羅 瑜

(四川烹飪高等?？茖W(xué)校,四川 成都 610100)

食品安全監(jiān)管的法學(xué)價(jià)值思考

羅 瑜

(四川烹飪高等?？茖W(xué)校,四川 成都 610100)

近年來(lái),食品安全問(wèn)題屢屢發(fā)生,不斷引起人們和政府的重視。對(duì)于食品安全監(jiān)管的法學(xué)理論依據(jù),從已有的文獻(xiàn)來(lái)看很少涉及,特別是從價(jià)值法學(xué)的角度更是鮮見,這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾和缺失。在本文中筆者站在法學(xué)的立場(chǎng)透視食品安全監(jiān)管的立足理論根基,以期給食品安全監(jiān)管模式的構(gòu)建以及具體制度建設(shè)提供更加充分的理論指導(dǎo)。

食品安全;法學(xué)價(jià)值;思考

1 價(jià)值法學(xué):安全價(jià)值為最高價(jià)值目標(biāo)

法律價(jià)值是法學(xué)的基本范疇之一。從法律價(jià)值存在形式上看,分別有觀念、理論、制度形式存在的法律價(jià)值。[1]有學(xué)者指出,法律價(jià)值是“在人 (主體)與法(客體)的關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)的法律的積極意義或有用性”;“只有當(dāng)法律符合或能夠滿足人們的需要,在人與法之間形成價(jià)值關(guān)系,法律才有價(jià)值(有用性)可言”[2],在法學(xué)界,多將自由、正義、平等等價(jià)值作為法的基本價(jià)值,而安全價(jià)值的地位卻沒(méi)有這般重要了,因此,人們始終只是把安全價(jià)值視為實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值的一個(gè)相關(guān)因素而已。[3]而事實(shí)上,無(wú)論在任何歷史階段,安全始終是法律價(jià)值體系中不可缺少的重要方面?；舨妓箤踩珒r(jià)值作為其建構(gòu)的法律體系中壓倒一切的價(jià)值,聲稱“人民的安全是最高的法律”[4],在邊沁的功利主義理論中,安全則被視為法律所欲達(dá)到的 10個(gè)目標(biāo)中最基本的目標(biāo)。[5]

在漢語(yǔ)里,安全的習(xí)慣用語(yǔ)是指一種狀態(tài),它有三種含義:一是沒(méi)有危險(xiǎn);二是不受威脅;三是不出事故。在英語(yǔ)里,安全即 safety,一方面指安全的狀態(tài),即免于危險(xiǎn),沒(méi)有恐懼;另一方面還有維護(hù)安全的含義,指安全措施與安全機(jī)構(gòu)。博登海默認(rèn)為,安全性一般指人們保持其生命、財(cái)產(chǎn)、自由和平等價(jià)值狀況的穩(wěn)定化和特定化的一種屬性,它是與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)而言的,法律的安全價(jià)值是指法律能為主體提供一定的法律秩序,應(yīng)對(duì)主體的行為有預(yù)先確定的模式,并應(yīng)對(duì)行為法律后果加以明確宣示,使人們?cè)谛袨橹凹纯深A(yù)見法律對(duì)自己行為的態(tài)度,避免招致不測(cè)風(fēng)險(xiǎn),從而使行為狀況穩(wěn)定化,并盡可能地延續(xù)下去。法律安全價(jià)值特征為預(yù)見性、確定性和穩(wěn)定性。[3]安全是人類社會(huì)生存和發(fā)展的首要前提,人們本能地要求在生命、身體、財(cái)產(chǎn)和自由等方面得到保護(hù),而且這種需要會(huì)一直以某種形式伴隨其一生。

從安全價(jià)值的主體來(lái)看,安全價(jià)值包括微觀安全、中觀安全和宏觀安全。微觀安全是指社會(huì)成員的人身、財(cái)產(chǎn)、健康、生命等免于受到外界侵害的現(xiàn)實(shí)可能;中觀安全則是指社會(huì)組織能夠保持健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)地運(yùn)行,而不受自然的、人為的或社會(huì)的干擾和影響;宏觀安全指國(guó)家體系中的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等各系統(tǒng)不受來(lái)自外界壓力而發(fā)生畸形或崩潰。食品安全對(duì)于個(gè)人、組織和社會(huì)有著重要的價(jià)值和意義。就微觀而言,食品安全與個(gè)人的生命與健康息息相關(guān)、緊密相連,“民以食為天,食以安為先”。當(dāng)前我國(guó)頻發(fā)的食品安全事故給消費(fèi)者的健康甚至生命造成很大的影響,尤其是存在食品安全隱患的食品對(duì)于消費(fèi)者的健康有著潛伏性、累積性和突發(fā)性的影響。就中觀而言,食品安全是食品企業(yè)生存和發(fā)展的命脈,如果食品生產(chǎn)企業(yè)不能保證其產(chǎn)品的質(zhì)量安全,不僅損害了消費(fèi)者的利益,同時(shí)也會(huì)給企業(yè)自身帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn),即企業(yè)將不能長(zhǎng)期穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。顯然,這一點(diǎn)并非每一個(gè)企業(yè)都能真正意識(shí)到。就宏觀而言,食品作為人們生活中最重要的生存資料,和整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行密不可分,有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身,食品安全對(duì)于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家形象等都有著重要的影響。食品安全小而言之對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成沖擊,大而言之則可影響到民族與國(guó)家的生存和發(fā)展。

從安全價(jià)值的內(nèi)容來(lái)看,安全包括政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、環(huán)境安全、軍事安全、食品安全等。安全和秩序相互結(jié)合、聯(lián)系在一起。安全是以一定的秩序?yàn)闂l件的,并存在于一定的社會(huì)秩序之中。但兩者的價(jià)值指向是不同的,秩序滿足的是人類生活和活動(dòng)的有規(guī)則性、連續(xù)性和穩(wěn)定性的需要,安全滿足的則是人類自我保護(hù)的需要。食品安全是政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、軍事安全等安全的前提和基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái),人們往往在重視政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全的同時(shí)忽視了食品安全,主要因?yàn)槭称钒踩珱](méi)有前者的表現(xiàn)那么突出和明顯。但近年來(lái)不論在全球范圍內(nèi)還是在一國(guó)范圍內(nèi)所發(fā)生的食品安全危機(jī)給世人敲響了警鐘,食品安全不僅重要,在某種意義上可能比前者更具有深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)前,我國(guó)食品安全監(jiān)管必須將安全價(jià)值的深層理念滲透到立法、執(zhí)法、司法以及其他監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)中去。首要在于通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范制度的設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn),面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建相應(yīng)的制度來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn),以實(shí)現(xiàn)安全價(jià)值。“任何社會(huì)的法,總意味著某種理性和秩序?！盵6]在食品安全監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)中應(yīng)將安全放在首位,以保障個(gè)體、組織和社會(huì)的安全。其次,宣傳安全意識(shí),培養(yǎng)公眾安全觀念。安全意識(shí)是指對(duì)人的身心免受不利因素影響的存在條件與狀態(tài)所持有的心理活動(dòng)總和。它是人們對(duì)生產(chǎn)、生活中所有可能傷害自己或他人的客觀事物的警覺(jué)和戒備的心理狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)公民的食品安全意識(shí)整體較低,相當(dāng)一部分人認(rèn)為“不干不凈,吃了沒(méi)病”,有的消費(fèi)者明知食品已超期仍食用等,對(duì)于食品安全缺乏必要的警戒心理和抵制意識(shí)。食品安全意識(shí)的提高需要通過(guò)教育、宣傳、引導(dǎo)等各種方式進(jìn)行。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入大眾傳媒時(shí)代,廣播、電視、電影、報(bào)紙、雜志等成為受眾獲取信息的最基本渠道。國(guó)家和有關(guān)部門應(yīng)通過(guò)大眾傳媒有意識(shí)地對(duì)公民進(jìn)行食品安全教育,從而提高公民安全意識(shí)。最后,通過(guò)重塑安全文化,在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造一個(gè)注重食品安全的文化氛圍,使人們自覺(jué)地進(jìn)行自我保護(hù)和保護(hù)他人。

2 權(quán)利法學(xué):生存權(quán)與發(fā)展權(quán)并重

發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán),這是由塞內(nèi)加爾人凱巴·姆巴耶最早提出的。1970年,凱巴·姆巴耶在斯特拉斯堡人權(quán)國(guó)際研究所演說(shuō)中指出,所有的基本人權(quán)和自由必須與生存權(quán)、不斷提高生活水平的權(quán)利聯(lián)系在一起,即與發(fā)展權(quán)相聯(lián)系,發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán),人類沒(méi)有發(fā)展就不能生存。1986年聯(lián)大第 41/128號(hào)決議通過(guò)《發(fā)展權(quán)利宣言》。此后,發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)的觀念為國(guó)際社會(huì)廣泛接受。[7]《發(fā)展權(quán)利宣言》第 1條第 1款規(guī)定:“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),由于這種權(quán)利,每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展,在這種發(fā)展中,所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)?！盵8]發(fā)展權(quán)包括個(gè)人發(fā)展權(quán)和集體發(fā)展權(quán)。集體發(fā)展權(quán)與個(gè)人發(fā)展權(quán)的關(guān)系表現(xiàn)為:集體發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)是個(gè)人發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提與條件,個(gè)人發(fā)展權(quán)是集體發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終目的;如集體得不到發(fā)展,個(gè)人發(fā)展權(quán)不可能實(shí)現(xiàn),但集體發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不必然帶來(lái)個(gè)人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展權(quán)是以生存權(quán)為前提和基礎(chǔ)的。生存權(quán)作為法律概念不僅指每一個(gè)生命得以延續(xù)的權(quán)利,即人作為人應(yīng)當(dāng)具備的基本衣、食、住、行等物質(zhì)保障的權(quán)利,也指人的生命不受非法剝奪的權(quán)利以及人有尊嚴(yán)地活著的權(quán)利。發(fā)展權(quán)的基本要求在于在滿足生存的基礎(chǔ)上使每一個(gè)社會(huì)成員都能平等、自由、充分地開發(fā)自己的能力和發(fā)展自己的個(gè)性。食品不僅是滿足個(gè)人生存的基本物質(zhì)保障,而且也是個(gè)人發(fā)展的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)在我國(guó)人民已基本解決溫飽問(wèn)題,整體進(jìn)入小康社會(huì),可以說(shuō)公民的生存權(quán)已得到實(shí)現(xiàn)。但就發(fā)展權(quán)而言,我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的公民發(fā)展尚未達(dá)到公平、自由和充分,強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間差距懸殊。不同個(gè)體不同群體之間因經(jīng)濟(jì)條件、生存環(huán)境、制度政策等差異而在食品消費(fèi)上有所不同。在食品結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上,強(qiáng)勢(shì)群體所消費(fèi)的食品結(jié)構(gòu)多樣,質(zhì)量上乘,食品安全相對(duì)高于弱勢(shì)群體。在我國(guó)農(nóng)村,食品安全問(wèn)題嚴(yán)重于城市,強(qiáng)勢(shì)群體食品安全事故發(fā)生率要低于弱勢(shì)群體。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示,我國(guó)城鄉(xiāng)青少年在身體素質(zhì)上有明顯差異,城市青少年身體素質(zhì)高于農(nóng)村青少年。

食品安全監(jiān)管應(yīng)立足于保障個(gè)人生存權(quán)基礎(chǔ)之上,以促進(jìn)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)為取向,同時(shí)關(guān)注并重視兩種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)呈彌散性、非均衡性分布,食品安全監(jiān)管不應(yīng)因城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的發(fā)展差距而倚重倚輕。食品安全監(jiān)管在最低限度上保證我國(guó)公民的健康和生命不受到食品安全的威脅,在更高限度上應(yīng)追求如何促進(jìn)個(gè)人健康和個(gè)人身體素質(zhì)的提高。身體素質(zhì)是發(fā)展的重要前提。

3 權(quán)力法學(xué):全面管理——適當(dāng)干預(yù)的方式轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代民主國(guó)家認(rèn)為一切權(quán)力來(lái)源于人民,國(guó)家(政府)通過(guò)人民的委托享有權(quán)力并通過(guò)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng),履行維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)等職能。國(guó)家(政府)行使權(quán)力的目的是為了更好地服務(wù)人民。從國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看,隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)生變化,從全面管理向適當(dāng)干預(yù)的演進(jìn)是由于市場(chǎng)和國(guó)家之間的互動(dòng)所推動(dòng)的。在自由資本主義時(shí)期,國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行消極干預(yù),信奉“管的最少的政府是最好的政府”,政府扮演“守夜人”的角色;到壟斷資本主義時(shí)期,面對(duì)席卷世界資本主義的經(jīng)濟(jì)危機(jī),凱恩斯理論推翻了市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)均衡的傳統(tǒng)理論,主張政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)全面干預(yù),然而好景不長(zhǎng),隨之而來(lái)的滯脹現(xiàn)象使凱恩斯主義陷入危機(jī),面對(duì)“政府失靈”,人們認(rèn)識(shí)到“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是必不可少的,但國(guó)家也是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。[9]為解決市場(chǎng)失靈和政府失靈,出現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義融合的趨勢(shì),人們逐漸認(rèn)識(shí)到,國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是多樣化的,關(guān)鍵在于國(guó)家(政府)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在多大程度上進(jìn)行干預(yù),進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。不得不提的是,“適當(dāng)干預(yù)”的提出是建立在西方國(guó)家完善的市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的重大前提是要有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。很明顯這與我國(guó)的發(fā)展路徑有明顯的差別,國(guó)家在各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段扮演的角色也是有差異的。我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的,國(guó)家在經(jīng)濟(jì)中的作用不是缺少干預(yù),而是全面管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行,國(guó)家逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,國(guó)家為履行經(jīng)濟(jì)職能和職責(zé),逐步向“干預(yù)角色”演進(jìn),“管理”的色彩漸漸淡去。所以,我國(guó)政府扮演的角色不應(yīng)是消極干預(yù)——全面干預(yù)——適當(dāng)干預(yù),而應(yīng)該是全面管理——管理為主——適當(dāng)干預(yù)。食品安全關(guān)系民生、關(guān)系國(guó)運(yùn)。由于市場(chǎng)機(jī)制存在著缺陷,不能自行保證食品安全,因此如何運(yùn)用權(quán)力對(duì)食品市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)顯得日益迫切。

第一,適當(dāng)干預(yù)體現(xiàn)在干預(yù)時(shí)間的事前、事中和事后。受到西方干預(yù)理論的影響,在市場(chǎng)出現(xiàn)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或市場(chǎng)缺陷時(shí),政府才介入進(jìn)行調(diào)控規(guī)范或提供公共物品等等,因?yàn)橹挥惺袌?chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用后,若發(fā)生偏頗才需要政府進(jìn)行矯正,從這一邏輯順序看,政府的宏觀調(diào)控是“后置的”。但對(duì)于食品安全的干預(yù)必須貫穿于事前、事中和事后。具體言之,在食品生產(chǎn)之前政府應(yīng)通過(guò)制定嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,對(duì)于從事食品生產(chǎn)的企業(yè)或個(gè)人的資產(chǎn)、技術(shù)、設(shè)施、人員、健康等各方面進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定,對(duì)于無(wú)法完全保證食品質(zhì)量的企業(yè)或個(gè)人堅(jiān)決阻止其進(jìn)入食品行業(yè)。在食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、銷售的過(guò)程中通過(guò)質(zhì)檢、抽查等方式及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,最大限度地避免安全事故的發(fā)生。如果一旦發(fā)生食品安全事故,政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待,從嚴(yán)治理,對(duì)于相關(guān)責(zé)任人給予遠(yuǎn)超出其預(yù)期收益或?qū)嶋H收益的懲罰甚至刑事處罰。

第二,適當(dāng)干預(yù)體現(xiàn)在干預(yù)措施的消極和積極手段相結(jié)合。食品安全監(jiān)管是政府干預(yù)市場(chǎng)的基本表現(xiàn)之一。干預(yù)效果建立在干預(yù)手段的基礎(chǔ)之上。干預(yù)手段可以分為消極干預(yù)和積極干預(yù),硬干預(yù)和軟干預(yù)。消極干預(yù)是指以強(qiáng)制、懲罰等手段禁止違法違規(guī)行為的出現(xiàn);積極干預(yù)是指以激勵(lì)、倡導(dǎo)、發(fā)展等手段使違法違規(guī)行為不出現(xiàn);硬干預(yù)對(duì)應(yīng)于消極干預(yù),軟干預(yù)則對(duì)應(yīng)于積極干預(yù)。實(shí)踐證明,不論是社會(huì)控制還是政府干預(yù),單純依賴一種手段不能夠達(dá)到良好的效果,惟有多種手段相結(jié)合,消極干預(yù)和積極干預(yù)、硬干預(yù)和軟干預(yù)相結(jié)合方能達(dá)到目的。當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管還存在許多問(wèn)題,其中最突出的是干預(yù)手段不合理,對(duì)于食品違法犯罪者懲罰力度太小,無(wú)法形成法律的威懾作用,同時(shí)在積極干預(yù)上也不盡人意,沒(méi)有形成食品安全監(jiān)管的良好社會(huì)氛圍。

第三,適當(dāng)干預(yù)體現(xiàn)在對(duì)于利益的平衡協(xié)調(diào)。法律最終是對(duì)利益的協(xié)調(diào),在食品安全監(jiān)管中存在諸多利益主體,監(jiān)管者內(nèi)部、監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間存在利益沖突,各種類型化的利益如國(guó)家利益與集團(tuán)利益、企業(yè)利益與消費(fèi)者利益、個(gè)人利益與公眾利益之間也會(huì)出現(xiàn)利益沖突,這增加了監(jiān)管者的監(jiān)管難度,因此對(duì)監(jiān)管者而言,有效把握和平衡協(xié)調(diào)各利益間的沖突是非常重要的。利益平衡要嚴(yán)格受到現(xiàn)有制度的約束,以免監(jiān)管者自由裁量權(quán)的濫用,只有現(xiàn)行制度未作具體規(guī)定,存在法律漏洞或者現(xiàn)行制度明顯違反正義的基本原則時(shí),監(jiān)管者才可以利用自由裁量權(quán)對(duì)沖突利益作出平衡協(xié)調(diào)。對(duì)于食品領(lǐng)域而言,消費(fèi)者明顯處于弱勢(shì)狀態(tài),為了維護(hù)弱勢(shì)群體的利益,可以在制度上作出權(quán)利的傾斜配置,監(jiān)管者更是要注重對(duì)個(gè)體(消費(fèi)者)利益的傾斜性保護(hù)。

人類的生存和發(fā)展離不開安全的食品,而食品的安全保障則離不開有效的食品安全監(jiān)管及其法律制度體系。尤其在經(jīng)濟(jì)全球化的今天,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全球性擴(kuò)散使得食品安全問(wèn)題愈加嚴(yán)峻,食品安全監(jiān)管難度頻增。拙文主要從食品安全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)方面對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行反思,希望能對(duì)構(gòu)建完善的食品安全監(jiān)管法律體系起到作用。

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Abstract:The frequent occurrence of food safety issues in recent years has aroused the concern of the people and the government.However,little literature touches upon the legal theories of food safety supervision,especially from the perspective of legal values.This paper adopts a legal perspective to talk about the foundations for food safety supervision,aiming to provide theoretical directions for establishing supervision modes and specific regulations.

Key words:food safety;legal values;thoughts

Thoughts on Legal Value of Supervising Food Safety

LUO Yu
(Sichuan Higher Institute of Cuisine,Chengdu 610100,Sichuan,China)

D922

A

1008-5432(2010)05-0026-03

羅瑜 (1981-),女,四川成都人,法學(xué)碩士,四川烹飪高等?？茖W(xué)校烹飪系助教,主要從事食品法規(guī)研究。