■田慶立

日本始終貫徹以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展為目標(biāo)的開發(fā)戰(zhàn)略，并輔之以相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)布局政策，逐步縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距。日本的區(qū)域經(jīng)濟政策不僅考慮個別地區(qū)的開發(fā)問題，而且從全國的角度制定通盤考慮的發(fā)展規(guī)劃，加大扶持落后地區(qū)的政策力度，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟布局中的 “過密”與“過疏”問題，注重社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過金融手段強化財政轉(zhuǎn)移支付等。日本區(qū)域經(jīng)濟政策的實施使得其經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異明顯縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為日本經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)條件。

日本區(qū)域經(jīng)濟政策的演進

日本于1950年制定了 《國土綜合開發(fā)法》，作為地區(qū)開發(fā)的根本法，該法對有關(guān)國土和地區(qū)開發(fā)的審議會制度、全國和各地方以及特定區(qū)域的綜合開發(fā)規(guī)劃的制定和實施做出了明確規(guī)定。后來又相繼制定了 《孤島振興法》、 《山村振興法》、 《北海道開發(fā)法》等關(guān)于特定落后地區(qū)振興的法律，《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進法》、 《低度開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進法》等關(guān)于對產(chǎn)業(yè)的空間布局進行引導(dǎo)的法律，以及《控制首都圈市區(qū)內(nèi)工廠等新建法》、《工廠立地法》等限制大都市圈工業(yè)布局的法律。

在高速增長時期，為提高國際競爭力，日本大力發(fā)展重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)。1960年，政府制定了旨在以重化工業(yè)的發(fā)展帶動國民經(jīng)濟全面起飛的《國民收入倍增計劃》，提出了建設(shè)太平洋工業(yè)地帶的設(shè)想，并在1962年制定的 《全國綜合開發(fā)計劃》中明確指出： “工業(yè)的正確配置必須逐步向投資效果高的地區(qū)集中?！睘榱宋罩鼗I(yè)企業(yè)在太平洋沿海工業(yè)地帶內(nèi)投資設(shè)廠，日本政府采取了對這些地區(qū)的公共設(shè)施優(yōu)先投資的政策，不惜巨資在這些地區(qū)大興土木、填海造地，建設(shè)高速公路和新干線以及大批世界一流的大型港灣和碼頭，形成了四通八達的交通運輸網(wǎng)絡(luò)，并出臺了一系列減免稅收和優(yōu)惠政策。

20世紀(jì)70年代兩次 “石油危機”促使日本政府采取一系列措施對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。為了節(jié)省能源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動和資本密集型結(jié)構(gòu)逐漸向技術(shù)和知識密集型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。1980年以后，日本進一步推行 “技術(shù)立國”政策，積極開拓新能源技術(shù)、工業(yè)機器人、生物工程等新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使生產(chǎn)知識密集型的高科技產(chǎn)品成為日本經(jīng)濟的主要支柱，這類產(chǎn)品的特點是質(zhì)量高級化、體積小型化、工藝水平高、競爭力強。在新技術(shù)革命過程中，出現(xiàn)了一些新興的高級技術(shù)產(chǎn)業(yè)群區(qū)，在具體地點的分布上仍具有集中現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來，在九州南部的熊本、鹿兒島、宮崎三縣境內(nèi)相繼建立了以生產(chǎn)集成電路為中心的工業(yè)地區(qū)，九州成了日本的 “硅島”。

1998年，日本制定了 “21世紀(jì)國土的宏偉藍圖——促進區(qū)域自立和創(chuàng)造美麗國土”的新戰(zhàn)略，把恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境、改善都市人居環(huán)境、提高經(jīng)濟與國土質(zhì)量作為戰(zhàn)略目標(biāo)，強調(diào)以國土均衡開發(fā)、豐富生活美化環(huán)境、向世界開放特別是向亞洲開放為主旨，構(gòu)筑國土開發(fā)主軸線，力圖促進西南、東北、沖繩、北海道等經(jīng)濟欠發(fā)達或產(chǎn)業(yè)布局“過疏”地區(qū)的發(fā)展，奠定日本國土均衡開發(fā)的基礎(chǔ)。

日本區(qū)域經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容

1.日本政府制定扶持落后地區(qū)發(fā)展政策。為解決經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)業(yè)向東京“一極集中”所產(chǎn)生的嚴(yán)重區(qū)域失衡問題，日本政府在國土綜合開發(fā)的基礎(chǔ)上，加強了地方開發(fā)，包括一般落后地區(qū)開發(fā)和特定落后地區(qū)開發(fā)。從總體上看，日本對落后地區(qū)的開發(fā)雖有一定滯后性，不可避免地遇到某些難以解決的問題，但也取得了明顯成效，形成了一套比較完整的政策體系，特別是北海道和沖繩地區(qū)開發(fā)中的一些成功做法，為日本政府促進落后地區(qū)發(fā)展積累了有益經(jīng)驗。

1950年日本政府在中央設(shè)立了北海道開發(fā)廳，并于同年制定了 《北海道開發(fā)法》，包括開發(fā)計劃的制定、計劃推動的行政組織、預(yù)算編制程序和優(yōu)惠政策措施等諸多內(nèi)容，并視需要每年加以修訂。根據(jù) 《北海道開發(fā)法》，日本內(nèi)閣自1951年以來，先后制定并實施了六次 “北海道綜合開發(fā)計劃”，每一期計劃都有明確重點和預(yù)期目標(biāo)，第一期計劃 （1952-1962年）的重點是交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)；第二期 （1963-1970年）是基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)振興；第三期 （1971-1977年）是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展社會福利設(shè)施；第四期（1978-1987年）是形成穩(wěn)定的綜合環(huán)境；第五期 （1988-1997年）是形成綜合競爭能力；第六期 （1998年以來）是環(huán)境資源平衡發(fā)展和形成自立能力。

1972年5月15日，美國將琉球群島的施政權(quán)返還給日本，日本隨即設(shè)立沖繩開發(fā)廳，并制定了 《沖繩振興開發(fā)特別措施法》，以擬定沖繩振興與開發(fā)計劃。沖繩共實施三期振興開發(fā)計劃，每期10年。其中第三期振興開發(fā)計劃（1992-2001年），大體上延續(xù)了前兩期計劃開發(fā)的方向，主要目標(biāo)是縮小沖繩與日本本土的收入差距；充分利用沖繩的地理特征，活用其所具有的豐富的亞熱帶海洋性自然景觀及特有的傳統(tǒng)文化及歷史遺跡，建設(shè)成具有國際規(guī)模的旅游地區(qū)，并借以振興產(chǎn)業(yè)和文化，達到其自立發(fā)展的目的。

2.協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟布局中的 “過密”與 “過疏”問題。日本將促進地區(qū)間均衡發(fā)展、消除經(jīng)濟布局中的 “過密”與“過疏”問題、縮小經(jīng)濟活動的地區(qū)差異作為區(qū)域經(jīng)濟政策的主要目標(biāo)。日本在制定與組織實施區(qū)域經(jīng)濟政策過程中，成立了國土廳等專門機構(gòu)，負責(zé)對政策做出權(quán)威解釋，根據(jù)有關(guān)措施分配經(jīng)濟和社會資源，協(xié)調(diào)與其他政策的關(guān)系。中央和地方各級政府不僅從政府職能上高度重視，并且還根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展到不同階段面臨的不同問題，積極調(diào)整政策方向，保持區(qū)域經(jīng)濟政策執(zhí)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性和針對性。日本區(qū)域經(jīng)濟政策目標(biāo)與其經(jīng)濟發(fā)展的不同階段相適應(yīng)，具有明顯的階段性。戰(zhàn)后1950-1955年是日本經(jīng)濟復(fù)蘇期，政府實施了特殊地區(qū)綜合開發(fā)計劃，區(qū)域經(jīng)濟政策的目標(biāo)是整治河流、增產(chǎn)糧食和合理利用水資源。從1955年到20世紀(jì)60年代初，國家經(jīng)濟建設(shè)重點轉(zhuǎn)向工業(yè)領(lǐng)域，太平洋沿岸成為日本經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，區(qū)域經(jīng)濟政策的目標(biāo)是建設(shè)“太平洋環(huán)帶地區(qū)”，日本政府通過實施向重點地區(qū)傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，促進了日本經(jīng)濟的迅速起飛。

1960-1974年，由于太平洋沿岸經(jīng)濟的高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集中和大都市膨脹，造成了日本國土空間布局方面的失衡，出現(xiàn)了所謂 “過密”與 “過疏”問題。為了緩和區(qū)域發(fā)展不均衡的矛盾，政府先后通過了 “工業(yè)產(chǎn)地白皮書”及三個全國綜合開發(fā)計劃，區(qū)域經(jīng)濟政策的調(diào)控目標(biāo)是加速建設(shè) “過疏”地區(qū)，同時對 “過密”地區(qū)加以限制。從1974年起，日本又陸續(xù)制定了第四次和第五次全國綜合開發(fā)計劃，區(qū)域經(jīng)濟政策的目標(biāo)仍是致力于消除經(jīng)濟布局的“過密”與 “過疏”問題，關(guān)注大都市圈與地方經(jīng)濟發(fā)展存在的差異，注重發(fā)展地方經(jīng)濟文化，創(chuàng)造良好的地方居住環(huán)境。

3.大力發(fā)展和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

大力建設(shè)和完善交通系統(tǒng)是日本政府縮小地區(qū)差異的重要措施。日本政府不斷強化交通建設(shè)在促進落后地區(qū)發(fā)展中的作用，中央和地方政府的財政支出很大部分用于落后地區(qū)的交通體系建設(shè)。地方政府主要負責(zé)城市間的干線和支線的道路建設(shè)；中央政府成立的由國家控股的 “道路公團”，則重點投資建設(shè)跨地區(qū)的干線道路和高速公路。隨著日本高速公路不斷向邊遠落后地區(qū)延伸，加強了這些地區(qū)與大都市圈的經(jīng)濟聯(lián)系，為推動落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

日本政府在頒布所有有關(guān)地區(qū)開發(fā)的法律法規(guī)中，幾乎都對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)做出了專門規(guī)定，明確提出對這方面的投資予以資金保障，并在稅收和貸款上給予優(yōu)惠?；A(chǔ)設(shè)施投資在日本政府財政支出中占有極高的比重，約占40%~50%?？紤]到落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，日本公共設(shè)施建設(shè)特別補助率較高，如北海道河川整治、國道及港口建設(shè)由中央特別補助達80%以上，沖繩河川、河堤、治山、海岸、港口及機場等建設(shè)的國庫特別補助率高達90%以上。同時，政府還通過各種法律法規(guī)，大力鼓勵私人企業(yè)和財團法人進行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，拓寬資金籌措渠道。

4.加大金融支持力度。第一，強化財政轉(zhuǎn)移支付對落后地區(qū)的援助作用。市場經(jīng)濟國家一般采用財政轉(zhuǎn)移支付手段，以直接或通過商業(yè)貸款貼息的方式，加強落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)工程建設(shè)，縮小地方政府所提供的公共服務(wù)水平的差距。日本中央財政占總財政收入的70%，其中大部分撥付給地方政府，并適時調(diào)整投入力度和方向。在鼓勵重點地區(qū)發(fā)展時期，主要撥付給重點開發(fā)地區(qū)；在解決區(qū)域發(fā)展不平衡時，主要撥付給落后地區(qū)。第二，加大對落后地區(qū)的金融支持力度。日本地區(qū)開發(fā)金融是政策性金融的重要組成部分，在貸款的發(fā)放上以促進特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為直接目的，貸款對象限定于特定地區(qū)的企業(yè)或法人。日本通過政府的金融機構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式向落后地區(qū)提供援助。同時在政府金融體系的10個公庫中，設(shè)立兩個直接服務(wù)地于落后地區(qū)的開發(fā)公庫，即“北海道東北開發(fā)公庫”和 “沖繩振興金融開發(fā)公庫”。

日本區(qū)域政策對我國的啟示

1.中央與地方各司其責(zé)。在落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工程建設(shè)中，中央和地方政府應(yīng)各盡其職、各負其責(zé)。對于跨省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括連接各省區(qū)的鐵路、高速公路等交通干線、電信干道，跨流域的水利設(shè)施，生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，基礎(chǔ)教育，以及各省區(qū)內(nèi)部重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，主要由中央政府投資建設(shè)；對于各省區(qū)內(nèi)部一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以各省區(qū)為主籌資建設(shè)。這樣，既可以為落后地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，又能夠明確地方政府的責(zé)任，調(diào)動地方政府的積極性。

2.健全區(qū)域開發(fā)金融體系。我國有必要在強化中央政府財政的基礎(chǔ)上，以科學(xué)合理、透明規(guī)范為原則，加快建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證地方政府能夠為本地區(qū)居民提供一定水平以上的公共服務(wù)。與此同時，要加強金融支持配合的力度，提高國家政策性銀行資金用于中西部地區(qū)的比例，支持政策性銀行和商業(yè)銀行開展為西部開發(fā)服務(wù)的金融業(yè)務(wù)，探討成立專門的區(qū)域性開發(fā)金融機構(gòu)的可行性，規(guī)范和適應(yīng)金融體制改革的需要。

3.加強立法，注重長遠規(guī)劃的制定。日本的區(qū)域經(jīng)濟政策在實施過程中，不僅在不同階段都制定了詳細的發(fā)展規(guī)劃來保證目標(biāo)的實現(xiàn)，而且充分運用立法手段以確保區(qū)域經(jīng)濟政策的連續(xù)性。日本的全國綜合開發(fā)計劃確定了全國國土整治與地區(qū)發(fā)展的總體方向和大政方針，不僅是各級地方編制中長期計劃的重要依據(jù)和指南，而且是國民了解政府關(guān)于區(qū)域發(fā)展政策的重要途徑，有利于引導(dǎo)地方和企業(yè)的投資方向，避免盲目建設(shè)。我國應(yīng)充分借鑒日本政府在區(qū)域經(jīng)濟政策立法和長遠規(guī)劃制定方面的成功做法，對于我國完善政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟政策，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，有著特殊重要的意義。

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