王家敏

“預(yù)算外資金”游蕩于灰色地帶,因之產(chǎn)生的“小金庫”現(xiàn)象被人詬病,經(jīng)20年努力,現(xiàn)在終于有望將其趕進(jìn)“預(yù)算內(nèi)”

2010年4月,相關(guān)人士透露,《預(yù)算法》最新修訂稿中規(guī)定,各級(jí)政府的全部收入和支出,都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。這意味著,爭(zhēng)議多年的“預(yù)算外資金”或?qū)⒊蔀闅v史。

按照今年全國人大立法工作計(jì)劃,8月份要第一次審議《預(yù)算法》修訂稿,還要經(jīng)過二讀、三讀,最后形成決議,頒布實(shí)施。

“預(yù)算外”數(shù)十年

“每一次文件的下發(fā),都左右著預(yù)算外資金的來去。” 湖北省宜都市非稅收入管理局局長(zhǎng)陳勇,1980年進(jìn)入財(cái)政部門,親歷了縣級(jí)政府預(yù)算外資金的管理變遷。

1986年4月13日,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》出臺(tái),明確規(guī)定對(duì)預(yù)算外資金采取“財(cái)政部門專戶儲(chǔ)存,計(jì)劃管理,財(cái)政審批,銀行監(jiān)督”的方式。

“部門賬戶也好,財(cái)政專戶也好,實(shí)質(zhì)上都是各部門自收自支,自行管理?！标愑禄仡^看去,“那時(shí)候有錢收、有錢用,部門的積極性很高,不斷擴(kuò)大預(yù)算外收入,確實(shí)也支持了地方上的發(fā)展,但對(duì)于我們財(cái)政部門而言,調(diào)控能力也就弱了。”

上世紀(jì)90年代以來,中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,行政權(quán)力下放,財(cái)稅調(diào)整開始?！安块T有利可圖,可以隨意發(fā)放福利,預(yù)算外資金管理就比較混亂。最高峰在1996年左右,亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款難以控制,部門開個(gè)會(huì)就可以設(shè)立名目,全國普遍如此。這被稱為‘第二預(yù)算,甚至超過一般預(yù)算?！敝心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅教授、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青告訴《中國新聞周刊》記者。

當(dāng)時(shí),中共高層對(duì)此評(píng)價(jià)是“稅費(fèi)并存,費(fèi)大于稅”。

“為管理這些錢,各部門還可以設(shè)立獨(dú)立賬戶,”葉青說,“這些‘收入過渡戶表面看便于整合零星收入,實(shí)質(zhì)就是‘小金庫。省里每個(gè)廳下設(shè)的處室都有自己的賬戶,一個(gè)廳就可能達(dá)到70～80個(gè)賬戶,當(dāng)時(shí)是合法的?！?/p>

1996年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》(國發(fā)[1996]29號(hào)),一時(shí)間各地先后成立預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu),對(duì)“收入過渡戶”予以取消。據(jù)陳勇介紹,那一年,宜都市取消了各單位“收入過渡戶”200多個(gè)。

根本性的變化發(fā)生在2004年。當(dāng)年7月23日,財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào)),預(yù)算外資金管理進(jìn)入非稅收入管理時(shí)代,并持續(xù)至今:政府收入分為稅收收入、非稅收入和債務(wù)收入三個(gè)部分。非稅收入的范圍包括,行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收入、稅票資金收入、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他政府收入等。

陳勇所在的“預(yù)算外資金管理局”也更名為“非稅收入管理局”,工作就是把所有稱之為“非稅收入”的資金趕進(jìn)“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”,再將資金分不同性質(zhì)納入“金庫”“國庫”“財(cái)政專戶”。

“這是部門兩本賬到一本賬的過程,也就是說,以往的預(yù)算外收入,逐步進(jìn)入預(yù)算內(nèi),其中包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算與國資經(jīng)營(yíng)預(yù)算。比如行政性收費(fèi)、罰沒收入納入預(yù)算管理后,通過部門預(yù)算,由國庫集中支付使用?！标愑抡f,宜都市非稅收入進(jìn)入預(yù)算的比例逐年提高,2004年為66%,2007年為70%。

“2004年以來,大家最為關(guān)心的肯定是土地出讓金收入,房?jī)r(jià)高漲,地王也多,縣一級(jí)土地出讓收入可以到幾個(gè)億。”陳勇說,2006年,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》下發(fā),要求2007年起全面落實(shí)“土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理”。至2009年,部分省市還建立了季度報(bào)表。“土地出讓金納入政府性基金預(yù)算后,由財(cái)政部門審核,可以用于基本建設(shè)投資項(xiàng)目支出、政府采購項(xiàng)目支出等,收支情況也會(huì)送到人大審議?！?/p>

盡管各類文件密集下發(fā),財(cái)政預(yù)算管理體制也更趨完善,但東部沿海部分地區(qū)土地出讓金仍未納入預(yù)算,各地“小金庫”也未絕跡。2009年,北京市共清理“小金庫”136個(gè),涉及資金3926萬元;河北省查出“小金庫”286個(gè),涉及金額1.13億元;江西省查出“小金庫”969個(gè),涉及金額3.88億元。中國各省全年總計(jì)自查“小金庫”22884個(gè),涉及金額101.58億元。

反復(fù)博弈

“各地參差不齊,越是發(fā)達(dá)地區(qū),小金庫越不容易進(jìn)預(yù)算,所以必須完善法律框架,而不是零星查處?！敝袊ù髮W(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授說,他曾參與上海閔行等地區(qū)財(cái)政改革,“中國到現(xiàn)在還沒有一個(gè)完整的預(yù)算法定體系,政府部分收入還不在預(yù)算中,這簡(jiǎn)直是一個(gè)笑話?！?/p>

《預(yù)算法》1994年頒布后,中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分發(fā)生了重大變化,該法修訂一直被多方期待,其中博弈也反復(fù)上演。蔡定劍參與了2006年修法專家討論會(huì),此后,該草案因爭(zhēng)論激烈在全國人大預(yù)算工委和財(cái)政部之間幾經(jīng)來回。

今年兩會(huì)期間,全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)透露,《預(yù)算法》的修改將明確提出“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。

4月,修改稿在省級(jí)層面開展討論。葉青認(rèn)為,完全取消“預(yù)算外資金”是大勢(shì)所趨,但要實(shí)行有一定困難,“有些地方肯定不愿意,土地出讓金是中央、地方分級(jí)拿走的,大部分在地方,有些地方甚至有上百億”。

“改革已經(jīng)很緩慢了?！辈潭▌φJ(rèn)為,在法律條文的技術(shù)處理上,不僅要明確全部收入納入預(yù)算,還應(yīng)該列出主要稅收和非稅收細(xì)目,比如主要稅種收入、土地收入、收費(fèi)罰沒收入、國有資本經(jīng)營(yíng)收入等,“技術(shù)上并不困難,只要預(yù)算法原則列入,具體的實(shí)施由財(cái)政部細(xì)化”。

公眾知情權(quán)

然而,這部關(guān)于中國公共財(cái)政體系構(gòu)建的重要法律,還處于機(jī)密討論過程中,公眾難免猜疑與擔(dān)憂,“名目變了,實(shí)質(zhì)沒變”。

近年,隨著政府財(cái)政預(yù)算公開,公眾看到越來越多“匪夷所思”的收支名目,如“廣州機(jī)關(guān)幼兒園補(bǔ)貼上千萬”“報(bào)銷寵物狗洗澡的發(fā)票”等,有評(píng)論認(rèn)為,“國家必須采取釜底抽薪的措施,來對(duì)預(yù)算外收入進(jìn)行徹底變革。借《預(yù)算法》修訂的契機(jī),來給政府預(yù)算外收入找到新家……才能管好政府的胡亂收錢與花錢?！?/p>

“其實(shí)財(cái)政內(nèi)部的管理體制很嚴(yán)格,”陳勇說,“但是,不要以為財(cái)政只是業(yè)務(wù)部門,實(shí)際上財(cái)政是政府的財(cái)政,財(cái)政行為就是政府行為,不管是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外,沒有大眾監(jiān)督,就一定有不規(guī)范?！?/p>

這正是從碎片到系統(tǒng)、從內(nèi)部行政監(jiān)控到外部政治控制,逐步建立公共財(cái)政的過程。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)《中國新聞周刊》記者說,“公共財(cái)政需要具體落實(shí)在現(xiàn)代意義的預(yù)算管理形式上。這個(gè)預(yù)算管理制度不僅要有公開性、透明度,還要把政府所有收入完整地體現(xiàn)在一個(gè)大的文本里面,即預(yù)算的完整性。因而‘預(yù)算外資金的清除,是建立公共財(cái)政的重要部分?！?/p>

賈康認(rèn)為,通過完整的預(yù)算文本,公眾意愿能夠傳達(dá)到理財(cái)部門和立法機(jī)構(gòu),由立法機(jī)關(guān)商議批準(zhǔn),最終成為有法律效力的執(zhí)行文件。這一前提是,公眾有預(yù)算知情權(quán)。 ★