張金玲

(山東警察學(xué)院 法律部,山東 濟(jì)南 250014)

治安調(diào)解問題研究①

張金玲

(山東警察學(xué)院 法律部,山東 濟(jì)南 250014)

治安調(diào)解是公安派出所的一項(xiàng)重要工作,是公安機(jī)關(guān)構(gòu)建和諧警民關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。目前治安調(diào)解存在一些問題:案件難以查證,調(diào)解工作難度大;治安調(diào)解范圍不清;治安調(diào)解協(xié)議缺乏應(yīng)有的法律約束力;治安調(diào)解未作為公安機(jī)關(guān)的考核目標(biāo)等。加強(qiáng)治安調(diào)解工作,可以進(jìn)行多種探索。

治安調(diào)解;民事糾紛;輕傷害案件

改革開放的深化帶來利益格局的重大調(diào)整,社會(huì)矛盾隨之增多。大量發(fā)生在基層的矛盾如不及時(shí)處理解決,整個(gè)社會(huì)為之付出的成本會(huì)更多。十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確提出:“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合,更多采用調(diào)解方法,綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法,把矛盾化解在基層,解決在萌芽狀態(tài)?！爆F(xiàn)階段,大量的民間糾紛涌向公安機(jī)關(guān)尋求解決。治安調(diào)解作為行政調(diào)解的組成部分,可以對民間糾紛引起的違反治安管理的情節(jié)較輕的行為,進(jìn)行調(diào)解處理。基層公安機(jī)關(guān)運(yùn)用治安調(diào)解手段解決了大量矛盾糾紛,但在運(yùn)用治安調(diào)解中還面臨一些問題和困惑,因此,積極探討治安調(diào)解的問題和對策具有重要意義。

一、治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)非常重要的工作

公安機(jī)關(guān)除了負(fù)有打擊違法犯罪,保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)以外,化解民間糾紛,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,同樣是一項(xiàng)重要的任務(wù)。治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)化解民間糾紛的重要手段,積極運(yùn)用治安調(diào)解,有助于徹底地化解矛盾糾紛。

(一)運(yùn)用治安調(diào)解利于恢復(fù)和諧社會(huì)關(guān)系

中國“天人合一”哲學(xué)觀將人與自然的和諧規(guī)則推行到人類社會(huì),追求人與人之間的關(guān)系和諧。在這種以和諧為核心的“和合文化”的背景下,中國形成了以調(diào)解方式解決糾紛的傳統(tǒng)。“儒家倫理對法律的僵化性持有一種更為極端的反感,而這種反感則主要反映在它對調(diào)解正義的強(qiáng)烈贊同。儒家思想并不鼓勵(lì)好訟的態(tài)度,因?yàn)檫@種好訟態(tài)度是以欲求在最大程度上維護(hù)法律制度所賦予的權(quán)利為特征的,而這與自愿妥協(xié)和遷就對手的那種友好克制的精神截然不同。”①[美]博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社 2004年版,第 421頁?！皡捲A”心理導(dǎo)致人們偏好糾紛解決的調(diào)解方式。“中國正處在從鄉(xiāng)土社會(huì)蛻變的過程中,原有對訴訟的觀念還是很堅(jiān)固地存留在廣大的民間,也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行?！雹谫M(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國》,上海人民出版社 2006年版,第 47頁。調(diào)解不是在明確爭議雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明辨是非曲直的基礎(chǔ)上解決糾紛,而是由中立者出面協(xié)調(diào)與疏通,使?fàn)幾h雙方互相退讓,消除隔閡,從而折中、妥協(xié)地化解雙方矛盾。治安調(diào)解案件多發(fā)生在鄰里之間、親朋之間、同事之間或家庭成員之間,在農(nóng)村最為常見的是發(fā)生在兄弟、堂兄弟之間。公安機(jī)關(guān)如果總是簡單化處理,一罰了事,往往造成當(dāng)事人世代成仇,矛盾不斷。而通過說服教育、明辨事非、勸導(dǎo)協(xié)商的方式解決矛盾與爭議,可以幫助當(dāng)事人化解隔閡。因此,“抬頭不見低頭見”的家庭、鄰里之間發(fā)生的案件,調(diào)解比處罰往往更符合當(dāng)事人的意志,也有利于恢復(fù)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。

(二)治安調(diào)解是民間糾紛解決的重要途徑

近年來,我國不少學(xué)者提出建立多元化糾紛解決機(jī)制,“道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、自制規(guī)范、宗教、地方習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范及調(diào)整機(jī)制,他們對于糾紛的解決發(fā)揮著實(shí)際的規(guī)制性作用,有時(shí)甚至能夠顯示出比‘官方法’更為優(yōu)越的功能?！雹仝w旭東:《糾紛與糾紛解決原論——從成因到理念的深度分析》,北京大學(xué)出版社 2009年版,第 68頁。尤其目前分工明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)困難救助服務(wù)體系尚未完備形成,對于國家機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工,許多人并不十分清楚,群眾之間發(fā)生糾紛,往往首先想到的是公安派出所,也大多愿意到派出所求助,請派出所調(diào)解。如果處置及時(shí)、得當(dāng),能平息紛爭,避免矛盾激化。

目前,公安機(jī)關(guān)在治安案件調(diào)解中的權(quán)威性得到了大多數(shù)治安糾紛當(dāng)事人的認(rèn)可。治安案件以調(diào)解結(jié)案的比例和絕對數(shù)都很大。上海楊浦區(qū) 2001年登記在案的 8831起糾紛中,有 5559起發(fā)生在親戚、朋友、同事和鄰居之間,占糾紛總數(shù)的 62.9%;2002年上半年有 2695起,占 61.6%,比例基本相當(dāng)?；谶@一特殊因素,矛盾糾紛大多以調(diào)解方式處理。2001年,調(diào)解處理的民間糾紛占總數(shù)的 88.5%,作為刑事或治安案件查處的僅占 11.5%;2002年上半年調(diào)解處理的占 88.6%,作為刑事或治安案件查處的為 501件,占 11.4%。②楊澤萬:《公安調(diào)解:規(guī)范與技巧》,群眾出版社 2004年版,第 84頁。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)以調(diào)解結(jié)案的實(shí)際比例也很高,但由于種種原因,一些調(diào)解結(jié)案的案件并沒有在各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表中體現(xiàn)出來。事實(shí)上,治安調(diào)解已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)解決民間糾紛的重要途徑。

二、影響治安調(diào)解深入開展的問題

治安案件的當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,公安機(jī)關(guān)將不再對當(dāng)事人予以治安處罰。這樣不僅可以減少治安處罰的數(shù)量,而且以調(diào)解代替治安處罰十分有助于徹底化解民間糾紛。但對于運(yùn)用治安調(diào)解,公安機(jī)關(guān)還存在一些問題和困惑:

(一)治安調(diào)解占用警務(wù)時(shí)間長但未作為公安機(jī)關(guān)的考核目標(biāo)

由于民警日常工作十分繁雜,有時(shí)不免無法及時(shí)組織調(diào)解,造成個(gè)別群眾以為民警故意拖延,不關(guān)心群眾利益,更有的發(fā)牢騷說民警大案破不了,小事又不愿管。大量的案件涌入公安機(jī)關(guān),令公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對。究其原因,一是“110”報(bào)警機(jī)制的建立以及“有警必接,有難必幫,有險(xiǎn)必?fù)?有求必應(yīng)”等口號(hào)的提出,使群眾一遇糾紛就想到公安機(jī)關(guān)。二是人民群眾對公安機(jī)關(guān)的信任度明顯增強(qiáng)。近幾年,公安隊(duì)伍形象明顯改善,隊(duì)伍素質(zhì)顯著提高,服務(wù)意識(shí)大大增強(qiáng)從而拉近了公安機(jī)關(guān)與群眾之間的距離,使人民警察在群眾心目中建立了較高的威信。再加上公安派出所受理糾紛調(diào)解不收任何費(fèi)用,處理有力,也使群眾“有困難找警察”。與此同時(shí)人民調(diào)解委員會(huì)、基層司法所等基層調(diào)解組織的功能卻日益弱化,群眾有了糾紛不愿找這些組織解決,浪費(fèi)了國家有限調(diào)解資源。

雖然治安調(diào)解工作耗時(shí)耗力,但做得再好也難以立功授獎(jiǎng),致使干警容易把主要精力用在破案上,追求破案數(shù)和逮捕、勞教數(shù),對一些民事糾紛案件的調(diào)解沒有引起重視,容易導(dǎo)致“民轉(zhuǎn)刑”案件頻發(fā)。特別是一些年輕同志,為了部門目標(biāo)考核的需要,對一些能夠調(diào)解結(jié)案的案件,為了盡快完成自己的工作目標(biāo),提高自己的績效考核,對案件一經(jīng)調(diào)查取證,就迅速地將案件起訴到人民檢察院,忽視向當(dāng)事人做法律釋明工作,使得當(dāng)事人雙方不能明白自己在輕微刑事案件處理中所應(yīng)享有的權(quán)利,不能充分保障當(dāng)事人的權(quán)益。

(二)案件難以查證,加大調(diào)解工作難度

由于治安案件多發(fā)生在鄰里之間、親朋好友等熟人之間,這導(dǎo)致證人怕得罪人而不愿作證。出警如不及時(shí)更難以固定證據(jù),從而使后期案件處理陷入被動(dòng)。另外,社會(huì)矛盾糾紛的內(nèi)容和形式日趨復(fù)雜,往往涉及到民事的、經(jīng)濟(jì)的、行政的等多種法律關(guān)系,而多數(shù)調(diào)解民警如果沒有受過嚴(yán)格而系統(tǒng)的培訓(xùn),缺乏相關(guān)法律知識(shí)和調(diào)解技巧,往往調(diào)解效果不佳,使有些糾紛久調(diào)難結(jié)。

(三)治安調(diào)解范圍不清

根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規(guī)定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！?/p>

從以上法律規(guī)定看,治安調(diào)解適用的案件必須具備兩點(diǎn):一是由民間糾紛引起,二是形成治安案件。實(shí)際上,很多純粹民事糾紛警察也不得不管,因?yàn)檫@些糾紛處理得早是民事糾紛,處理得晚就是治安案件。對于民間糾紛是當(dāng)事人之間存在密切關(guān)系 (如家庭成員、同事、戀人、鄰居關(guān)系)這一點(diǎn)民警也不太認(rèn)同,他們經(jīng)常要處理在集貿(mào)市場、車站、旅游場所等地發(fā)生的陌生人之間的糾紛。雖然民事糾紛,應(yīng)該由雙方當(dāng)事人到法院通過民事訴訟方式解決,但是,因?yàn)樗饺说氖侄斡邢?無法有效地了解侵權(quán)行為人的身份、住址,無法有效地控制侵權(quán)行為人,因而也不便提起民事訴訟。如果公安機(jī)關(guān)不介入干預(yù)的話,上述民事糾紛是得不到解決的,爭議就有可能進(jìn)一步激化,變?yōu)橹伟舶讣?、甚至是惡性的刑事案件?/p>

筆者對濟(jì)寧、蓬萊兩地調(diào)研發(fā)現(xiàn),兩地公安機(jī)關(guān)對輕傷害案件能否適用調(diào)解意見分歧較大。濟(jì)寧市公安局處理這類案件多以調(diào)解結(jié)案,但在卷宗上不出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的調(diào)解主持人身份,當(dāng)事人以和解協(xié)議解決賠償事宜,受害方表示放棄追究侵害人刑事責(zé)任,公安機(jī)關(guān)則予以撤案。蓬萊公安機(jī)關(guān)的做法是構(gòu)成輕傷害則走刑事訴訟途徑或告知當(dāng)事人自訴,而不予調(diào)解。

(四)治安調(diào)解協(xié)議缺乏法律約束力、調(diào)解時(shí)限短、治安調(diào)解責(zé)任形式單調(diào)

《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規(guī)定:“對于因民間糾紛……公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！北緱l規(guī)定以免于治安處罰來促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成,有助于矛盾糾紛的解決。但因?yàn)楦鞣疆?dāng)事人不明確治安調(diào)解協(xié)議的效力,導(dǎo)致在調(diào)解處理后,有的當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議,當(dāng)事人不能慎重對待自己在調(diào)解中的意思表示,也浪費(fèi)了公安機(jī)關(guān)辦案資源。

另外,調(diào)解往往屬于慢工細(xì)活,需要火候,急不得。但《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第 157條規(guī)定:“調(diào)解一般為一次,必要時(shí)可以增加一次。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,在公安機(jī)關(guān)主持下制作調(diào)解協(xié)議書,雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書上簽名,并履行調(diào)解協(xié)議。”而治安糾紛一直處于數(shù)量多、查證難度大的狀況,大多糾紛調(diào)解次數(shù)需在兩次以上,有的治安案件甚至需要調(diào)解 10次之多,耗時(shí)達(dá)一兩個(gè)月之久。

治安調(diào)解當(dāng)事人可以主張的責(zé)任形式有限。《公安部關(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉若干問題的解釋》規(guī)定違反治安管理行為造成的損失或者傷害,由違反治安管理的人賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。包括:誤工費(fèi)、財(cái)物損害賠償、醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)等,僅限于賠償直接損失和負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。

三、加強(qiáng)治安調(diào)解工作應(yīng)采取的對策

縣級(jí)公安局和派出所民警與人民群眾距離最近、接觸最多。所以,公安機(jī)關(guān)應(yīng)樹立服務(wù)理念,采取積極有效的多種對策,加強(qiáng)治安調(diào)解工作。

(一)加強(qiáng)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接

公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)治安的專門機(jī)關(guān),一直承擔(dān)著調(diào)解因民間糾紛引起的治安案件的職責(zé)。治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織協(xié)同合作共同完成民事糾紛的調(diào)解,但因?yàn)槿嗣裾{(diào)解功能發(fā)揮不力以及公安機(jī)關(guān)對社會(huì)的服務(wù)承諾,民間糾紛當(dāng)事人往往首選派出所解決。其實(shí),派出所處理的案件只應(yīng)是其中的一部分。因此妥善分流民事糾紛依法處理治安案件,加強(qiáng)人民調(diào)解委員會(huì)、基層司法所等基層調(diào)解組織的功能是必須解決的問題。例如有的公安機(jī)關(guān)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法調(diào)解所的同志請進(jìn)派出所直接參與調(diào)解工作也是可取的路徑。

(二)建立快速反應(yīng)機(jī)制,改進(jìn)考核體系

對接處警中的各類糾紛問題,堅(jiān)持快速反應(yīng),在第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場,及時(shí)控制現(xiàn)場局勢,并努力爭取現(xiàn)場調(diào)查、同步取證。無論案件大小,都要收集好證人證言,詢問筆錄,全力固定證據(jù)為快速調(diào)處化解矛盾糾紛奠定基礎(chǔ)。

治安糾紛也要引起各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,尤其是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和基層派出所的領(lǐng)導(dǎo),更要將治安糾紛的調(diào)解工作擺上重要的議事日程。要強(qiáng)化民警的教育培訓(xùn),尤其加強(qiáng)調(diào)解方面的培訓(xùn)和獎(jiǎng)勵(lì),提高基層民警做好群眾工作的能力和水平。樹立模范并邀請經(jīng)驗(yàn)豐富、工作能力強(qiáng)的同志廣泛傳授工作經(jīng)驗(yàn),或選擇典型案例,組織民警集中討論,提高執(zhí)法能力。明確派出所所長為治安糾紛調(diào)解的第一責(zé)任人,對于辦案中遇到的民警不能解決的問題,由所領(lǐng)導(dǎo)予以調(diào)處。所領(lǐng)導(dǎo)要定期梳理線索,聽取匯報(bào),重大糾紛要親自主持調(diào)解并及時(shí)向黨委、政府匯報(bào)。對工作不力,辦事拖拉、推諉,影響社會(huì)穩(wěn)定,后果嚴(yán)重的,嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任,并予以相應(yīng)處罰。同時(shí),為進(jìn)一步提高對糾紛調(diào)解的重視程度及對基層民警調(diào)解工作的認(rèn)可,可將調(diào)解工作作為考核派出所民警的一項(xiàng)重要指標(biāo),列入目標(biāo)管理考核內(nèi)容,與打擊、防范等其它業(yè)務(wù)工作一起參加評(píng)定,提高民警調(diào)解工作積極性。

(三)進(jìn)一步明確治安調(diào)解范圍

對于輕傷害案件,應(yīng)當(dāng)明確公安機(jī)關(guān)調(diào)解的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)在對民間糾紛引起的輕傷害案件立案后,向人民檢察院移送前,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件。

《刑事訴訟法》規(guī)定了三類自訴案件:一是告訴才處理的案件 (包括公然侮辱、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案、侵占案);二是被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件,包括故意傷害案 (輕傷)、非法侵入住宅案、侵犯通信自由案、重婚案等;三是被害人有證據(jù)證明對被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任,而公安機(jī)關(guān)、人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。因此,對于被害人有證據(jù)證明的輕傷害案件,人民法院可以直接受理,公安機(jī)關(guān)也可以處理。其實(shí),目前公安對輕傷害案件的調(diào)解具有依據(jù)。公安部的規(guī)范性文件《公安機(jī)關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》做出規(guī)定“對于因民間糾紛引起的毆打他人或者故意傷害他人身體的行為,情節(jié)較輕尚不夠刑事處罰,具有下列情形之一的,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,公安機(jī)關(guān)可以依法調(diào)解處理。”

(四)明確治安調(diào)解協(xié)議的法律效力,增加治安調(diào)解的責(zé)任形式

不明確治安調(diào)解協(xié)議的法律效力,就導(dǎo)致治安案件的調(diào)解功虧一簣,浪費(fèi)調(diào)解資源,損害民警積極性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第 1條規(guī)定:“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議,具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù),不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！逼渲?確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì),除非具有合同變更或無效事由,人民調(diào)解協(xié)議有效。同樣作為訴外調(diào)解,公安機(jī)關(guān)主持達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后也應(yīng)具有民事合同效力,當(dāng)事人不能擅自反悔。2009年 7月《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》規(guī)定,行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質(zhì)。并且經(jīng)行政機(jī)關(guān)對民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議,當(dāng)事人可以申請公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力,債務(wù)人不履行的,債權(quán)人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這樣,就保證了公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解協(xié)議的應(yīng)有效力,有助于民事糾紛的解決,減輕當(dāng)事人的訴累。同時(shí),在進(jìn)行治安調(diào)解時(shí)還應(yīng)綜合運(yùn)用多種民事責(zé)任形式。既然是協(xié)議賠償就可以使用如修理、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等民事責(zé)任方式,以盡可能地通過調(diào)解方式結(jié)案。

D631.4

A

1003—4145[2010]08—0076—04

2010-01-15

張金玲,山東警察學(xué)院法律部講師。

(責(zé)任編輯:武衛(wèi)華)