,按這種合同規(guī)定,一切損失都應(yīng)獲得賠償。也就是說,上訴庭認(rèn)為在合同裁決過程中必須存在一個結(jié)構(gòu)內(nèi)容完整的合同。

2.美國比較健全的政府采購法律法規(guī)。美國擁有統(tǒng)一的聯(lián)邦采購制度規(guī)范體系,各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購時都須按《聯(lián)邦采購法規(guī)》(FAR)及其補充規(guī)章執(zhí)行。在 FAR的統(tǒng)一規(guī)范下,經(jīng)總統(tǒng)預(yù)算辦公室內(nèi)設(shè)的政府采購政策辦公室批準(zhǔn),各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都可依法制定本部門的采購規(guī)章,對 FAR進(jìn)行必要補充,確保其在本部門的貫徹執(zhí)行。FAR的修訂和指導(dǎo)實施由政府采購政策辦公室負(fù)責(zé),其中,修訂工作由該辦公室下設(shè)的 FAR理事會完成。FAR理事會主席由辦公室主任擔(dān)任,成員包括國防部、聯(lián)邦總務(wù)管理局和航空航天局的三位行政首長。理事會下設(shè)民用和國防兩個采購委員會,民用機(jī)構(gòu)采購委員會的主席為聯(lián)邦總務(wù)管理局局長,成員來自各部門;國防采購委員會的主席由國防部長和航空航天局局長共同擔(dān)任,成員主要來自國防機(jī)構(gòu)。兩個委員會下再各設(shè)若干個小組。修訂 FAR時,由一個小組提出修改意見,經(jīng)兩個委員會討論達(dá)成一致意見后報理事會,由理事會決定是否修改。若理事會無法做出決定,則由理事會主席裁決。

美國聯(lián)邦政府的《購買美國產(chǎn)品法》比較有名,在號稱不歧視的口號下,對于本國商品進(jìn)行法律規(guī)制設(shè)計上的保護(hù),主要有兩個方面要求:首先,擬采購的項目即“最終產(chǎn)品”,必須是在美國制造的,其次,最終產(chǎn)品采用的“實質(zhì)上全部的”組件也必須是在美國制造的。這樣,就把相當(dāng)?shù)牟少徤滔拗圃谝欢▽用嫔?。在機(jī)制設(shè)計上,采購立法、政策管理、執(zhí)行和監(jiān)督等分工明確、職責(zé)清晰,國會負(fù)責(zé)政府采購立法;聯(lián)邦政府采購政策辦公室負(fù)責(zé)擬訂法律草案,依法制定有關(guān)政府采購規(guī)范,指導(dǎo)和督促各政府機(jī)構(gòu)依法采購;聯(lián)邦總務(wù)管理局、各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)等是采購執(zhí)行機(jī)構(gòu);各合同爭議委員會、聯(lián)邦會計總署、聯(lián)邦索賠法院依照程序負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商投訴,依法對政府采購違法行為進(jìn)行監(jiān)督。但州一級的政府采購是有自主權(quán)的。

同時,美國的開放清單列明了不納入 GPA的項目,除外項目包括農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國際開發(fā)總署、交通部、能源部、國土安全部、國防部等中央實體的部分項目;部分州采購建筑鋼、機(jī)動車輛和煤的項目,促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展、扶持少數(shù)民族、跨政府咨詢委員會負(fù)責(zé)與各州政府溝通,由 50個州的代表組成。白宮貿(mào)易代表處還保持跟參議院和眾議院財政委員會的溝通。當(dāng)談判政策制定過程中出現(xiàn)不同意見時,有關(guān)爭議首先在貿(mào)易政策協(xié)調(diào)小組內(nèi)討論。在小組內(nèi)無法達(dá)成一致意見時,白宮貿(mào)易代表處將爭議提交副部長級的“貿(mào)易政策審核小組”審議。倘若還無法形成共識,有關(guān)爭議將提交總統(tǒng)主持的“國家經(jīng)濟(jì)委員會”做最終裁決。

亞洲一些 GPA成員國的政府采購規(guī)制都比較完善,日本、韓國等根據(jù)全球化的進(jìn)程不斷完善、調(diào)整政府采購的法律法規(guī),力求做到既使本國利益不受損失,又能夠提升其在國際市場上的采購份額。

〔責(zé)任編輯:陳淑華〕

F61

A

1007-4937(2010)05-0057-03

2010-09-19

張?zhí)燠?(1980-),男,黑龍江哈爾濱人,博士研究生,從事法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。