魏 玫

南通職業(yè)大學(xué)圖書館

〔江蘇省南通市 226007〕

高校圖書館對違反圖書館借期規(guī)定的讀者實行“過期罰款”是否具有合法性?近期有一些學(xué)者對此提出質(zhì)疑,比較有代表性的觀點為:“罰款的主體主要是行政機關(guān),并不是所有的組織和個人都具有罰款的權(quán)利。圖書館是一個屬于法人或非法人的公益性機構(gòu),不是法律授權(quán)的行政執(zhí)法單位,因此無權(quán)對讀者實施罰款。”筆者不能同意此種觀點,不能將高校圖書館的“罰款”與行政執(zhí)法機關(guān)的“罰款”混為一談。為理清“過期罰款”主體合法性的問題,筆者擬從高校法人自主管理權(quán)等方面進(jìn)行如下論述:

一、高等學(xué)校作為事業(yè)法人,具有對內(nèi)部事物的自主管理權(quán)

《中華人民共和國教育法》第二十八條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使下列權(quán)利:(一)按照章程自主管理;(二)組織實施教育教學(xué)活動;(三)招收學(xué)生或者其他受教育者;(四)對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理,實施獎勵或者處分;(五)對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書;(六)聘任教師及其他職工,實施獎勵或者處分;(七)管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費;(八)拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉;(九)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。國家保護(hù)學(xué)校及其他教育機構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯”。《中華人民共和國民法通則》第三十六條規(guī)定:“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！薄吨腥A人民共和國教育法》第三十一條規(guī)定,高等學(xué)?！白耘鷾?zhǔn)設(shè)立或登記注冊之日起取得法人資格”。因此,作為具有法人資格的高等學(xué)校其權(quán)利主要有三點:(1)自主管理權(quán)。學(xué)校作為事業(yè)法人,可以自主管理學(xué)校事務(wù),包括按照章程自主管理;管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費等。(2)教育管理自主權(quán)。學(xué)校的教育管理自主權(quán)包括組織實施教育教學(xué)活動;聘任教師及其他職工并實施獎勵或者處分;招收學(xué)生或者其他受教育者;對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理并實施獎勵或者處分;對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書等。(3)拒絕非法干涉權(quán)。學(xué)校的自主管理權(quán)和教育管理自主權(quán)受國家法律的保護(hù),并有權(quán)拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉。

二、高校圖書館是高校法人的職能部門

我國教育部2002年2月21日印發(fā)的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》第一條、第二條、第四條中明確規(guī)定:“高等學(xué)校圖書館是學(xué)校的文獻(xiàn)信息中心,是為教學(xué)和科學(xué)研究服務(wù)的學(xué)術(shù)性機構(gòu),是學(xué)校信息化和社會信息化的重要基地。高等學(xué)校圖書館的工作是學(xué)校教學(xué)和科學(xué)研究工作的重要組成部分。”“高等學(xué)校圖書館必須貫徹國家的教育方針,履行教育職能和信息服務(wù)職能,為培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的人才,發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè),建設(shè)社會主義物質(zhì)文明和精神文明服務(wù)。”“高等學(xué)校圖書館實行校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的館長負(fù)責(zé)制?！睆囊陨弦?guī)定我們可以清晰地知道,高校圖書館不具有法人資格,它只是高等學(xué)校的一個職能部門?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》第二十條規(guī)定:“高等學(xué)校圖書館應(yīng)教育讀者遵守規(guī)章制度,愛護(hù)文獻(xiàn)資料和圖書館設(shè)施?！薄皩`犯規(guī)章制度,損壞、盜竊文獻(xiàn)資料或設(shè)備者,按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理。”從這一規(guī)定中,我們可以清晰地知道,高校圖書館除了可以依據(jù)法人內(nèi)部管理制度對讀者進(jìn)行管理以外,還具有“按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理”的權(quán)利。

高校圖書館的讀者主要有兩類:一是高校的教職員工,二是本校的學(xué)生。就高校的教職員工而言,由于是本校法人內(nèi)部人員,對他們的管理是法人內(nèi)部的管理,這一點無可爭議。關(guān)于對本校學(xué)生的管理問題,《中華人民共和國教育法》第四十三條規(guī)定,受教育者應(yīng)當(dāng)“遵守所在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的管理制度”,《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六條規(guī)定,學(xué)生在校期間應(yīng)當(dāng)“遵守學(xué)校管理制度”。因此,本校學(xué)生也是屬于高校法人內(nèi)部管理的范疇,高校圖書館對于學(xué)生讀者的管理也是屬于法人內(nèi)部的管理。

三、高校圖書館管理制度具有“自由裁量權(quán)”

《中華人民共和國教育法》第二十八條明確規(guī)定,高校具有“按照章程自主管理”的權(quán)利。高校圖書館作為高校法人的一個重要職能部門,其在貫徹國家的教育方針、履行教育職能和信息服務(wù)職能,為培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的人才,發(fā)展教育科學(xué)文化事業(yè),建設(shè)社會主義物質(zhì)文明和精神文明服務(wù)的職能范圍內(nèi)具有自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的管理權(quán)限。這種管理權(quán)限是高校法人及法律賦予高校圖書館為保證其實現(xiàn)“教育職能”和“信息服務(wù)職能”,而對其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處置的“自由裁量權(quán)”。正因如此,各個高等學(xué)校都根據(jù)自身特點制定了各有特色的“規(guī)章制度”?！斑^期罰款”只是高校圖書館在處理日常事務(wù)時遇到諸多問題的一種處理辦法。對這種處理辦法肯定與否只能有一種標(biāo)準(zhǔn),即看這一規(guī)章制度的制定是否違反了國家法律及教育部門的行政規(guī)章。只要高校圖書館的規(guī)章制度不與以上法律、法規(guī)相抵觸,作為高校法人內(nèi)部規(guī)則一部分的高校圖書館規(guī)章其合法性及效力是無庸置疑的。

四、法人內(nèi)部的罰款不能等同于行政執(zhí)法機關(guān)的行政罰款

高校圖書館依據(jù)圖書館規(guī)章制度對其管理對象的違章行為實施“過期罰款”的管理措施,是高校法人內(nèi)部的管理措施之一,是高校圖書館管理制度具有“自由裁量權(quán)”的具體體現(xiàn),屬于法人內(nèi)部罰款。法人內(nèi)部罰款是法人依法和法人自身的管理制度對其管理對象實施的內(nèi)部制裁措施。行政執(zhí)法機關(guān)的行政罰款是指擁有行政罰款權(quán)的國家行政執(zhí)法機關(guān)或法定組織對違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行政相對人實施制裁的具體行政行為。因此,法人內(nèi)部罰款和行政執(zhí)法機關(guān)的行政罰款不是一回事,二者具有很大區(qū)別:

(一)作出決定的主體不同

法人內(nèi)部罰款無須由法律、法規(guī)特別授權(quán),是法人依法和法人自身的管理制度作出的處罰規(guī)定。換句話說,是法人擁有的對內(nèi)部人員的管理權(quán)。而行政執(zhí)法機關(guān)罰款則不同,它必須由特定的行政執(zhí)法機關(guān)或經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施,即由具有對外實施行政管理職能并具有行政罰款權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)主體作出。

(二)制裁的對象不同

法人內(nèi)部罰款的對象是有違章失職行為的內(nèi)部人員。而行政罰款的制裁對象是其行政管轄權(quán)范圍之內(nèi)有違反行政管理法律規(guī)范的公民、法人或其他組織。

(三)制裁的性質(zhì)不同

法人內(nèi)部罰款屬于法人內(nèi)部的管理行為,以內(nèi)部管理關(guān)系為前提。而行政罰款屬于外部行政行為,以行政管轄關(guān)系為基礎(chǔ)。

(四)制裁的依據(jù)不同

法人內(nèi)部罰款依據(jù)的是法人自身的管理制度。行政執(zhí)法機關(guān)罰款所依據(jù)的是有關(guān)行政管理的法律規(guī)范,這些法律規(guī)范對行政罰款適用的對象、適用的范圍以及適用條件都作了明確規(guī)定,如治安管理罰款條例、物價管理條例等。

(五)救濟(jì)手段不同

法人內(nèi)部罰款不當(dāng)或違法,被罰款人可依有關(guān)規(guī)定向法人機關(guān)申訴,由法人機關(guān)自身處理。而當(dāng)行政執(zhí)法機關(guān)的罰款不當(dāng)或違法時,當(dāng)事人不僅可以尋求行政救濟(jì)還可以尋求司法救濟(jì),即通過行政復(fù)議和行政訴訟兩個途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益。當(dāng)然,法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

五、高校圖書館的處罰是根據(jù)違章侵害程度而定的

高校圖書館的規(guī)章制度對違章行為的處理是有區(qū)別的,根據(jù)違章行為所造成的違害程度作出了不同處理,是高校圖書館管理制度具有“自由裁量權(quán)”的具體體現(xiàn)。高校圖書館對違章行為的處理主要有兩種情況:一是違章行為嚴(yán)重,達(dá)到了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》第二十條規(guī)定的“按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理”的情況,對違章者實行紀(jì)律處分(或行政處分)。另一種是違章行為輕微,達(dá)不到按校紀(jì)、法規(guī)予以處理的行為,對違章者實行批評、教育、罰款、賠償?shù)取?/p>

高校圖書館“罰款”等處罰措施與紀(jì)律處分(或行政處分)雖然都屬法人內(nèi)部的處罰行為,但是二者之間還是有區(qū)分的。其主要區(qū)別為:一是性質(zhì)不同。法人內(nèi)部“罰款”是針對夠不上紀(jì)律處分(或行政處分),而又影響高校圖書館正常運作的違章行為者。紀(jì)律處分(或行政處分)則是針對有嚴(yán)重違法、違規(guī)、違紀(jì)行為者。二是程序不同。法人內(nèi)部“罰款”一般都是當(dāng)場罰款完事,如過期罰款等。而紀(jì)律處分(或行政處分)則要經(jīng)過一定的程序才能處理,如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五十條至第六十六條制定了相關(guān)處理程序與規(guī)定等。三是內(nèi)容不同。法人內(nèi)部處罰主要有:批評、教育、罰款、賠償?shù)?。紀(jì)律處分(或行政處分)主要又可分為:(1)對教職員工有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等;(2)對學(xué)生主要有:警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍等。

綜上所述,高校圖書館是高校法人的一個重要職能部門,為了更好地履行教育職能和信息服務(wù)職能制定相應(yīng)的規(guī)章制度是法人對內(nèi)部事務(wù)自主管理權(quán)的具體體現(xiàn)?！斑^期罰款”僅是高校圖書館管理制度的一個具體管理措施而已,這與行政執(zhí)法機關(guān)的行政“罰款”有著本質(zhì)上的區(qū)別?！斑^期罰款”只是高等學(xué)校圖書館管理制度中的一個很小部分,并沒有與我國現(xiàn)行的法律和教育部門的法規(guī)相抵觸,其效力是無庸置疑的。

[1]李紹交.高校圖書館“過期罰款”的利弊分析與對策[J].圖書館論壇,2008,28(5):172～173.

[2]中華人民共和國全國人大常委會.中華人民共和國教育法[EB/OL].[2007-10-20].http://learn.tsinghua.edu.cn/flfg/js/jiaoyufa.htm.

[3]中華人民共和國民法通則[Z]//全國企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格考試用書編委會.全國企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格考試法律法規(guī)匯編.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007:451～465.

[4]中華人民共和國教育部.教育部關(guān)于印發(fā)《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》的通知.附件:普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)[Z].2002-02-21.

[5]南通職業(yè)大學(xué)學(xué)生工作處.南通職業(yè)大學(xué)學(xué)生手冊[G].南通:南通職業(yè)大學(xué),2008:4.

[6]孫萍、婁成武.行政法學(xué)[M].武漢:武漢出版社,2002:109～118.