袁其國

刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的發(fā)展與完善

袁其國

刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督，是指人民檢察院依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對人民法院、監(jiān)獄、未成年犯管教所、公安機(jī)關(guān)看守所和派出所等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動和有關(guān)監(jiān)管活動是否合法實行的法律監(jiān)督。刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，主要由監(jiān)所檢察部門承擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會和法治建設(shè)的發(fā)展，刑罰執(zhí)行活動的公正性、規(guī)范性和罪犯人權(quán)保障的程度越來越受到社會各界的關(guān)注，刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督工作面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇，其重要性日益得到各方面的認(rèn)可。2008年7月，周永康同志在“深入貫徹黨的十七大精神，全面加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作”座談會上強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)要緊緊抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，必須下大力氣做好七個方面的工作，其中有兩個方面是針對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動法律監(jiān)督工作講的，就是必須下大力氣監(jiān)督糾正違法減刑、假釋、保外就醫(yī)等問題，切實避免犯罪人逃避刑罰執(zhí)行，必須下大力氣監(jiān)督糾正超期羈押、體罰虐待被監(jiān)管人員的問題，切實保障被監(jiān)管人員的合法權(quán)利。在當(dāng)前深化司法體制和工作機(jī)制改革，推進(jìn)刑事訴訟法修改，強(qiáng)化人權(quán)保障的時代背景下，加強(qiáng)對刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督問題的專題研究，更具有重要的現(xiàn)實意義。

一、刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的發(fā)展歷程

刑罰執(zhí)行監(jiān)督是人民檢察院的一項傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。新中國檢察機(jī)關(guān)自成立之日起，就開展了這項工作。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年修改通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》分別規(guī)定最高人民檢察院的職權(quán)包括“檢察全國司法與公安機(jī)關(guān)犯人改造所及監(jiān)所之違法措施”和“檢察全國監(jiān)所及犯人勞教改造機(jī)構(gòu)之違法措施”。1954年9月通過的《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定最高人民檢察院負(fù)責(zé)“對于刑事判決的執(zhí)行和勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督”，最高人民檢察院同年12月成立了第五廳，也稱監(jiān)所、勞動改造監(jiān)督廳承擔(dān)這一職責(zé)。在“文化大革命”中，我國社會主義法制遭到極大的破壞，包括刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作在內(nèi)的檢察工作也中斷了十年。

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作作為檢察機(jī)關(guān)一項基本檢察業(yè)務(wù)得到了恢復(fù)和發(fā)展。1979年《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定：“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀(jì)、監(jiān)所、經(jīng)濟(jì)等檢察廳?！弊罡呷嗣駲z察院據(jù)此設(shè)立了監(jiān)所檢察廳。之后，各省、市、縣級人民檢察院開始設(shè)立監(jiān)所檢察處、科。自1984年開始，各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院，在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場所設(shè)立派駐檢察室。相應(yīng)的監(jiān)所檢察部門承擔(dān)的法律監(jiān)督職能，統(tǒng)稱為監(jiān)所檢察，主要職能是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權(quán)的主要法律依據(jù)是《憲法》第一百二十九條，《刑事訴訟法》第八條、第二百二十四條，《人民檢察院組織法》第五條，《監(jiān)獄法》第六條和《看守所條例》第八條規(guī)定?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄缎淌略V訟法》第八條規(guī)定：“人民檢察院對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。”第二百二十四條規(guī)定：“人民檢察院對執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正?！?979年《人民檢察院組織法》第五條規(guī)定：“人民檢察院對刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督?！薄侗O(jiān)獄法》第六條規(guī)定：“人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動是否合法，依法實行監(jiān)督。”1990年國務(wù)院頒布的《看守所條例》第八條規(guī)定：“看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督。”此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》等司法解釋對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的檢察監(jiān)督也作了相應(yīng)的規(guī)定。

法律賦予檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權(quán)，一是基于刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督的特點以及其與法律監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系，是維護(hù)法律監(jiān)督權(quán)威性、有效性的客觀需要。二是從監(jiān)督對象看，由于刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管場所相對于被執(zhí)行人、被監(jiān)管人而言，處于明顯的強(qiáng)勢地位，監(jiān)管場所又相對封閉，客觀上需要一個在國家機(jī)構(gòu)體系中具有相對獨立地位的國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和依法獨立行使職權(quán)的憲法原則，有助于檢察機(jī)關(guān)充分有效地行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權(quán)。三是從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與社會上其他形式的監(jiān)督的比較看，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督具有專門性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等特點，可以對刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管場所實行相對較為有力的監(jiān)督。

新中國成立60多年來，檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督職能在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治建設(shè)中的作用，集中體現(xiàn)在“三個維護(hù)”上，就是維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定，維護(hù)刑罰執(zhí)行公正，維護(hù)在押人員合法權(quán)益。1979年，最高人民檢察院先后召開了五次全國監(jiān)所檢察工作會議，根據(jù)形勢發(fā)展和高檢院關(guān)于檢察工作的規(guī)劃，對監(jiān)所檢察工作做出具體部署。雖然一個時期工作重點有所變化，但始終是圍繞發(fā)揮“三個維護(hù)”的作用展開的。1979年年底召開了第一次全國監(jiān)所檢察工作會議，1981年1月印發(fā)了《人民檢察院監(jiān)所檢察工作試行辦法》，明確了監(jiān)所檢察工作的具體職責(zé)和任務(wù)，提出把工作重點放在打擊在押人員犯罪上。1987年第二次全國監(jiān)所檢察工作會議強(qiáng)調(diào)把加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、政策情況的監(jiān)督放在首位，監(jiān)所檢察從主要抓辦案、打擊又犯罪活動發(fā)展到全面承擔(dān)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動法律監(jiān)督職責(zé)方面。同年7月，《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則（試行）》、《人民檢察院看守所檢察工作細(xì)則（試行）》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》的印發(fā)，進(jìn)一步推動了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作的全面開展和監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)的普遍建立。1996年第三次全國監(jiān)所檢察工作會議提出要充分發(fā)揮監(jiān)所檢察工作在反腐敗斗爭中的作用，把查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中貪污受賄、徇私舞弊案件作為增強(qiáng)監(jiān)所檢察法律監(jiān)督的重要手段。1998年最高人民檢察院明確監(jiān)所檢察部門只負(fù)責(zé)查辦體罰虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行案等“四種案件”。2001年召開了第四次全國監(jiān)所檢察工作會議，會后下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作的若干規(guī)定》，以統(tǒng)一和規(guī)范對監(jiān)所檢察工作實踐中一些重要問題的意見和提法。2004年，最高人民檢察院重新調(diào)整內(nèi)部偵查分工，明確監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，而不再局限于“四種案件”。這一時期，各級監(jiān)所檢察部門深入實踐“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題，監(jiān)所檢察各項工作取得了新進(jìn)展，監(jiān)所檢察工作相對薄弱的狀況有了較大改觀。2007年3月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》，明確刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)所檢察的四項工作重點之一。同年11月，最高人民檢察院召開了第五次全國監(jiān)所檢察工作會議，在全面分析監(jiān)所檢察工作面臨的形勢和任務(wù)的基礎(chǔ)上，提出了一系列加強(qiáng)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，全面規(guī)范刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作。

經(jīng)過新中國成立60多年特別是改革開放30多年的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作的規(guī)律性認(rèn)識不斷深化，監(jiān)所檢察的職責(zé)更加明確，監(jiān)督方式更加科學(xué)。最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》在總結(jié)以往規(guī)定和監(jiān)所檢察實踐的基礎(chǔ)上，對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督職責(zé)作了明確規(guī)定，即：（1）對監(jiān)獄、看守所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動是否合法實行監(jiān)督；（2）對人民法院裁定減刑、假釋是否合法實行監(jiān)督；（3）對監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行活動是否合法實行監(jiān)督；（4）對勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動是否合法實行監(jiān)督；（5）對公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行罪犯活動是否合法實行監(jiān)督；（6）對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務(wù)犯罪案件立案偵查，開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作；（7）對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴，對立案、偵查和審判活動是否合法實行監(jiān)督；（8）受理被監(jiān)管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴；（9）承辦檢察長交辦的其他事項。監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)涉及面廣，但主要業(yè)務(wù)是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督?；诒O(jiān)督對象的特殊性，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督實行派駐檢察與巡回檢察相結(jié)合，以派駐檢察為主的監(jiān)督方式，體現(xiàn)了我國社會主義檢察制度的特色。近年，監(jiān)所檢察部門又適應(yīng)形勢發(fā)展需要，積極創(chuàng)新監(jiān)督方式，大多數(shù)監(jiān)所派出檢察院、派駐檢察室與看守所等監(jiān)管場所的管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，一些地方還實行了監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化了動態(tài)監(jiān)督和同步監(jiān)督。在加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，有針對性地開展專項檢察，是監(jiān)所檢察行之有效的一種工作方式。如2004年，最高人民檢察院會同有關(guān)部門組織開展了減刑、假釋、保外就醫(yī)專項檢查，發(fā)現(xiàn)糾正了一批刑罰執(zhí)行活動中的違法問題，在社會上產(chǎn)生了良好的反響。

二、當(dāng)前刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作面臨的形勢與發(fā)展難題

如何在總結(jié)檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作60多年發(fā)展情況、態(tài)勢和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對新的形勢和任務(wù)作一個科學(xué)的分析和判斷，是做好當(dāng)前刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作必須解決好的一個重大課題。檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作面臨著新形勢、新任務(wù)和新要求，既面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著一些發(fā)展難題需要破解。

（一）刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的各種矛盾和不穩(wěn)定因素明顯增多，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步發(fā)揮刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督職能，維護(hù)監(jiān)管秩序和社會穩(wěn)定

由于刑事犯罪近年始終在高位運(yùn)行，監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所的壓力很大。一些地方在押的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，成分日趨復(fù)雜，特別是一些“死刑犯”、重刑犯、累犯等被監(jiān)管人員，對抗監(jiān)管、逃避改造，容易誘發(fā)“牢頭獄霸”等突出問題，監(jiān)管與反監(jiān)管的斗爭日趨尖銳，加大了監(jiān)管場所的監(jiān)管壓力，同時，也給派駐檢察室做好監(jiān)督工作增加了壓力，人少事多的矛盾更為突出。西方敵對勢力日益把我國刑罰執(zhí)行和被監(jiān)管人人權(quán)保障情況作為滲透破壞的主要目標(biāo)，國際人權(quán)斗爭形勢更加復(fù)雜，需要檢察機(jī)關(guān)立足于對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督職能，研究有效的應(yīng)對措施，既要依法監(jiān)督糾正監(jiān)管活動中存在的突出問題，又要用事實有力回?fù)粑鞣綌硨萘Φ膼阂夤簟?/p>

（二）一些地方刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、貪贓枉法等問題還比較突出，需要檢察機(jī)關(guān)切實加大查辦職務(wù)犯罪案件的力度，維護(hù)刑罰執(zhí)行公正和廉潔

司法實踐中，仍有一些監(jiān)管單位和人員對在押人員死傷問題長期沒有引起足夠重視。有的克扣囚糧囚款，違規(guī)組織勞動，巧立名目亂收費，嚴(yán)重侵害了在押人員合法權(quán)益；有的體罰虐待或者縱容指使他人體罰虐待被監(jiān)管人。有的監(jiān)管民警不認(rèn)真履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)，對牢頭獄霸等問題防范和打擊不力，致使發(fā)生在押人員脫逃、自殺等事故。有的監(jiān)管民警以權(quán)謀私，大搞權(quán)錢交易，為在押人員通風(fēng)報信、傳遞信件，幫助逃避處罰，嚴(yán)重影響訴訟活動的正常進(jìn)行。有的司法干警濫用減刑、假釋、保外就醫(yī)的申報權(quán)，表揚(yáng)獎勵的決定權(quán)，刑罰變更執(zhí)行的裁決權(quán)，索賄受賄，嚴(yán)重?fù)p害了司法機(jī)關(guān)在群眾中的威信和形象。查處刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務(wù)犯罪案件工作形勢依然嚴(yán)峻，而目前監(jiān)所檢察辦案的手段和力量仍不適應(yīng)工作需要。

（三）人民群眾對加強(qiáng)和改進(jìn)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動法律監(jiān)督的司法需求發(fā)生了很大變化，需要檢察機(jī)關(guān)做出積極的回應(yīng)

隨著人民群眾法律意識、維權(quán)意識，特別是借助網(wǎng)絡(luò)媒體維權(quán)的意識明顯增強(qiáng)，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法狀況和被監(jiān)管人員權(quán)益保障問題已日益成為廣泛關(guān)注的熱點。刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法涉及限制人身自由、人身權(quán)利等許多敏感問題，一旦處理不當(dāng)，很容易成為社會關(guān)注的熱點和媒體炒作的焦點。在這種狀況下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作為具有國家性、專門性的監(jiān)督，如何與輿論監(jiān)督形成良性互動，如何更好地發(fā)揮職能作用，是人民群眾對檢察工作的要求和期待。

（四）相關(guān)立法規(guī)定不夠完善，主要是過于原則和概括，客觀上給監(jiān)所檢察工作的開展增加了困難，需要積極推進(jìn)立法的修改與完善

一是關(guān)于刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督的立法規(guī)定過于原則，盡管《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《監(jiān)獄法》、《看守所條例》等法律法規(guī)都有刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督的規(guī)定，但非常概括，對于監(jiān)督的具體內(nèi)容、范圍、手段、保障機(jī)制等規(guī)定得不夠明確、具體，可操作性不強(qiáng)。這雖然在客觀上給檢察機(jī)關(guān)制定相關(guān)規(guī)范性文件留下了很大空間，但同時也增加了難度。

二是對一些刑種沒有規(guī)定具體的監(jiān)督程序，如對罰金、沒收財產(chǎn)等財產(chǎn)刑，剝奪政治權(quán)利或者附加剝奪政治權(quán)利等資格刑都沒有規(guī)定監(jiān)督程序。

三是對于監(jiān)督方式的規(guī)定相對滯后，不適應(yīng)監(jiān)所檢察權(quán)運(yùn)行的要求。如《刑事訴訟法》對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督程序的規(guī)定，停留在事后監(jiān)督。如果不正確理解立法精神，機(jī)械執(zhí)行現(xiàn)有立法規(guī)定，不開展事前、事中監(jiān)督，就難以實現(xiàn)監(jiān)督的目的和要求。立法規(guī)定過于概括，給相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件的出臺增加了困難。如在刑事訴訟活動中防止和糾正超期羈押的規(guī)定，對于超期羈押如何界定、相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任如何追究等都需要相關(guān)部門達(dá)成共識?！蹲锓副Ｍ饩歪t(yī)疾病傷殘范圍》自1990年出臺后已經(jīng)19年，許多規(guī)定嚴(yán)重滯后，執(zhí)行機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確把握保外就醫(yī)條件，檢察機(jī)關(guān)也難以準(zhǔn)確把握監(jiān)督的尺度。

（五）刑事執(zhí)行主體多元化，不利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使和監(jiān)督工作的開展，也容易導(dǎo)致一些地方監(jiān)督力量跟不上

根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，人民法院負(fù)責(zé)對無罪、免予刑事處罰、罰金、沒收財產(chǎn)和死刑立即執(zhí)行判決的執(zhí)行，監(jiān)獄負(fù)責(zé)對死緩、無期徒刑和有期徒刑判決的執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)派出所負(fù)責(zé)對被判處管制、剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑、裁定假釋、批準(zhǔn)或者決定暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑事裁決的執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)看守所負(fù)責(zé)對于判處1年以下和余刑在1年以下以及拘役的判決的執(zhí)行。此外，公安機(jī)關(guān)看守所負(fù)責(zé)羈押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人。可見，我國現(xiàn)行刑事執(zhí)行體制是一種分散型的執(zhí)行體制，即執(zhí)行權(quán)分別由多個執(zhí)行機(jī)關(guān)行使，導(dǎo)致執(zhí)行主體多元化。由于我國刑罰執(zhí)行有多個執(zhí)行主體，而監(jiān)督機(jī)關(guān)僅為檢察機(jī)關(guān)，這就造成了檢察機(jī)關(guān)要對多個刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)在不同場所包括監(jiān)獄、看守所、勞教所、派出所等，各個執(zhí)行階段包括交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督，客觀上監(jiān)督力量跟不上，容易造成顧此失彼、監(jiān)督缺位的問題。

三、刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度的改革與完善

如何適應(yīng)形勢需要，推進(jìn)刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的改革與完善，是我們需要著力解決的又一個重要課題。為此，需要根據(jù)中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的部署和高檢院的實施方案，推進(jìn)刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督的改革與完善。

（一）推進(jìn)刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

加強(qiáng)對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督，主要基于五點：

一是基于刑罰變更執(zhí)行的特點。刑罰執(zhí)行是刑事訴訟的最后環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生錯誤，罪犯就可以因為已經(jīng)釋放而難以糾正。有的即使得到糾正，也加大了監(jiān)督和糾錯的成本。刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)對服刑罪犯的改造情況進(jìn)行了量化考核，這往往是提請和裁決減刑、假釋的基礎(chǔ)，對減刑、假釋工作往往起著決定性作用。因此，檢察機(jī)關(guān)必須對日?？己斯ぷ鲗嵭斜O(jiān)督。此外，對刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請活動以及人民法院審理活動，也需要及時介入，及時掌握情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正其中存在的違法問題。

二是基于維護(hù)刑罰執(zhí)行公正的客觀需要。要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，必須增強(qiáng)監(jiān)督的及時性和有效性。這就需要強(qiáng)調(diào)刑罰執(zhí)行監(jiān)督活動前移，強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督。

三是基于強(qiáng)化人權(quán)保障的客觀需要。相對于監(jiān)管場所，罪犯處于非常明顯的“弱勢”地位，希望他們能借助自身的力量維護(hù)自己的合法權(quán)益非常困難。這就決定了需要檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份全程介入刑罰執(zhí)行過程之中，通過以法律監(jiān)督權(quán)制約刑罰執(zhí)行權(quán)，加強(qiáng)對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，維護(hù)刑罰變更執(zhí)行的公正性。

四是基于保證刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造效果的需要。如果監(jiān)管活動不規(guī)范、不文明，侵犯罪犯合法權(quán)益的行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和糾正，罪犯就會產(chǎn)生抵觸情緒，難以做到認(rèn)罪服法、悔過自新，以至于影響監(jiān)管改造質(zhì)量。因此，必須強(qiáng)化同步監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正侵犯在押人員人權(quán)的現(xiàn)象。

五是派駐檢察的監(jiān)督方式使刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督成為可能。為了強(qiáng)化對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，2007年3月，最高人民檢察院檢察委員會通過了《關(guān)于減刑假釋法律監(jiān)督工作的程序規(guī)定》，體現(xiàn)了人民檢察院對減刑假釋工作全過程監(jiān)督和同步監(jiān)督的要求。最高人民檢察院在2007年3月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》明確提出對職務(wù)犯罪的罪犯、涉黑涉惡涉毒犯罪的罪犯等“九類罪犯”實行逐人建檔和重點監(jiān)督。去年3月印發(fā)的監(jiān)所檢察“四個辦法”中的《監(jiān)獄檢察辦法》也做了類似規(guī)定。

當(dāng)前，要進(jìn)一步落實中央司改意見，強(qiáng)化刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督的理念，由過去只著重對罪犯減刑假釋裁定生效后的結(jié)果監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)椴僮髁鞒痰娜瘫O(jiān)督，建立健全刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制。各方面研究探討的方案主要有：（1）規(guī)定刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)向人民法院報請減刑、假釋時，應(yīng)事先征求檢察機(jī)關(guān)的意見，并把檢察機(jī)關(guān)的意見一并報送人民法院。（2）規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)在提請呈報減刑之前，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料報檢察機(jī)關(guān)審查，檢察機(jī)關(guān)有否決權(quán)。（3）規(guī)定人民法院受理刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請減刑、假釋案件，前提是附有檢察機(jī)關(guān)審查同意的意見。（4）賦予檢察機(jī)關(guān)對刑罰變更執(zhí)行的提請權(quán)和法院審理活動的參與權(quán)，確立監(jiān)管場所提出、檢察機(jī)關(guān)審查提請、人民法院裁定的權(quán)力配置模式。目前相對更為合理可行的是第三種方案，就是在司法解釋中規(guī)定，人民法院受理刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請減刑、假釋案件材料中應(yīng)當(dāng)附有檢察機(jī)關(guān)的審查意見，否則不予受理。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的配置模式

建議通過完善立法，建立健全檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力配置和運(yùn)行模式。

一是賦予檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行活動中違法行為的調(diào)查權(quán)。這是保持刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的完整性、有效發(fā)揮刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能的客觀需要。只有如此，才能解決好檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行活動中的違法行為介入難、調(diào)查難、取證難、查處難、糾正難，法律監(jiān)督作用發(fā)揮不理想的問題。具體來說，主要是賦予檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行活動的隨時介入權(quán)、對違法行為的具體調(diào)查權(quán)、隨時約談在押人員權(quán)。

二是賦予檢察機(jī)關(guān)對刑罰執(zhí)行活動中違法行為的責(zé)任人員的提請懲戒權(quán)。建議立法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對違法行為調(diào)查后，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，有權(quán)提請其所在單位或者上級主管部門予以懲戒，以及有權(quán)建議更換辦案人員。違法行為人所在單位或者上級主管部門經(jīng)調(diào)查認(rèn)為情況屬實，需要予以懲戒的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)的意見，對違法行為人做出具體的處理，并將處理結(jié)果及時通知檢察機(jī)關(guān)。對于檢察機(jī)關(guān)提出的懲戒意見，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由的應(yīng)當(dāng)采納。

三是明確檢察機(jī)關(guān)對刑罰各個刑種、刑事執(zhí)行和勞動教養(yǎng)各個環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督權(quán)及內(nèi)容、程序。如明確對交付執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)、對財產(chǎn)刑的監(jiān)督程序、對剝奪政治權(quán)利或者附加剝奪政治權(quán)利等資格刑的監(jiān)督程序等。

四是賦予檢察機(jī)關(guān)檢察建議和糾正違法通知書應(yīng)有的法律效力。建議在刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關(guān)法律中，明確檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或者發(fā)出糾正違法通知書后，被監(jiān)督單位應(yīng)在七日內(nèi)查明事實情況，糾正違法行為，完善工作制度，追究有關(guān)人員責(zé)任，同時在辦結(jié)后三日內(nèi)書面告知檢察機(jī)關(guān)。對檢察機(jī)關(guān)的意見或者建議有異議的，也應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)提出，檢察機(jī)關(guān)重新進(jìn)行審查。如堅持原意見和建議的，被監(jiān)督單位可以向上一級檢察機(jī)關(guān)提出復(fù)核。如果被監(jiān)督單位對檢察建議和糾正違法通知書不予回應(yīng)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)監(jiān)督糾正，并向上級檢察機(jī)關(guān)報告，由上級檢察機(jī)關(guān)與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的上級主管部門聯(lián)系，共同督促糾正。這樣，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議和糾正違法通知書才具有相應(yīng)的法律效力，才能保證法律監(jiān)督的實效性。

五是賦予檢察機(jī)關(guān)對法院審理活動的參與權(quán)。

（三）加強(qiáng)派駐監(jiān)管場所檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)

強(qiáng)化刑罰執(zhí)行監(jiān)督，需要有針對性地加強(qiáng)派駐監(jiān)管場所檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)，根據(jù)監(jiān)管場所在押人員的數(shù)量，充實派駐檢察人員編制，調(diào)整增強(qiáng)派駐檢察機(jī)構(gòu)力量，改善人員年齡、知識結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督保障，保證監(jiān)督力度和實效。當(dāng)前，需要重點解決好四個問題：

一是規(guī)范派駐檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理，以更好地履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)。

二是提高派駐檢察人員的監(jiān)督意識和監(jiān)督能力。特別是要強(qiáng)化責(zé)任意識、監(jiān)督意識和保障人權(quán)意識等三個意識，切實發(fā)揮派駐檢察監(jiān)督的作用。

三是積極推進(jìn)派駐檢察室與監(jiān)管場所信息聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的動態(tài)監(jiān)督。

四是進(jìn)一步落實派駐檢察人員定期輪崗交流制度，解決好派駐檢察人員在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中容易被監(jiān)管場所“同化”，以至于不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督和監(jiān)督不力的問題。

2010-05-10

袁其國（1957— ），男，甘肅武威人，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳廳長。