□李志龍

( 山西師范大學(xué)思政部，山西 臨汾 041004)

中國著名低碳經(jīng)濟學(xué)家張坤民教授認(rèn)為低碳經(jīng)濟是目前最可行的可量化的可持續(xù)發(fā)展模式。他把低碳經(jīng)濟定義為：“低碳經(jīng)濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟模式，是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進步。低碳經(jīng)濟實質(zhì)是高能源利用效率和清潔能源結(jié)構(gòu)問題，核心是能源技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式，是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式和價值觀念的全球性革命?！卑l(fā)展低碳經(jīng)濟、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為全球共識。向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為世界經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，這將為人類逐步邁向生態(tài)文明走出一條摒棄傳統(tǒng)增長模式，通過低碳經(jīng)濟模式，實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的新路。

三十余年來我國環(huán)境法治的發(fā)展已初具規(guī)模，形成了較完善的環(huán)境法律體系。我國環(huán)境法是以企業(yè)對環(huán)境的負外部性為出發(fā)點，以限制企業(yè)發(fā)展為主要手段，強調(diào)污染者治理。我國環(huán)境法的實施主要是由國家行政機關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)而展開的，許多環(huán)境問題表面看是企業(yè)行為，但其背景因素卻是政府行為問題。政府行為的影響具有宏觀性、深遠性和長期性，政府一旦作出決策便很難補救。因此政府決策及權(quán)力行使中的失誤是政府環(huán)境管理中最直接和最重要的問題。

一、我國政府環(huán)境管理中存在的問題

我國政府環(huán)境管理在環(huán)境保護上發(fā)揮了積極的作用，但也存在著一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)管理手段失靈。我國政府環(huán)境管理一直習(xí)慣于使用環(huán)境法律、法規(guī)和環(huán)境強制性標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)進行監(jiān)督，當(dāng)企業(yè)違反時則采用行政罰款等處罰手段。但是實際上行政主體的權(quán)限是相當(dāng)有限的，企業(yè)違反環(huán)境保護而承擔(dān)的責(zé)任比較低，無法對污染企業(yè)產(chǎn)生有效的威嚇和震懾作用。污染者僅面對十分弱小的法律制裁，而他們往往又會以資金困難，或通過施加不當(dāng)影響而免除法律責(zé)任，管理手段的失靈無法對污染者產(chǎn)生足夠的約束作用，同時也損害了法律的尊嚴(yán)。

(二)行政執(zhí)法不嚴(yán)。很多地方政府的考核重視經(jīng)濟產(chǎn)值而輕視環(huán)保，這使得環(huán)境保護部門的地位非常尷尬。同時我國地方財政支出的主要來源源自企業(yè)稅收，當(dāng)然地方環(huán)境保護部門的經(jīng)費來源也依賴于企業(yè)稅收。一方面，一些環(huán)境保護部門為保證經(jīng)費充足對企業(yè)污染睜只眼閉只眼；另一方面，我國政府環(huán)境管理主要運用強制性命令的手段，這也為腐敗創(chuàng)造了條件。

(三)社會力量薄弱，公民參與不足。我國市民社會的基礎(chǔ)還很薄弱，環(huán)境保護社會力量還處于發(fā)展階段。而且我國大眾傳播媒介缺乏獨立性，在反映環(huán)境狀況的嚴(yán)峻性、真實性方面還受到諸多限制。公眾理應(yīng)以獨立的法律主體地位和積極的方式參與政府環(huán)境管理過程。對于環(huán)境而言：“好的環(huán)境管理必須允許社會公眾對自身事務(wù)及管理進行最充分的參與”。因此無論在理論上還是在實踐上，世界各國都十分重視公眾在環(huán)境保護中的重要作用，特別是以知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟權(quán)為主要內(nèi)容的環(huán)境權(quán)。而目前我國的法律法規(guī)雖然對公民參與環(huán)境管理做出了規(guī)定，但是缺乏實施的具體配套保障措施。

二、政府環(huán)境管理存在問題的原因分析

我國政府環(huán)境管理制度是在我國傳統(tǒng)行政制度背景下建立和完善起來的，因此不可避免地帶有傳統(tǒng)行政管理制度的弊病。中國有著政府集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，長期的強制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的思維習(xí)慣和行為模式。這種思維習(xí)慣和行為模式已經(jīng)成為中國社會和政治文化的一部分，具有極強的歷史傳承性。

按照古典經(jīng)濟學(xué)家的觀點，市場是成本低廉、效益最佳的精巧機器。但是市場卻無法自動達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在外部效應(yīng)、公共物品、限制壟斷、抑制波動、信息不對稱方面也會失靈，于是不得不借助于政府的力量予以彌補。然而市場失靈不是政府干預(yù)的充分條件，市場解決不了的問題，政府也不一定能解決。因為存在著情況更為嚴(yán)重的政府失靈，這是由于政府行為并非總是代表公共利益。政府作為多元利益的代表，除了污染防治以外，還要促進經(jīng)濟發(fā)展，增加稅收，提高就業(yè)等。在多元利益的驅(qū)使下，地方政府往往會優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟而忽視環(huán)境保護，作為公益的環(huán)境保護就無法得到完全實現(xiàn)。

三、完善政府環(huán)境管理的建議

政府環(huán)境管理中應(yīng)注意處理好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展兩者之間的關(guān)系。目前在兩者關(guān)系上主要存在相互制約說和條件說兩種認(rèn)識：相互制約說認(rèn)為環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展不可得兼，法律應(yīng)首先保護經(jīng)濟發(fā)展；條件說則認(rèn)為，環(huán)境保護是經(jīng)濟發(fā)展的外部條件，環(huán)境保護將制約經(jīng)濟發(fā)展。以上兩種認(rèn)識割裂了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩者之間的關(guān)系，實際上環(huán)境問題產(chǎn)生于人類經(jīng)濟發(fā)展，但其解決也離不開經(jīng)濟發(fā)展。兩者的最終目的都是為了增進人類的福利和生存質(zhì)量，兩者其實是共生同質(zhì)的關(guān)系，是發(fā)展的兩個方面。針對我國目前政府環(huán)境管理中存在的問題，在逐步完善時應(yīng)著重考慮以下四個方面。

(一)在立法中對公民環(huán)境權(quán)作出明文規(guī)定。公眾環(huán)境權(quán)益的維護和表達，最終離不開政府。目前政府在環(huán)境保護公共服務(wù)領(lǐng)域不是介入太多，而是供給太少。任何制度設(shè)計必須充分考慮歷史傳統(tǒng)可能造成的影響并盡量降低成本。《憲法》是我國的根本大法，建議可在《憲法》第26條中增加：“公民享有在適宜的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，有權(quán)獲知環(huán)境信息”的規(guī)定。在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》修改過程中，建議在總則部分明確規(guī)定：“公民享有知悉、獲取環(huán)境信息的權(quán)利，享有在適宜的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利”并應(yīng)對侵犯環(huán)境權(quán)的行為給予行政或司法救濟。這樣既符合國外先進的立法體例，又可以有效地激發(fā)公民的權(quán)利意識。

(二)明確政府職責(zé)、推動政務(wù)公開。傳統(tǒng)政府與公民缺乏有效的信息溝通渠道，而“電子化政府”的出現(xiàn)，則從技術(shù)層面很好地解決了這個問題，從而為建立一個負責(zé)任的、有效率、具有更高環(huán)境管理水平的政府奠定了堅實基礎(chǔ)。國家應(yīng)通過立法明文規(guī)定政府責(zé)任，保障公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利。建議盡快制定《行政程序法》，嚴(yán)格規(guī)范行政活動的基本程序，確立“告知”程序，“聽證”程序，確認(rèn)公民的知情權(quán)以及請求復(fù)議和司法救濟的權(quán)利和程序。

(三)建立健全科學(xué)的政府環(huán)境管理決策機制和激勵機制。決策機制的完善是防范政府決策失誤的有效措施?，F(xiàn)行環(huán)境法已經(jīng)開始這方面的有益嘗試。我們應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進一步通過立法完善環(huán)境聽證制度、項目論證制度、重大問題集體決策制度和環(huán)境責(zé)任制度。對于環(huán)境問題的解決，“經(jīng)濟學(xué)家倡導(dǎo)，經(jīng)濟手段的運用應(yīng)視為選擇了一項經(jīng)濟上有效率的機制，即費用最小化?！杯h(huán)境法應(yīng)充分考慮市場的激勵機制，在直接的行政管制的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)的經(jīng)濟手段。如：排污收費制度、排污權(quán)交易政策、押金退款制度、補貼、稅收等。激勵機制的目的在于把市場機制引入政府環(huán)境管理過程中，但其有效運行需要強有力的法律作為支撐。法律應(yīng)首先確認(rèn)有關(guān)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度并通過法律保證經(jīng)濟手段的有效運用，政府應(yīng)為市場提供制度保障和適宜的環(huán)境，最終實現(xiàn)政府與市場的最優(yōu)組合。

(四)環(huán)境教育的制度化。世界各國日益重視環(huán)境教育的作用，環(huán)境教育將極大地影響到環(huán)境保護的實施效果與進程，大大降低環(huán)境保護制度實施的阻力與成本。目前在《農(nóng)業(yè)法》、《清潔生產(chǎn)促進法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，但這還遠遠不夠。環(huán)境教育的制度化有利于促進環(huán)境教育的發(fā)展，我們應(yīng)在傳統(tǒng)教育的基礎(chǔ)上通過政府立法建立完善環(huán)境教育體系，以改變公民對待環(huán)境的態(tài)度。

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