姚中秋

一個(gè)滿是秘密的政府，公眾不可能信任它。

或許有人會(huì)覺(jué)得奇怪：制定《保密法》卻扯進(jìn)政府的信息公開(kāi)責(zé)任，豈不是弄擰了嗎?當(dāng)然不是，恰恰相反，在現(xiàn)代社會(huì)，制定保密法，必須時(shí)時(shí)刻刻記住政府對(duì)公眾的信息公開(kāi)責(zé)任，以防止過(guò)度繁瑣、嚴(yán)格的保密制度損害公民的知情權(quán)。

社會(huì)秩序的維護(hù)當(dāng)然離不開(kāi)政府，政府也當(dāng)然會(huì)有一些事務(wù)，需要臨時(shí)對(duì)外界保密。這是公共利益之需。不過(guò)，政府、尤其是其官僚機(jī)構(gòu)，總有一種追求私利的本能，基于這種本能會(huì)無(wú)限擴(kuò)大對(duì)公民保密的范圍。公民越少了解政府的運(yùn)作情況，政府官員就越可便利地上下其手，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。真正的公共利益，也即公眾的權(quán)利和利益，會(huì)因此而受損害。

隨著現(xiàn)代國(guó)家建立，政府的秘密相對(duì)而言是越來(lái)越少了。在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)王與其寵幸的近臣決定各種重大事務(wù)，不要說(shuō)一般民眾，就是外朝的宰相、六部尚書(shū)，也未必知情?，F(xiàn)代政府建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是民主。民主制的本質(zhì)是人民選舉產(chǎn)生官員，官員對(duì)人民直接承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任要求他們?cè)谔幚砉彩聞?wù)時(shí)應(yīng)盡可能對(duì)公眾公開(kāi)。惟其如此，人民才可能信賴政府。一個(gè)滿是秘密的政府，公眾不可能信任它。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代政府最重大的事務(wù)，比如立法、財(cái)政預(yù)算等等，都是在議會(huì)討論決定的，而議會(huì)是對(duì)外公開(kāi)的，其記錄是定期公布的。各級(jí)行政部門處理事務(wù)的過(guò)程也通常是對(duì)民眾公開(kāi)的。

當(dāng)然，現(xiàn)代政府也有秘密，尤其是涉及國(guó)防、外交、打擊犯罪等涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域。但是，現(xiàn)代政府處理國(guó)家秘密的基本原則是：第一，公開(kāi)是常態(tài)，秘密是例外，秘密的范圍要被控制最小需要范圍內(nèi)。《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)確立了這一原則，即“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，這應(yīng)當(dāng)是涉及政府工作流程和信息問(wèn)題的一項(xiàng)憲法性原則-第二，即便是政府所確定的秘密，公眾也可以提出公開(kāi)申請(qǐng)，因而要設(shè)計(jì)一種機(jī)制，讓公眾對(duì)政府確定的秘密可提出異議。

用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，當(dāng)代中國(guó)的保密制度存在不少問(wèn)題。比如，秘密的范圍過(guò)大。有—個(gè)資料稱，美國(guó)每年產(chǎn)生秘密文件10萬(wàn)件，我國(guó)則多達(dá)數(shù)百萬(wàn)件。

這里面最為離奇的是，某些沒(méi)有任何理由定密的文件，也被劃入國(guó)家秘密范圍。去年有民眾申請(qǐng)地方財(cái)政局公布地方財(cái)政預(yù)算，財(cái)政局竟聲稱這是國(guó)家秘密。政府的每一分錢都來(lái)自公民，公民當(dāng)然有權(quán)知道政府如何花錢，預(yù)算案理應(yīng)向公民公開(kāi)。并且，財(cái)政預(yù)算案已由人大審議，也完全可以公開(kāi)。但長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政預(yù)算確實(shí)是國(guó)家秘密，甚至對(duì)人大代表來(lái)說(shuō)也是秘密。

令人遺憾的是，國(guó)家保密法修訂案征求意見(jiàn)稿似乎無(wú)助于改變這種局面。各級(jí)財(cái)政部門仍然可以援引該法中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”，來(lái)拒絕向公眾公布預(yù)算案、公布經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，甚至拒絕公布某些產(chǎn)業(yè)政策。

其次，對(duì)公眾是否可以對(duì)政府單方面確定的秘密提出異議，征求意見(jiàn)稿似乎給出了否定的答案。該稿第十八條第二款規(guī)定：“對(duì)是否屬于國(guó)家秘密或者屬于何種密級(jí)有爭(zhēng)議的，由國(guó)家保密行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門決定?！倍摳宓谑l規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、單位的國(guó)家秘密確定、變更和解除工作?！?/p>

如此規(guī)定可能會(huì)帶來(lái)這樣的問(wèn)題；地方黨政負(fù)責(zé)人有權(quán)定密，如果發(fā)生爭(zhēng)議，由他的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)解決。即便不是他的下屬，定密與秘密的爭(zhēng)議解決也都在行政體系內(nèi)部。如此機(jī)制，天然地對(duì)那些懷疑行政機(jī)關(guān)濫用定密權(quán)的公眾是不公平的，而官員們則依然可以隨意擴(kuò)大國(guó)家秘密的范圍。

之所以形成目前這種重保密、輕公開(kāi)的傾向，原因很簡(jiǎn)單：該法就是部門立法。主導(dǎo)保密法修訂的是保密行政管理機(jī)關(guān)，它當(dāng)然傾向于擴(kuò)大自己的權(quán)力，并傾向于賦予行政機(jī)關(guān)以更大的定密權(quán)力。

公眾現(xiàn)在唯一可以期待的是，全國(guó)人大在審議過(guò)程中，更多地從信息公開(kāi)的角度，對(duì)過(guò)度保守秘密的傾向略做一些平衡。