陳懿赟

(湖南省國家稅務(wù)局，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

稅務(wù)部門提供的公共服務(wù)，是便利納稅人申報(bào)納稅、提高納稅人滿意度和稅收遵從度的重要基礎(chǔ)。在資源有限的情況下，稅務(wù)部門的納稅服務(wù)，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放到哪些方面，哪些服務(wù)應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)或者第三方完成，如何改進(jìn)我國政府納稅服務(wù)工作等，是亟待解決的問題。

一 納稅服務(wù)公共供給的現(xiàn)狀

(一)職能作用上的缺位與越位

稅務(wù)部門在納稅服務(wù)職能上的越位與缺位，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府職能定位調(diào)整的結(jié)果。其中，在納稅服務(wù)職能上的越位體現(xiàn)在:超越法律規(guī)定的職責(zé)，越權(quán)提供不合理的服務(wù)，如越權(quán)減免稅或擅自擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，以及以法代刑等;將不屬于納稅服務(wù)范疇的工作職責(zé)或應(yīng)有的道德規(guī)范，作為服務(wù)承諾給納稅人。如有的稅務(wù)機(jī)關(guān)在服務(wù)承諾中，寫入不刁難納稅人、不索拿卡要等屬于日常管理和紀(jì)律約束的內(nèi)容等。納稅服務(wù)職能中的缺位體現(xiàn)在:稅收工作流程不規(guī)范，存在手續(xù)繁瑣、程序冗雜和票表過多等情況，納稅人花費(fèi)的納稅時(shí)間和成本高;稅收立法層次低，稅收政策變動(dòng)多，納稅人的稅收負(fù)擔(dān)偏高，納稅人權(quán)利保護(hù)沒有得到切實(shí)落實(shí)等。

(二)管理服務(wù)上重投入、輕開發(fā)

業(yè)務(wù)重組和流程再造是改進(jìn)納稅服務(wù)所必要的。當(dāng)前，納稅服務(wù)的信息化建設(shè)受到各級(jí)稅務(wù)部門的高度重視，技術(shù)開發(fā)、硬件購置等得到有效保障，為推進(jìn)稅收信息化、提高納稅服務(wù)效率提供了較好的條件。但稅收信息化建設(shè)重投入、輕開發(fā)的苗頭應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。這主要表現(xiàn)在:一是對(duì)稅收信息的使用，仍集中在申報(bào)信息的搜集和整理上，信息軟件是替代手工臺(tái)帳的工具，而不是管理分析的技術(shù);二是對(duì)數(shù)據(jù)挖掘的深度不足。稅收信息是反映納稅經(jīng)營(yíng)乃至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要數(shù)據(jù)，其包含的內(nèi)容遠(yuǎn)不止申報(bào)納稅那么簡(jiǎn)單。但由于對(duì)信息的分析缺乏深度，對(duì)納稅動(dòng)態(tài)、經(jīng)濟(jì)狀況和遵從情況等信息挖掘不足，制約了稅收管理的進(jìn)一步深入;三是稅收信息整合的不足。在稅收信息的溝通上，目前存在的是縱向溝通不足，地區(qū)間稅收信息缺乏足夠的交換。同時(shí)，部門間的橫向溝通也較為缺乏，各部門所掌握的信息沒有得到有效整合。

二 納稅服務(wù)公共供給:美國經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國是最早提出“納稅服務(wù)”理念的國家，早在1988年就頒布了《納稅人權(quán)利法案》。美國國內(nèi)收入署(IRS)將稅收的首要職責(zé)和中心任務(wù)確定為“籌集適當(dāng)數(shù)量的稅收”，將使命確定為“幫助納稅人了解和履行納稅義務(wù)，公正執(zhí)法，為稅清廉，為納稅人提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”，并設(shè)立專門的納稅人辯護(hù)律師服務(wù)中心，為納稅人無償提供維權(quán)服務(wù)。自1998年美國國會(huì)通過《IRS重組與改革方案》以來，美國國內(nèi)收入署進(jìn)行了歷史上最大規(guī)模的改革，并在機(jī)構(gòu)重組和流程再造的基礎(chǔ)上，實(shí)施了兩個(gè)為期5年的“納稅人援助計(jì)劃”，以實(shí)現(xiàn)改進(jìn)納稅服務(wù)、提高納稅遵從度和實(shí)現(xiàn)人員、流程和技術(shù)的現(xiàn)代化為目標(biāo)。為此，美國國內(nèi)收入署通過為納稅人提供更多的納稅服務(wù)選擇、方便公眾參與稅收體系、簡(jiǎn)化征管流程等措施來提高納稅遵從度①。

(一)納稅輔導(dǎo)措施:以幫助納稅人自主申報(bào)，提高滿意度為目標(biāo)

美國國內(nèi)收入署將鼓勵(lì)納稅人獨(dú)立完成申報(bào)納稅，作為改進(jìn)納稅服務(wù)，提高納稅遵從度的出發(fā)點(diǎn)，采取的措施有:一是加強(qiáng)納稅輔導(dǎo)教育，鼓勵(lì)納稅自愿者提供自愿服務(wù)，幫助納稅人提高獨(dú)立完成申報(bào)能力，促進(jìn)納稅遵從度的提高。如制定對(duì)納稅人的宣傳計(jì)劃，通過網(wǎng)站和平面媒體來增加信息的時(shí)效性和擴(kuò)大受眾面。輔導(dǎo)低收入者、少數(shù)民族、英語水平有限者和老年納稅人等不熟悉電腦操作的納稅群體，體驗(yàn)使用稅務(wù)網(wǎng)站的便利;二是不斷開發(fā)新的納稅產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，為納稅人提供多語言的產(chǎn)品和服務(wù)，滿足日益增長(zhǎng)的不同納稅人需求。如在稅務(wù)網(wǎng)站上開發(fā)西班牙語網(wǎng)頁，并在網(wǎng)站上增加西班牙語版的產(chǎn)品和服務(wù)等;三是積極鼓勵(lì)納稅人采取電子申報(bào)等措施，最終實(shí)現(xiàn)納稅人通過電子申報(bào)所有的涉稅事務(wù)。美國稅務(wù)當(dāng)局的意圖是，不斷推出新的納稅申報(bào)和稅款繳付方式，并努力改進(jìn)既有服務(wù)項(xiàng)目，使納稅人自愿將電子方式作為納稅申報(bào)的首選方式。開發(fā)納稅人自助服務(wù)軟件，利用多媒體技術(shù)提供全面的納稅自助服務(wù)等;四是以社區(qū)為單位，直接或通過社區(qū)等向納稅人提供專題宣傳教育和外展服務(wù)，提供形式多樣的產(chǎn)品和服務(wù)。通過提供互動(dòng)咨詢等，滿足納稅人對(duì)稅法咨詢和賬戶查詢的需求。以納稅遵從為導(dǎo)向，支持社區(qū)等廣泛開展外展服務(wù)和其他活動(dòng)，增強(qiáng)稅法宣傳教育和社區(qū)納稅服務(wù)效果。

(二)稅收征管措施:以簡(jiǎn)化稅收業(yè)務(wù)流程為目標(biāo)

美國國內(nèi)收入署積極消除納稅人在納稅中面臨的各類障礙，通過簡(jiǎn)化稅收征管流程，使納稅人負(fù)擔(dān)減輕，各項(xiàng)工作貼近納稅人需求。采取的措施有:一是對(duì)征管數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，研究稅法條款對(duì)納稅人的影響，與財(cái)政部等合作提出旨在減少稅法復(fù)雜性，減輕納稅人負(fù)擔(dān)的立法建議，配合美國經(jīng)濟(jì)推動(dòng)內(nèi)減稅步伐;二是減輕納稅人負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化納稅申報(bào)。通過簡(jiǎn)化稅收表格，降低對(duì)納稅人涉稅信息的保存要求，適當(dāng)縮短涉稅信息與資料的保存期限，使之成為更適合以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的稅收征管系統(tǒng)。通過加強(qiáng)教育和外展服務(wù)，確保納稅人能夠及時(shí)獲取幫助其遵從稅法，方便辦理納稅申報(bào)和稅款繳納的途徑;三是在闡明政策和解釋稅法等事務(wù)上，采用簡(jiǎn)明、易懂的語言。美國國內(nèi)收入署認(rèn)識(shí)到因稅法、納稅表格和納稅指南語義過于晦澀和復(fù)雜，納稅人對(duì)稅法等難以理解或存在歧義，導(dǎo)致了非主觀故意稅收違法和征納雙方爭(zhēng)議的增加。通過采用明確、簡(jiǎn)單和易懂的語言闡述稅法及相關(guān)解釋，簡(jiǎn)化納稅表格，使美國稅務(wù)當(dāng)局集中精力和資源來查處非法避稅交易的籌劃者和不守法的納稅人，而不是浪費(fèi)在非主觀故意違法的納稅人身上。

(三)納稅服務(wù)評(píng)估:以提高納稅人滿意度和納稅遵從度為核心

為評(píng)估納稅服務(wù)改進(jìn)后的情況，以提高納稅人滿意度和納稅遵從度為核心，美國國內(nèi)收入署采取系列指標(biāo)進(jìn)行考核。一是納稅人滿意度。委托美國大學(xué)和民意調(diào)查公司，以電話和郵件等方式隨機(jī)抽取納稅人進(jìn)行調(diào)查，對(duì)國內(nèi)收入署提供的納稅服務(wù)滿意度進(jìn)行調(diào)查。二是服務(wù)準(zhǔn)確度。具體包括對(duì)納稅人稅法咨詢和賬戶查詢的準(zhǔn)確度調(diào)查，納稅人向稅務(wù)局尋求幫助和服務(wù)時(shí)的成功率調(diào)查，以及納稅人以電子方式尋求幫助的等復(fù)時(shí)間調(diào)查等。三是納稅人負(fù)擔(dān)減輕度。用納稅人履行納稅義務(wù)所需時(shí)間和貨幣支出減少幅度等數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量。四是納稅遵從度的衡量。以在一個(gè)納稅年度內(nèi)，納稅人及時(shí)申報(bào)應(yīng)納稅額的百分比(申報(bào)遵從度)，及時(shí)填報(bào)申報(bào)表的百分比(填報(bào)百分度)和及時(shí)繳納應(yīng)納稅額的百分比(繳稅遵從度)等指標(biāo)來評(píng)估。

三 納稅服務(wù)公共供給的改進(jìn)思考

(一)納稅服務(wù)以促進(jìn)自愿遵從為目標(biāo)

納稅服務(wù)以幫助有遵從意愿的納稅人正確、及時(shí)地履行納稅義務(wù)為目的。政府提供的納稅服務(wù)，不是對(duì)納稅人的越俎代庖，而是通過宣傳、輔導(dǎo)，使有遵從意愿的納稅人能夠便利地履行納稅義務(wù)。這包括:使有遵從意愿的納稅人了解自己的納稅義務(wù)，并正確地履行納稅義務(wù);使隨群型納稅遵從者，以及多數(shù)逃避型納稅遵從者，選擇理性的遵從行為;減少稅務(wù)機(jī)關(guān)的重復(fù)勞動(dòng)，使納稅服務(wù)體系建立在納稅人獨(dú)立核稅、自我完稅的基礎(chǔ)上。

(二)納稅服務(wù)以輔導(dǎo)納稅為主要任務(wù)

稅務(wù)部門提供的納稅服務(wù)，不同于商業(yè)、貿(mào)易等有償服務(wù)，而是無償、非對(duì)等的輔導(dǎo)服務(wù)。因此，稅務(wù)部門提供的納稅服務(wù)不應(yīng)是包羅萬象的服務(wù)，其主要任務(wù)是幫助、輔導(dǎo)納稅人正確履行納稅義務(wù)。為便利納稅人履行納稅義務(wù)，稅務(wù)部門提供必要的法律政策，提供相應(yīng)的場(chǎng)所，并在納稅場(chǎng)所為納稅人提供必要的服務(wù)都是必要的。但是，稅務(wù)部門所提供的服務(wù)也不是包羅萬象的。進(jìn)行稅收籌劃、幫助納稅人降低稅負(fù)、到納稅人企業(yè)促產(chǎn)增收等工作，一度被視為稅務(wù)部門的任務(wù)，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)。從歐美稅收實(shí)踐上，這應(yīng)當(dāng)是被禁止的。

(三)納稅服務(wù)應(yīng)力求簡(jiǎn)化流程，降低成本

稅務(wù)部門為納稅人提供的納稅服務(wù)，不同于中介機(jī)構(gòu)提供的有償服務(wù)，其目的是為提高納稅遵從度，使納稅過程變得更簡(jiǎn)便。而稅收作為政府與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要紐帶，其管理專業(yè)化、稅收條文復(fù)雜化的趨勢(shì)是一個(gè)客觀規(guī)律。將專業(yè)化的管理和繁雜的稅收條文轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)便的納稅流程，能更好地輔導(dǎo)納稅，并降低納稅人掌握稅收政策的難度，使納稅人履行義務(wù)變得簡(jiǎn)單高效。同時(shí)，這一簡(jiǎn)化過程也有利于降低征納方的稅收成本，有利于加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)部門的監(jiān)督，有利于促進(jìn)征稅過程的透明化、民主化和科學(xué)化。

注釋

①美國國內(nèi)收入署網(wǎng)站:http://www.irs.gov.

[1]馬學(xué)思.中西稅收文化論綱[M].北京:新華出版社，2007.

[2]靳東升，付樹林.外國稅收管理的理論與實(shí)踐[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

[3]吳玉杰.改進(jìn)和完善稅收服務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，(3):13 －14.

[4]湖南省國稅局科研所.納稅服務(wù)[M].長(zhǎng)沙:湖南人民出版社，2007.