□ 徐 娟

(湖南稅務高等?？茖W校,湖南 長沙 410116)

如何搞好稅務行政執(zhí)法的培訓教學*

□ 徐 娟

(湖南稅務高等?？茖W校,湖南 長沙 410116)

結合多年從事稅務行政執(zhí)法培訓教學的經(jīng)歷,分析面向在職稅務干部進行稅務行政執(zhí)法培訓教學的基本特點,以及搞好稅務行政執(zhí)法培訓的方式、方法。強調(diào)將稅收與法律結合;理論與實踐結合;充分運用好問題式、案例式教學方法;靈活采用多種教學形式;注重針對性、實用性;課件開發(fā)和專題內(nèi)容上不斷推陳出新,與時俱進。

稅務行政執(zhí)法;培訓教學;特點;方法

從黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略,到 1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法,再到國務院 2004年出臺《全面推進依法行政實施綱要》,我國的法治進程在一步步向前推進。國務院綱要中更是明確提出:“全面推進依法行政,經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力,基本實現(xiàn)建設法治政府的目標?！痹谝婪ㄖ螄?、依法行政的大背景下,國家稅務總局要求各級稅務機關認真貫徹落實國務院綱要的精神,全面推進依法治稅?？梢哉f,各方面對稅務機關及其工作人員的依法行政的意識和執(zhí)法能力提出了更高的要求,然而,稅務系統(tǒng)法律專業(yè)人才卻大量缺乏,稅務干部對法律知識的掌握程度以及運用法律知識分析和解決稅收工作中的實際問題的能力還遠遠不能適應這種需要,因此,通過培訓加強這種能力也就顯得非常迫切。國家稅務總局教育中心要求各級稅務教育部門和教育培訓機構必須重視和加強稅務干部行政執(zhí)法能力的培訓工作,發(fā)揮教育培訓的指導作用,不斷提高稅務干部依法行政的水平。

本人從事稅務行政執(zhí)法培訓教學已有多年,所在的長沙稅務干部學院的稅務行政執(zhí)法培訓項目也已多次被國家稅務總局確認為特色培訓項目,本人曾在幾百上千期全國稅務系統(tǒng)各種在職干部的培訓班上講授過稅務行政執(zhí)法方面的課程,尤其是早幾年以前就已開發(fā)出的《稅務行政執(zhí)法風險的防范和應對》等培訓教學專題得到了培訓學員的普遍關注,現(xiàn)結合這些年稅務行政執(zhí)法的培訓教學實踐就如何搞好稅務行政執(zhí)法的培訓教學談一點初淺的認識。

一 稅務行政執(zhí)法培訓教學的特點

(一)培訓教學對象的特點

稅務培訓的對象是廣大稅務干部,就其所學專業(yè)和工作經(jīng)歷來看,絕大部分都是學稅收或?qū)W財會的,并且除初任班學員外,大都從事稅收工作多年,有著豐富的稅收專業(yè)知識和實際工作經(jīng)驗,但很少有法律專業(yè)畢業(yè)或?qū)ｉT接受過系統(tǒng)的法律知識學習的,法律意識或法律理念以及對法律的總體上的認知度還不夠,對法律基礎知識的把握還比較欠缺或不夠全面和系統(tǒng);就年齡結構來說,呈現(xiàn)出多個年齡段,但以 25歲到 55歲的中青年為主,有些班級學員的年齡比較接近,如處級干部班的學員年齡普遍偏大,思想比較成熟,但對某些事物可能已形成一定的思維定勢,又因為長期擔任領導工作,在課堂上與老師的交流和互動性程度相對低一些。業(yè)務骨干班的學員年齡普遍偏小,思維非?；钴S,在課堂上一般能和老師充分地互動,但個別學員不太能沉下來?？乒杉壈嗟膶W員多處在 30歲到 45歲之間,在接受培訓的特點上也處在前兩者之間;就地域范圍來說,總局舉辦的培訓班的學員來自全國各地,而且一般既有國稅的也有地稅的,而各省、市、縣委托辦的培訓班的學員則來源比較集中比較單一,僅來源于一省、市、縣范圍內(nèi),而且不會出現(xiàn)國、地兩家合班學習的情況。

(二)培訓教學需求的特點

無論在培訓對象上呈現(xiàn)出怎樣的差異性,在培訓教學的需求上卻總是體現(xiàn)出明顯的一致性,即都希望所學能運用到實際工作中,能通過學習解決實際工作中遇到的一些疑難問題。針對性和實用性成為培訓學員對培訓教學最普遍最突出的要求。

(三)對執(zhí)教者的特別要求

基于上述培訓對象和培訓需求的特點,對從事稅務行政執(zhí)法培訓教學的老師提出了很高的要求,首先,他必須是一名復合型人才,既要懂法律又要懂稅收、懂財會;其次,他必須將理論和實際結合得很好,既要有較高的理論水平,又要熟悉稅收工作實際情況;最后,他要根據(jù)不同的對象作不同的課前準備,在教學內(nèi)容上要能真正“因材施教”,在教學方法上也要作適當?shù)恼{(diào)整。

另外,由于法律課的內(nèi)容有時是有些枯燥或難懂的,且內(nèi)容本身就要求授課者具有很強的邏輯思維能力和語言表達能力,而給成人上培訓課要想始終吸引學員的注意力也是有很大難度的,所以作為一名法律培訓教師,尤其需要思路清晰、口齒清楚,并善于通過一定的肢體語言,在充分表達自己的意思的同時,也讓學員在聽覺上和視覺上盡量不感到疲勞。上課對于老師的確是一種全身心的運動。而且以我自己的切身體會來說,只要你講的內(nèi)容就是學員實踐中會遇到的問題或者就是他們身邊所發(fā)生的事情,同時你對這些內(nèi)容又輔之以較好的表達形式,一般是能夠吸引學員的。

二 如何搞好稅務行政執(zhí)法培訓教學

針對上述特點和要求,筆者認為,要搞好稅務行政執(zhí)法的培訓教學,最重要是從以下幾個方面努力:

(一)真正將法律和稅收結合起來,做到既懂法律,又懂稅收,懂經(jīng)濟

首先,對于法律知識要學扎實學透,并要注意到法律的體系化、法理的相通性,要善于將各部門法的知識融會貫通。在刑事法律或民事法律中已有明確的規(guī)定或已形成定論或公認的一些基本的法律概念和法律規(guī)則,在行政執(zhí)法中應參照適用,比如從輕處罰與減輕處罰的區(qū)別問題,比如法定期間的計算問題,比如“一事不二罰”規(guī)則中“一事”的認定與刑法中的“一罪”的認定問題……其次,必須要學一點稅收、財會甚至投資與貿(mào)易方面的知識,即使不能接受這方面的專門培訓 (培訓者的培訓),也要經(jīng)常性地就這些方面的疑問向?qū)ｉT的稅收、會計老師請教。如果不這樣的話,可能連學員提出的問題和提交的案例資料都聽不懂、看不懂,更別說幫其解答疑難了,如國、地兩家分別涉及的各主要稅種,各稅種的申報繳納期限,“虛開增值稅專用發(fā)票”中的“虛開”的具體表現(xiàn),等等。

(二)真正將理論和實踐結合起來,既結合稅務工作實際,又有一定的理論高度

要滿足實用性和針對性的培訓教學需求,就必須實現(xiàn)這一結合,而要實現(xiàn)這一結合,就必須從實踐中來又到實踐中去。到實踐中去后面還將述及,這里先說說從實踐中來。

要充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡和學員本身這種豐富的教學資源,了解稅收工作的實際情況,了解稅務干部在工作中面臨的主要問題,收集相關的案例資料,只有先得知他們需要解決的問題,才談得上去想辦法幫他們解決問題。掌握這些問題的具體途徑可以是到基層稅務部門去掛職或不掛職鍛煉,進行專題性或非專題性調(diào)研,可以是直接要求學員提交問題資料、案例資料,可以是課堂和課間與他們進行面對面的溝通和交流,可以是課后通過電話、短信、郵件甚至網(wǎng)上聊天軟件等保持聯(lián)系,受理并解答他們的咨詢。

以本人已開發(fā)的“稅務行政執(zhí)法風險的防范和應對”專題為例,這個專題是一個綜合性很強的專題,是多個稅務行政執(zhí)法專題的提煉,但又始終圍繞執(zhí)法風險這樣一條主線組織教學內(nèi)容。主要分析稅收執(zhí)法中存在的一些不規(guī)范的做法,產(chǎn)生這些問題的原因,因這些問題可能產(chǎn)生的對稅務機關和稅務人員不利的后果以及如何防范和應對。對于這樣的專題,不了解稅收實際工作是沒法講的,如首先必須盡可能地了解稅務行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié),然后發(fā)現(xiàn)并分析各個工作環(huán)節(jié)、各種稅務行政執(zhí)法行為中出現(xiàn)的問題或者“風險點”,并結合稅務干部在實際工作中面臨和需要解答的法律方面的困惑或焦點問題來進行講授。在這一課件的學員稿中除了給學員提供一個基本的內(nèi)容框架,就是列出了很多很多的問題,而這些問題 90%以上直接來自于學員,是學員在各種場合通過各種方式提出的,有些問題學員不問我還真不知道他們需要解答那樣的問題,因為可能想當然地以為他們是都清楚的。另外不到 10%的問題是從一些具體情況中分析提煉出的。

(三)充分運用并用好問題式和案例式教學方法

現(xiàn)在,有很多培訓教師都在使用問題式和案例式教學方法,充分運用這樣的教學方法是很好的,但要用好它們卻并不容易。

第一,采用問題式和案例式教學方法時,所選取的問題和案例要具有針對性,根據(jù)不同的培訓對象做適當?shù)恼{(diào)整。(后面對此問題還有述及)

第二,采用問題式和案例式教學方法,并不意味著要以書面或口頭的方式將一大段一大段完整的案例資料提供給學員。

如果是這樣,光介紹案情就得花去很長時間,一天課下來也講不了幾個案例,而且容易讓學員糾纏于一些細枝末節(jié)或一些與主題無關的情節(jié)。因為實踐中發(fā)生的真實案例絕大部分只有一個到兩個問題值得分析,雖然有些老師刻意編寫出一些綜合性的案例,但難免讓人看出編撰的痕跡,即使單個地看,每個問題都是可能真實存在的,但串在一起就變得都不真實了。還有些老師通過各種假設引出很多問題,雖然可行,但畢竟沒有已發(fā)生的事實那么具有震撼力。所以本人主張,在三言兩語簡單介紹基本案情或就后面的問題作一鋪墊性陳述后,通常只需要把案例中涉及到的問題剔出來和大家分析就可以了。這樣既突出了主題,又不耗費時間。

比如我在“風險”專題中講“執(zhí)法主體”時,講到一個因稽查局不具備執(zhí)法主體資格而被法院判決敗訴的案例,我只需要交代某稽查局何時以自己名義對當事人作出了補稅和處罰的行政行為,然后當事人起訴后法院如何判決就行了,至于稽查局為什么會作出那樣的行政行為,以及行政行為的具體內(nèi)容都沒有必要細說,因為我的目的只是為了說明稽查局從什么時候才能獨立執(zhí)法,與此無關的內(nèi)容都沒有必要涉及。

第三,采用問題式和案例式教學,在對問題或案例中所反映的問題進行透徹的分析后,培訓教師應該給學員提供一個他自己的比較明確的觀點。

這一點很重要。因為學員來聽課的目的就是為了解決心中的疑惑,如果聽完課后,不僅原來的疑惑沒有得到解答,反而增加了更多的疑惑,這絕對不是他們所希望的。對于法律有明確規(guī)定或在法律界已有定論或已被公認的一些問題,作為老師應該可以作出較肯定的觀點陳述,但有些問題的確是很有爭議的、沒有形成定論的,作為老師在對不同的觀點進行分析后,一定要有一個自己的觀點,哪怕只是帶傾向性的意見,哪怕并不能確保自己的觀點是正確的,因為在這種情況下本來就很難說哪種觀點就一定是正確的,所以有些學員希望老師一定給出一個正確的觀點,這的確是一種苛求,但沒有觀點卻是身為一個老師的大忌。如果連老師自己也模棱兩可、含糊其辭,就會讓學員更難選擇,而且也會降低學員對老師的信賴度。

我在教學中一般堅持:對于有爭議的問題,我如果沒有形成自己的觀點,我寧愿不講,凡是我講到的問題,我都事先經(jīng)過認真的思考,然后拿出比較鮮明的觀點以及支撐我的觀點的主要理由,并努力說服學員接受我的觀點,但不強求他們接受。

另外,有些學員希望他們提出的每一個問題,都能從老師這里獲得答案,這也是一種苛求,老師畢竟也只是一個普通的人,而且有些問題目前本來就誰都拿不出很好的解決方案,比如:立法本身的不完善或制度本身的不合理;經(jīng)常遇到其他一些單位和個人不配合我們稅務機關的工作;稅務機關強制執(zhí)行稅款或罰款,有時確實沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或無法查實其財產(chǎn)的情況而執(zhí)行不了;某些案件確實取不到足夠的證據(jù)而定不了案……這些時候,就應該告訴學員首先要面對現(xiàn)實,不要過于理想主義化,但同時又要把我們稅務機關和我們個人該做的又能做的做到位。

第四,采用問題式和案例式教學,不僅要爭取就某一具體問題解答學員的疑問,還要善于從具體問題與案例中總結出一些規(guī)律性的東西,甚至上升到一定的理論高度,使學員在其后再遇到類似問題時能舉一反三,實現(xiàn)自我解決。

也就是說,既要盡量幫學員分析和解決具體問題,又不能就事論事,還要注意培養(yǎng)學員一些行政執(zhí)法的基本理念和意識,掌握處理某類事情的基本思路和基本方法。

比如,我在“風險”專題中講適用法律的基本規(guī)則時,會分析當規(guī)范性文件之間有沖突時應如何適用,在舉例分析完這些規(guī)則和實踐中的具體操作之后,我會提醒大家不要做一個規(guī)范性文件的機械的執(zhí)行者,否則會面臨很大風險,實踐中如果“兩害相權”,應“取其輕”。

其實,無論是從實踐中發(fā)現(xiàn)、收集問題和案例,然后運用已有的規(guī)定和法理對其進行分析,提出解決方案,還是從諸多問題和案例中進一步提煉出新的規(guī)律性東西,并運用到將來的實踐中指導類似問題的處理,都體現(xiàn)了一個“從實踐到理論,又從理論到實踐”這樣一個循環(huán)往復的人類認識過程。

(四)針對不同課程充分、靈活采用多種教學形式

稅務行政執(zhí)法培訓的基本教學形式是講授與研討(包括案例討論)結合,教與學充分互動,并運用多媒體教學手段。此外,根據(jù)不同的培訓班和所開設課程的需要,還應輔助以座談、答疑、法庭觀摩、法庭模擬、聽證模擬、調(diào)研等多種形式。如講行政處罰法,就可以組織處罰聽證模擬;講行政訴訟法,就可以組織學員去法院旁聽行政案件的庭審,讓學員增強感性認識。當然這樣的教學形式一般在中長期班才能得以實現(xiàn)。

(五)做好學員基本情況調(diào)查和需求調(diào)查,根據(jù)培訓對象的共性和個性確定教學內(nèi)容

我們的培訓項目都會通過調(diào)研、閱卷、座談和問卷調(diào)查等方法對學員的基本情況(年齡結構、學歷水平、工作崗位、曾受訓情況等)和對所開設課程的需求情況進行綜合分析,授課教師則應該根據(jù)分析結果調(diào)整自己的教學。根據(jù)學員是來自國稅還是地稅,在所選用的問題和案例上應體現(xiàn)出差異性;根據(jù)學員來自的地域,在講某些問題時,應結合其所在地的具體情況,如講執(zhí)法主體問題就應結合他們當?shù)囟悇諜C構的設置情況進行分析;根據(jù)學員的不同年齡層次,在課堂的互動性上追求程度應有所不同,如此種種。

(六)根據(jù)課時的不同對教學內(nèi)容進行調(diào)整

同一個專題在不同的培訓班可能安排的課時是不一樣的,有的只有半天,有的安排一天,有的安排了兩天,有的甚至更長,這時就需要授課老師根據(jù)不同的時間對教學內(nèi)容作合理調(diào)配,以達到最佳效果。

比如本人的“風險”專題,從內(nèi)容上說,如果完整、系統(tǒng)地講授這個專題,可以講好幾天甚至一個星期,但教學實踐中可能只安排給我一天甚至半天,我就只能從中選取一部分內(nèi)容進行講授。而這種選擇往往讓我很為難,總覺得雖然應該選取最核心、最重要的或者在實踐中出現(xiàn)問題最多的部分,但光講這些也需要很長時間,怎么辦?那么即使在很短的時間里也要盡可能把整個專題的框架先搭起來,起碼讓學員對整個專題先有一個概括的認識,并應事先對學員加以解釋和說明。

不過,即使只能選取一部分內(nèi)容講授,我一般仍會把相對完整的課件發(fā)給大家,目的是為了在所講授的具體問題的選擇上讓大家“點菜”,如果其中有他們特別迫切需要解答的問題可以先提出來,我可以重點講或優(yōu)先講?；蛘?他們以后遇到了上面已列出而上課沒講到的問題,他們也就知道老師對此已有思考,就可以進行相應咨詢。而且,從“風險”專題來說,光讓學員看我列出的那些問題,對他們就是一種幫助,因為那些問題往往也是他們執(zhí)法中的“風險點”,或者說是學員反映疑問特別集中的,是他們實踐中把握得不太好的,單看那些問題就可以促使他們思考,促使他們?nèi)リP注。這里特別要注意,如果下發(fā)給學員的課件中的內(nèi)容不能全部講到,則一定要事先向?qū)W員作一個交代或聲明。否則會使學員對老師的教學產(chǎn)生不好的看法,即使前面的內(nèi)容講得再好,也可能被學員否定其整個教學。

(七)根據(jù)課后的評估結果在其后類似項目中對課程及課時作適當調(diào)整

在每一個培訓項目結束時,我們培訓機構一般都會就整個項目請學員填寫一個評估調(diào)查表,其中包括對教學部分的評價,包括給每個任課老師打分,并請學員用文字形式具體表述對課程設置、課時安排等的意見和建議。雖然不是所有學員都能嚴肅認真地填寫,而且每一個學員也會象做需求調(diào)查時那樣僅僅代表他個人,但綜合全班學員的意見后,一般還是會形成一個普遍反映的基本具有代表性的意見,這一點很重要,所以有時對評估表的匯總分析是要具體到“一條相似的意見共有多少人提出”這種程度的,從而使某一類意見因具有代表性而應被特別重視。對此類意見,我們就應在其后的類似項目的實施中予以體現(xiàn)并作相應調(diào)整,包括某些課程的增加或刪除,包括某門課程的課時安排的延長或縮短,甚至包括對個別任課教師的人員調(diào)整,都應充分予以考慮,否則就失去了此類評估的一個重要意義,即對今后同類項目所應起到的指導和借鑒作用。

(八)教學內(nèi)容應不斷刪減、更新和擴充

讓教學始終處在一個動態(tài)的不斷更新的過程中稅收實際工作在不斷發(fā)展變化,有關稅收政策和立法也處在廢、改、立過程中,稅務行政執(zhí)法的培訓教學的內(nèi)容也應該不斷刪減、更新或擴充,包括對原有課件進行修正或補充,也包括不斷開發(fā)新的符合需求的新課件。這樣才能使自己的教學具有時效性。不斷推陳出新的課件也才具有較長時間的生命力。

如 2004年《行政許可法》生效前后,我及時開發(fā)了行政許可法和稅務行政許可的專題;《行政強制法》進入起草階段后,我也已開發(fā)出“行政強制法和稅務行政強制”的專題;新《刑法修正案》于 2009年出臺后,我又及時跟進,對以前的相關專題作相應修改、補充。截至目前,我已開發(fā)的與稅收執(zhí)法有關的專題就有將近 20個,包括稅務行政處罰若干問題、稅務行政許可若干問題、稅務行政強制若干問題、如何進行稅務行政復議、稅務機關如何打行政官司、稅務行政爭議案例分析、涉稅職務犯罪案例分析、稅務行政執(zhí)法風險的防范和應對、稅務行政執(zhí)法中的適用法律問題、稅務行政執(zhí)法主體問題、稅務行政執(zhí)法程序問題、稅務行政執(zhí)法證據(jù)問題、納稅服務與稅收執(zhí)法的關系、納稅評估執(zhí)法風險分析、法理在稅收工作中的運用、稅務行政執(zhí)法文書法律分析、與稅收相關的民商法知識、聽證模擬等。最近,我又結合這些年收到的那么多稅務干部的咨詢,開發(fā)出一個新的專題:稅務干部法律咨詢問題選析。

再以“風險”專題為例,在執(zhí)法風險這樣一個話題之下,雖然講了多年,但其內(nèi)容卻是可以常講常新。因為它圍繞稅務行政執(zhí)法中的風險點和學員的疑問,不斷發(fā)現(xiàn)問題并分析這些問題,專題的內(nèi)容也因此不斷得到補充和完善。每過一段時間,我就把新的立法、學員提出的新問題和新的案例融合進去,從而使這一專題的內(nèi)容始終處在不斷更新之中,以期能真正做到“與時俱進”。

國家稅務總局在長沙稅務干部學院于 2003年——2006年先后舉辦了 4期青年業(yè)務骨干法律培訓班,2006年在我院舉辦了一期處級職務人員執(zhí)法責任制培訓班,2007年舉辦了兩期處級職務人員稅收相關法律培訓班和一期行政復議處長培訓班, 2008年國家稅務總局有兩期處級職務人員稅收相關法律知識培訓班在我院舉辦,2009年舉辦了三期法律處干班,2010年又舉辦了兩期處級職務人員稅收行政執(zhí)法培訓班。此外,全國各地的稅務機關,如河北地稅、北京國稅、湖北國稅、廣西國稅、重慶地稅、西安地稅、陜西地稅、海南地稅、青海地稅、青海西寧地稅、福建寧德國稅、遼寧地稅、江蘇南京國稅、廣東國稅等,也先后在長沙稅務干部學院舉辦各層次的法律培訓班。在非專門法律培訓班上也基本上都開設有稅收執(zhí)法方面的課程?？梢哉f,正是有了這么多的培訓項目,有了這么多培訓班的授課經(jīng)歷,才讓我整理出上述觀點,雖然很粗陋,但希望能拋磚引玉,希望與更多從事這方面工作的同行一起探討,為稅務系統(tǒng)的培訓教學事業(yè)盡自己的一份力。

[1]國務院.全面推進依法行政實施綱要[R].2004.

[2]國家稅務總局.關于稅務系統(tǒng)貫徹落實〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》[S].2005.

G722.2

A

1008-4614-(2010)06-0006-05

2010-11-09

徐娟(1970-),女,湖南岳陽人,湖南稅務高等專科學校法律教研室主任,律師。