中國(guó)歷史上有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象,那就是基層亂象迭出、官民沖突不斷,而上層則似乎有序得多。這個(gè)現(xiàn)象,用現(xiàn)在的話說(shuō),是損害群眾利益的不正之風(fēng)多發(fā)生在基層。

基層“特別亂”的現(xiàn)象到底是什么原因造成的?是基層官員素質(zhì)不如上層?還是天高皇帝遠(yuǎn),基層權(quán)力難以約束?

清代道光元年(1821)和次年,湖南省長(zhǎng)沙府醴陵縣發(fā)生了一件引人矚目的事件。因該案由醴陵縣令征收漕糧引起,故可稱之為醴陵漕案。

漕糧,就是通過(guò)水路運(yùn)往京城的糧食。明清時(shí)代定都北京,為保京城糧食安全,需南糧北調(diào)。

嘉慶二十五年(1820),一個(gè)名叫王述徽的人出任醴陵(代理)縣令,到任后要求:本年起,交納漕糧一石,需同時(shí)交“外費(fèi)銀”三兩六錢銀子。所謂“外費(fèi)”,就是額外花費(fèi),實(shí)即稅外收費(fèi)。按照當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐募Z價(jià),一石米大約值一兩銀子,外費(fèi)銀高達(dá)三兩六錢,稅外收費(fèi)是正式稅收的三四倍。老百姓于是開(kāi)始上訪,到上級(jí)衙門去控告。但是湖南省內(nèi)各級(jí)衙門告不下來(lái),于是推選上訪代表到北京告狀?；实圩罱K知道了此事,下了批示,王縣令被撤職。

王縣令解職之后,金縣令接任,但是“外費(fèi)銀”并沒(méi)有減免,照收如故,于是發(fā)生了被官方定性為“抗漕”——老百姓抗拒交納漕糧的群體性事件?！翱逛睢笔谴笞?官方要抓人,當(dāng)?shù)匕傩战M織起來(lái)抗拒官兵,還打死了一個(gè)兵丁,事情就越鬧越大,官方出動(dòng)軍隊(duì)鎮(zhèn)壓,因此成為一個(gè)大案。

醴陵漕案所呈現(xiàn)的基層亂象非常典型。對(duì)于醴陵老百姓來(lái)說(shuō),最可痛恨的自然是王縣令和金縣令。兩位縣令征收高得離譜的“外費(fèi)銀”,一點(diǎn)都不愛(ài)惜老百姓,自然是應(yīng)受譴責(zé)的貪官污吏。然而,問(wèn)題并不如此簡(jiǎn)單。關(guān)鍵在于:王縣令和金縣令所收的那些“外費(fèi)銀”到哪里去了?只是被王縣令和金縣令自己貪污了嗎?

只有弄清楚“外費(fèi)銀”的去向,才能看清問(wèn)題的本質(zhì)。

醴陵征漕任務(wù)約六千石,按照一石漕糧征收三兩六錢“外費(fèi)銀”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)算,稅外收費(fèi)為二萬(wàn)余兩。那么,這些銀子到底落到誰(shuí)的腰包里了呢?可以知道的是,其流向至少有四個(gè)方面:“分潤(rùn)上司,曰‘漕館;州縣所得,曰‘漕余;分肥劣衿,曰‘漕口;酌給船劃,曰‘水腳?！蹦敲?各方面的具體數(shù)額又是多少呢?

一、“漕館”——給上司及屬員的好處。如知府是頂頭上司,一個(gè)人就要送六百兩,省里各衙門其他官員約有上百人,書(shū)吏和其他工作人員則為數(shù)更多,算下來(lái),大約要上萬(wàn)兩銀子。二、“水腳”——就是運(yùn)輸所費(fèi)的水力和腳力,相當(dāng)于給運(yùn)送漕糧的人員(運(yùn)丁)的勞務(wù)費(fèi)。這個(gè)費(fèi)用可不低,六千石漕糧需要八條船裝運(yùn),一條船大約需七八百兩銀子,所以這項(xiàng)費(fèi)用需要五六千兩。三、“漕口”,類似給當(dāng)?shù)亍傲玉啤薄焚|(zhì)低劣的生員們的封口費(fèi)。因?yàn)槭杖　巴赓M(fèi)銀”違反規(guī)定,不給封口費(fèi),這些人有文化,會(huì)向上級(jí)反映情況,會(huì)惹出事來(lái)。四、“漕余”,也就是余下來(lái)歸縣令自己所得的那部分,實(shí)際恐怕已經(jīng)無(wú)多了。

在官場(chǎng)中,縣令處于最底層,上司和上級(jí)衙門的工作人員自然是得罪不起的,所以“漕館”是必須交的;“水腳”也是不得不交的。

社會(huì)是復(fù)雜的系統(tǒng),每個(gè)人擔(dān)任不同的角色,擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)。政府內(nèi)部,同樣也有角色分工。換句話說(shuō),就是貪腐的“責(zé)任”在縣令,其他系統(tǒng)只涉及貪腐財(cái)物在官場(chǎng)的內(nèi)部分配問(wèn)題。這,才是醴陵漕案的深層原因,可能也是基層亂象迭出、官民沖突頻發(fā)的根本原因。

在政府內(nèi)部,事權(quán)往往是由基層擔(dān)負(fù)的。上層管理基層,而不直接對(duì)民,所以一般來(lái)說(shuō)也不會(huì)發(fā)生百姓和政府上層的直接沖突。但是,基層的亂象和官民沖突,顯然與基層和上層的政治規(guī)則有關(guān)。這樣,我們就不難明白,要根治基層亂象,除了從設(shè)計(jì)政治規(guī)則入手,其他的措施恐怕都是治標(biāo)而不治本的。

【選自《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》】

題圖 / 基層與上層 / 托馬斯兄弟