□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校,湖南 長(zhǎng)沙 410116)

當(dāng)前納稅人權(quán)益保護(hù)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題*

□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校,湖南 長(zhǎng)沙 410116)

當(dāng)前納稅人權(quán)益保護(hù)應(yīng)關(guān)注的以下幾個(gè)問(wèn)題:納稅人權(quán)益保護(hù)的著力點(diǎn)是各級(jí)政府部門(mén)所提供的“全方位”公共商品與公共服務(wù);權(quán)益保護(hù)應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價(jià)值的內(nèi)涵或精神實(shí)質(zhì);征管法的修訂要增加權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)章節(jié)或內(nèi)容;提高納稅人維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)與能力。

納稅人權(quán)益;公共服務(wù);法治內(nèi)涵;維權(quán)意識(shí)

廣義的概念看,納稅人權(quán)益是指納稅人依法在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面所享有的權(quán)力和利益。從狹義的概念看,納稅人權(quán)益是指納稅人在依法履行納稅義務(wù)時(shí),稅收法律、行政法規(guī)對(duì)其依法可以作出一定行為或不作出一定行為,以及要求征稅機(jī)關(guān)作出或抑制某種行為的許可與保障,包括納稅人的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得的救助與補(bǔ)償。納稅人權(quán)益保護(hù)在立法、執(zhí)法和司法等方面受到世界范圍的普遍重視只有 30來(lái)年的時(shí)間,我國(guó)全面關(guān)注、重視納稅人權(quán)益保護(hù)更是近幾年的事情。2009年 11月國(guó)家稅務(wù)總局以公告的形式將納稅人在履行納稅義務(wù)中的 14項(xiàng)權(quán)利向全社會(huì)廣泛宣傳以來(lái),各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員更加重視和關(guān)注納稅人權(quán)益保護(hù),采取多種措施努力使納稅人的各項(xiàng)權(quán)益得到實(shí)現(xiàn),為推進(jìn)落實(shí)稅制改革要求、提高稅收征管質(zhì)量和效率、構(gòu)建和諧征納關(guān)系作出了積極貢獻(xiàn)。下面,筆者就當(dāng)前納稅人權(quán)益保護(hù)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題談幾點(diǎn)看法。

一 納稅人權(quán)益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,其著力點(diǎn)是各級(jí)政府部門(mén)所提供的“全方位”的公共商品與公共服務(wù)

為保護(hù)納稅人合法權(quán)益,構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系,國(guó)家稅務(wù)總局近幾年先后制定了《納稅服務(wù)工作規(guī)范(試行)》、《辦稅服務(wù)廳管理辦法 (試行)》、《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng) 2010-2012年納稅服務(wù)工作規(guī)劃》、《納稅服務(wù)投訴管理辦法 (試行)》。全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)據(jù)此開(kāi)展了豐富多彩的保護(hù)納稅人合法權(quán)益的活動(dòng),綜觀(guān)各地的做法,目前納稅人權(quán)益保護(hù)活動(dòng)的著眼點(diǎn),主要放在了為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務(wù)上。圍繞納稅人權(quán)益保護(hù)而推出的主要工作內(nèi)容,多限于稅收的征納環(huán)節(jié),稅務(wù)機(jī)關(guān)在為納稅人辦理涉稅事項(xiàng)時(shí),提出了很多納稅服務(wù)的舉措,如導(dǎo)稅服務(wù)、全程服務(wù)、限時(shí)服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、提醒服務(wù)、零距離服務(wù)、微笑服務(wù)、零差錯(cuò)等。這些都是稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的行政職責(zé)要求和職業(yè)道德規(guī)范,也是稅務(wù)機(jī)關(guān)自身所能提供和落實(shí)的。但它們并非是充分的、最重要的納稅服務(wù)事項(xiàng),甚至是有相當(dāng)局限性的。

如果我們超越稅收的征納關(guān)系視野,站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行全局上看問(wèn)題,就可以清晰地看到,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中,各有關(guān)行為主體圍繞稅收而形成的實(shí)質(zhì)關(guān)系是:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體——企業(yè)和居民繳稅,國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)——稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅,各級(jí)政府職能部門(mén)用稅。政府職能部門(mén)與企業(yè)和居民是兩極,稅務(wù)機(jī)關(guān)就是連接兩極的橋梁或紐帶。我們要認(rèn)識(shí)到:納稅人(企業(yè)和居民)之所以要繳稅,其所要換取的,并非是或主要不是稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)在提供的納稅服務(wù)內(nèi)容,而是作為一個(gè)整體的政府部門(mén)所提供的公共商品和公共服務(wù)?？梢韵胍?jiàn),倘若各級(jí)政府職能部門(mén)提供的公共商品和公共服務(wù)不夠到位,不能物有所值,那么無(wú)論稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的征納服務(wù)多么全面、多么具體或執(zhí)法多么講究人性化,都很難說(shuō)納稅人的權(quán)益得到了實(shí)質(zhì)且有效的保護(hù)。

由此可見(jiàn),作為一個(gè)專(zhuān)司提供公共商品和公共服務(wù)之職的特殊產(chǎn)業(yè)部門(mén),政府存在或者征稅的全部依據(jù)就在于:作為消費(fèi)者的納稅人有著對(duì)公共商品和公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。企業(yè)和居民之所以要納稅,就在于換取政府提供公共商品和公共服務(wù)的消費(fèi)權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)之所以要代表國(guó)家(政府)征稅,就在于為各級(jí)政府籌措提供公共商品和公共服務(wù)的資金來(lái)源。納稅人的根本權(quán)益,存在于政府所提供的各種公共商品和公共服務(wù)之中。由此出發(fā),納稅人權(quán)益保護(hù)的著力點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是包括稅務(wù)機(jī)關(guān)和所有政府職能部門(mén)在內(nèi)的、由作為一個(gè)整體的政府部門(mén)所提供的“全方位”的公共服務(wù),而不能僅僅局限于稅收征納環(huán)節(jié)所享有的權(quán)益。納稅人權(quán)益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它包括納稅人納稅、政府部門(mén)用稅、稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅中的權(quán)益保護(hù)。征稅中的權(quán)益保護(hù)又包括稅前保護(hù)、稅中保護(hù)和稅后保護(hù)。稅前保護(hù)和稅后保護(hù)是我們今后工作的重點(diǎn)。

二 納稅人權(quán)益保護(hù)應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價(jià)值的內(nèi)涵或精神實(shí)質(zhì)

過(guò)去我國(guó)的財(cái)政理論認(rèn)為稅收是以國(guó)家為主體,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能,憑借政治權(quán)力,按照法律規(guī)定,強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)貐⑴c社會(huì)產(chǎn)品分配而取得財(cái)政收入的一種特定分配形式。稅收具有“強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性”三個(gè)基本特征。在這樣的理論指導(dǎo)下,我國(guó)的稅收法律關(guān)系一直被認(rèn)為屬于單方面的權(quán)利 (國(guó)家或代表國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān))或義務(wù)(納稅人)性質(zhì),納稅人的權(quán)利很容易被忽視。這種理論導(dǎo)向下的稅收,以“持續(xù)、穩(wěn)定地取得財(cái)政收入”為基本目的,具有較強(qiáng)的政治色彩和強(qiáng)制性。如此帶來(lái)兩個(gè)基本問(wèn)題:一是納稅人難以自覺(jué)遵從稅法的要求,對(duì)稅收“用之于民,造福于民”的感受不深刻;二是稅務(wù)機(jī)關(guān)在工作中總是站在保護(hù)國(guó)家財(cái)政利益的角度行使征稅權(quán),片面強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù),使得不依法行政、侵犯納稅人合法權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生。

為此,今后在制定納稅人權(quán)益保護(hù)法律、行政法規(guī)及具體制度時(shí),應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價(jià)值的內(nèi)涵或精神實(shí)質(zhì)。我們可從以下幾個(gè)方面理解其涵義:

1、征稅法定。其內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)是政府的征稅權(quán)來(lái)源于公民的委托,形成人民最廣泛參與并最終決定政府征稅的機(jī)制,征稅法定,包括稅款的開(kāi)征、停征、減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等在內(nèi)的一切事務(wù)通過(guò)協(xié)商由多數(shù)人決定。在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)路徑就是通過(guò)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)作為具體的制度載體,使得稅收是否真正由納稅人決定與批準(zhǔn),不再僅僅停留于法理研究層面,或者停留于話(huà)語(yǔ)的宣示和情感的企盼,而要在一些關(guān)鍵問(wèn)題上有本質(zhì)性的突破,真正實(shí)現(xiàn)“征稅須經(jīng)國(guó)民同意”和“無(wú)代表則無(wú)稅”的法治理念。當(dāng)然,征稅法定的實(shí)現(xiàn)方式要按本國(guó)國(guó)情創(chuàng)新、建立和發(fā)展,不能簡(jiǎn)單照搬西方模式,以避免全盤(pán)西化問(wèn)題的出現(xiàn)。

2、公平、公正執(zhí)法。其內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)是人人有權(quán)、我無(wú)特權(quán),依靠制定法律處理稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的關(guān)系,稅法公開(kāi)、透明地由納稅人以及社會(huì)各界參與制定,構(gòu)成企業(yè)、居民、稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員都必須遵守的“社會(huì)契約”,法律面前人人平等,也就是以社會(huì)契約為本。

3、限制政府權(quán)力擴(kuò)張。其內(nèi)涵是人人有責(zé)監(jiān)督政府,讓政府成為負(fù)有責(zé)任的服務(wù)提供者。就稅收征納關(guān)系而言,就是以納稅人為本,以滿(mǎn)足納稅人的合理需求為導(dǎo)向,實(shí)行涉稅政策、辦稅流程公開(kāi),千方百計(jì)減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān),降低辦稅成本。目前,要加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革,全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算,試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,加快形成覆蓋政府所有收支、完整統(tǒng)一、有機(jī)銜接的公共預(yù)算體系。在稅款使用環(huán)節(jié),要通過(guò)一定的方式,如預(yù)算決定過(guò)程的公開(kāi)(看得見(jiàn))、透明(看得懂),形成財(cái)政支出必須“用之于民、造福于民”的有效制約機(jī)制,使無(wú)限政府變成有限政府與有效政府,以解決政府的“越位”和“缺位”行為,從整體上讓納稅人或負(fù)稅人的所負(fù)與所得基本一致,徹底改變傳統(tǒng)社會(huì)下政府可以不顧公民需求隨意支配稅款的機(jī)制。

三 稅收征管法的修訂要增加納稅人權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)章節(jié)或內(nèi)容

從稅收立法保護(hù)看,當(dāng)前我國(guó)納稅人權(quán)益保護(hù)存在的主要問(wèn)題是在憲法層面缺少對(duì)稅收法定原則的規(guī)定,沒(méi)有《稅收基本法》和專(zhuān)門(mén)的《納稅人權(quán)利法》,現(xiàn)行稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則對(duì)納稅人權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容不系統(tǒng)、不完整。

從稅收行政保護(hù)看,主要存在以下問(wèn)題:一是行政權(quán)侵蝕立法權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行 19個(gè)稅種的征收依據(jù),除《企業(yè)所得稅法》與《個(gè)人所得稅法》制定了法律外,其余稅種的征收依據(jù)只是行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章,并沒(méi)有真正做到《立法法》第八條規(guī)定的“稅收的基本制度屬于必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)?！倍愂辗蓪哟尾桓?稅收政策調(diào)整頻繁,影響了稅收法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在稅的問(wèn)題上,行政部門(mén)自己立法、自己解釋、自己收稅、再加上自己花錢(qián),這樣容易導(dǎo)致程序意識(shí)缺失,難以自覺(jué)做到尊重、保護(hù)納稅人的權(quán)益。二是稅收行政程序不完善。三是向稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)指令性稅收任務(wù)與保護(hù)納稅人權(quán)利在價(jià)值取向上存在矛盾,如各級(jí)政府年年下達(dá)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的稅收任務(wù),主要以稅收任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)稅收工作業(yè)績(jī)的指標(biāo),以組織收入為目的的納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查普遍存在。四是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人權(quán)利的宣傳不足,還沒(méi)有形成一套統(tǒng)一的、全面的、可操作的維權(quán)制度。

在對(duì)現(xiàn)行征管法進(jìn)行修訂時(shí),要增加納稅人權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)章節(jié)或內(nèi)容,應(yīng)包括以下幾個(gè)方面: (1)增加“依法納稅權(quán)”的規(guī)定。依法納稅權(quán)是指納稅人僅依照法律規(guī)定承擔(dān)納稅義務(wù),在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下,國(guó)家不得行使征稅權(quán),納稅義務(wù)僅在稅法規(guī)定其為應(yīng)稅行為時(shí)才成立。(2)增加“誠(chéng)實(shí)納稅推定權(quán)”的規(guī)定。誠(chéng)實(shí)推定權(quán)是指在沒(méi)有證據(jù)并經(jīng)法定程序,稅務(wù)機(jī)關(guān)不得推定納稅人不誠(chéng)實(shí)。(3)增加“參與稅收法律、行政法規(guī)制定、修改權(quán)的規(guī)定”。說(shuō)白了,就是讓納稅人真正對(duì)稅收規(guī)范性文件的制定具有發(fā)言權(quán),對(duì)納稅服務(wù)具有話(huà)語(yǔ)權(quán),讓納稅人的涉稅訴求表達(dá)渠道暢通起來(lái),讓征納關(guān)系雙方在稅收法律關(guān)系中能合理博弈。(4)增加“正當(dāng)程序享有權(quán)”的規(guī)定。納稅人享有正當(dāng)法律程序,不僅指納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)未經(jīng)合法程序?qū)嵤┑男姓袨榫哂芯芙^的權(quán)利,更蘊(yùn)含著納稅人通過(guò)法定程序,來(lái)監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)依法實(shí)施稅收征管行為,合法表達(dá)自己意愿,保護(hù)自己合法權(quán)益的精神。(5)修改“稅收保密權(quán)”的規(guī)定。明確規(guī)定“涉稅保密”的具體范圍及涉稅信息的用途。如何處理個(gè)人納稅信息披露的問(wèn)題,世界上目前存在著公布與不公布兩種聲音。相比較而言,西方國(guó)家更注重對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù),如加拿大規(guī)定,納稅人有權(quán)要求稅務(wù)當(dāng)局僅為法律允許的目的使用其提供的個(gè)人與財(cái)產(chǎn)信息;美國(guó)規(guī)定,除非法律允許,否則國(guó)內(nèi)收入局不得將納稅人提供的信息透露給任何人。而像韓國(guó)、新加坡、日本這樣的東方國(guó)家,則由于文化心理不同及對(duì)“黑金政治”等的擔(dān)憂(yōu),走得比較“先鋒”。尤其是日本政府,近 20年來(lái)一直在向社會(huì)公布個(gè)人納稅排行榜。(6)增加“拒絕重復(fù)提供資料權(quán)”的規(guī)定。

如果在目前制定納稅人權(quán)益保護(hù)專(zhuān)門(mén)法律、行政法規(guī)條件不成熟的情況下,國(guó)家稅務(wù)總局可先行制定納稅人權(quán)利保護(hù)的規(guī)章。其體系范圍至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述幾個(gè)方面的內(nèi)容,還應(yīng)包括納稅人的權(quán)利、義務(wù)及其內(nèi)容,稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅人維權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)、納稅人權(quán)利的行政救濟(jì)程序和司法救濟(jì)途徑等。

四、提高納稅人維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)與能力

1、建立納稅人學(xué)校開(kāi)展稅法宣傳教育,提高納稅人自覺(jué)維權(quán)的意識(shí)與能力。各地建立的納稅人學(xué)校的功能定位體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:納稅人學(xué)校是稅法宣傳的“新陣地”,新辦企業(yè)的“新課堂”,稅企交流的“新平臺(tái)”,信息來(lái)源的“新渠道”。所以,建立納稅人學(xué)校開(kāi)展稅法宣傳教育,是稅法宣傳教育的一次制度創(chuàng)新,可以實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)由被動(dòng)服務(wù)到主動(dòng)服務(wù)的轉(zhuǎn)型。在納稅人學(xué)校里,納稅人不僅可以免費(fèi)知悉最新的稅收政策、感受權(quán)威的政策講解和辦稅實(shí)務(wù)操作,接受針對(duì)性、實(shí)用性強(qiáng)的辦稅輔導(dǎo)、享受個(gè)性化的納稅服務(wù),還可以方便納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)反映政策執(zhí)行和征管中的疑難問(wèn)題和新的辦稅需求。

2、建立納稅人維權(quán)組織,受理納稅人投訴,為納稅人排憂(yōu)解難?？梢劳鞋F(xiàn)有維權(quán)服務(wù)資源,建立以政府組織、稅務(wù)主管、部門(mén)參與的維權(quán)體系,著力打造納稅人維權(quán)的溫馨家園,通過(guò)維權(quán)服務(wù)網(wǎng)站、辦稅服務(wù)廳、服務(wù)熱線(xiàn)等方式引導(dǎo)納稅人依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。在受理納稅人投訴,為納稅人排憂(yōu)解難方面,我國(guó)各地已經(jīng)成立的納稅人維權(quán)組織(中心、協(xié)會(huì))已經(jīng)形成了比較完整獨(dú)特的服務(wù)觀(guān)念和意識(shí),如:“以納稅人需求為導(dǎo)向,做到想納稅人之所想、急納稅人之所急,滿(mǎn)足納稅人合理需求”;“不論事情大小,都要件件有著落,處理有回音”;“對(duì)待納稅人投訴要熱心、耐心、誠(chéng)心”;“不以事小而不為,不以事難而推諉”;處理投訴要做到“發(fā)函快、核實(shí)快、轉(zhuǎn)辦快、處理快、回復(fù)快”,等等。正因如此,納稅人維權(quán)組織贏(yíng)得了廣大納稅人的信賴(lài)和愛(ài)戴,在處理征納法律關(guān)系中,全國(guó)各地納稅人維權(quán)組織協(xié)調(diào)解決了很多納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間發(fā)生的涉稅爭(zhēng)議,化解了許多潛在的不和諧因素,為營(yíng)造和諧的征納關(guān)系、促進(jìn)稅收事業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

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F810.423

A

1008-4614-(2010)06-0003-03

2010-11-15

羅一帆(1963-),男,湖南婁底人,湖南稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校副教授。