申欣旺

9月28日,北京大學公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《2009年度中國行政透明度報告》(下稱“透明度報告”)結(jié)果顯示,雖然《政府信息公開條例》實施才兩年,但受測評的省級政府及格率達到了40%。并且一些排名靠后的中央部委和地方政府積極回應(yīng),使人們對政府信息公開的前景抱持樂觀。

地方表現(xiàn)出人意料

該報告由北大公眾參與研究與支持中心和耶魯大學法學院中國法律中心聯(lián)合國內(nèi)7所高校研究力量,于2009年11月至2010年7月間,針對國務(wù)院下設(shè)的43個機構(gòu),30個省級政府(香港、澳門、臺灣和西藏除外),及北京、吉林、山東、浙江、廣東、四川共6個典型省市下屬的97個地市級行政單位,進行觀察和評估得出。

上述兩中心早先就此合作開發(fā)出“中國政府信息公開評測指標體系”,包括用于地方省、市兩級政府評測的“地方政府版”,以及用于國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)評測的“國務(wù)院機構(gòu)版”。

測體系采用指標式和百分制,共分三級指標。其中,一級指標包括“組織配套”、“制度配套”、“主動公開”、“依申請公開”和“監(jiān)督和救濟”等五大類,而三級指標在兩個版本中分別達到37與40項。從測評指標來看,依據(jù)《政府信息公開條例》對政府部門所設(shè)定的義務(wù),具有一定的指向性與科學性。

據(jù)報告發(fā)布者介紹,評測采用檢索和實測兩種手段。檢索主要通過網(wǎng)上搜索、閱讀政府公報、查閱政府信息公開年度報告、向政府咨詢等形式進行。

比如,《2008北京市政府信息公開工作年度報告》“概述”部分僅簡單提及建立了保密審查制度。進一步查詢,在《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)本市政府信息公開工作文件的通知》第5條確認北京市已經(jīng)制定了《北京市政府信息公開保密審查辦法(試行)》,根據(jù)這一項指標,可以得2分。而《2008教育部政府信息公開工作年度報告》中提及建立了保密審查規(guī)范,但無法在其官方網(wǎng)站得到核實,不能得分。

所有測評對象均通過此種定量觀察得分或不得分,最終形成2009年度“透明度報告”。

報告顯示,在及格率方面,省級行政單位及格已漸成主流,得分超過60 的省份共有12 個。

上海成為北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授與他的團隊欣賞的典范之一。根據(jù)《2009 年上海市政府信息公開工作年度報告》,該市政府信息公開專職人員已經(jīng)達到165 人。王錫鋅說,這次測評注重的就是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”,看政府信息公開有沒有制度保障、有沒有工作人員、有沒有專門的領(lǐng)導機構(gòu)。他的理由是,“如果連機構(gòu)都沒有,也沒有專人負責,你能想象這個工作可以開展到什么程度?”

不止如此。2009 年,上海市政府辦公廳新的“三定方案”明確了信息公開職責,并增設(shè)政府信息公開處為專門機構(gòu)。不同于其他省份,這個機構(gòu)上面還有一個更高的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——政府信息公開聯(lián)席會議。它的拍板人是上海市常委、常務(wù)副市長,行政級別顯然高于主管部門市政府辦公廳。

這種設(shè)置令觀察者感到欣喜:“主管的官員級別越高,能調(diào)動的行政資源越多,開展政府信息公開工作的阻力就會越小?！痹谒麄兛磥?上海在地方政府的測評中獲得第四的排名有其堅實的基礎(chǔ),從分數(shù)上來看,亦只比第一名的北京76.5少4分。

相比之下,國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)僅有銀監(jiān)會、商務(wù)部及格。

在國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)與省級單位工73 個評測對象的平均得分僅為50.7 分,總體及格率只有19.2%。就政府信息公開的總體表現(xiàn)而言,各省級行政單位明顯優(yōu)于國務(wù)院各下設(shè)機構(gòu)。

在平均分和中位分方面,各省比國務(wù)院各機構(gòu)均高出10 分左右。各省的平均分和中位分超過57分,已經(jīng)接近及格線。相比之下,國務(wù)院各機構(gòu)的平均分和中位分均在47分左右,距及格線還有相當距離。

報告認為,《條例》于 2008 年5 月1 日實施至今,“該說的都說了,容易做的都做了”,政府信息公開的基本制度框架已經(jīng)建立,但“紙面之法”向“生活之法”的轉(zhuǎn)化仍然緩慢。

政府積極回應(yīng)

王錫鋅表示,從外部配套生態(tài)看,信息公開的問題,涉及保密與公開的關(guān)系界定和處理。保密過寬過濫,公開就必然受到限制。保障信息供給,必須改善信息公開制度的外部生態(tài)環(huán)境。否則,即便行政機關(guān)愿意公開,也難以公開。

但他也認為,從現(xiàn)有制度仍舊有推動政府信息公開的空間,“透明度報告”本身就是此種努力之一,藉此一方面對政府信息公開工作予以監(jiān)督,另一方面則通過評估體系給予支持。

王錫鋅解釋說,測評指標體系是依據(jù)相關(guān)明確的法定要求設(shè)計,是針對目前中國現(xiàn)實的“最低要求”。該項目希望促進“知情權(quán)”從一個漂亮的概念,變成一種實際的社會生活。

“透明度報告”的發(fā)布確實收到了此種效果。據(jù)王錫鋅介紹,報告發(fā)布后,陸續(xù)接到國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)以及地方政府部門的溝通電話。

據(jù)北大公眾參與研究與支持中心周忠東老師介紹,“9月29日,銀監(jiān)會政府信息公開部門打電話過來,表示領(lǐng)導很重視這個報告,希望能夠得到報告全本。”

報告起草者私下曾擔心報告披露將招致名次靠后部委的不滿。但9月30日公安部的來電使該中心打消了這種顧慮。

據(jù)了解,“公安部來電,態(tài)度非常誠懇。電話中大致表達了三個意思,一是領(lǐng)導很重視政府信息公開工作以及這次測評;二是希望能夠了解測評的標準,以方便改進下一步的工作;三是希望能夠和中心保持溝通?！?/p>

此后,黑龍江省政府政府信息公開辦公室主任來電請教如何進一步改進該省政府信息公開工作。

王錫鋅向《中國新聞周刊》表示,“透明度報告”受到關(guān)注表明政府部門對此項工作的重視在加強,本身具有建設(shè)性的意義。

各部門的回應(yīng)是報告起草者所樂于看到的。在王錫鋅看來,“透明度報告”本身就是公眾參與的一種形式,為政府信息公開注入了新的動力。政府承認公民知情權(quán)并加以積極回應(yīng),這是公眾參與和政府信息公開的良性互動。

實際上,在透明度測評后,報告即提出了三個轉(zhuǎn)變的政策建議:將政府信息公開工作的重心從建章立制轉(zhuǎn)向落實完善;將制度建設(shè)從全面鋪開轉(zhuǎn)向重點攻堅,將發(fā)展動力從單向推動轉(zhuǎn)向雙向互動;加快政府信息公開在中央層面的制度進步,在司法救濟、降低依申請公開門檻、財政信息公開等熱點領(lǐng)域回應(yīng)日益高漲的公開訴求。

以司法救濟為例,通過訴訟形成對政府部門的監(jiān)督曾被寄予厚望。但司法救濟并未順利展開。最高人民法院行政庭副庭長李廣宇認為,造成政府信息公開司法救濟尷尬現(xiàn)實的根本原因,在于目前我國保護公民知情權(quán)的法律依據(jù),僅僅是《條例》第三十三條籠統(tǒng)的規(guī)定。

盡管《條例》生效逾兩年,《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》草案也于2009年12月公開征求意見,但相關(guān)司法解釋尚未出臺。

李廣宇表示,無論是政府信息公開制度,還是此類訴訟,都跟傳統(tǒng)行政行為的方式不同,也迥異于傳統(tǒng)行政案件的性質(zhì),行政訴訟法對受案范圍沒有規(guī)定。例如,有關(guān)行政訴訟的受案范圍,是否該納入知情權(quán)仍存爭議。此外,在訴訟主體資格上,是否嚴格要求原告與申請公開事項有法律上的利害關(guān)系,也存有爭議。

這些問題需要司法解釋予以明確。據(jù)李廣宇透露,如進展順利,該司法解釋將于年底出臺?！?/p>