宋仕友

我國需要建立檢察官單獨的職務(wù)序列的問題,與檢察官被納入《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱公務(wù)員法)調(diào)整的范圍有關(guān)?！豆珓?wù)員法》第二條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。其中就包括了檢察官在內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)工作人員?！豆珓?wù)員法》第三條規(guī)定:公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理,適用本法。法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的,從其規(guī)定。這條規(guī)定在明確了檢察官納入公務(wù)員法調(diào)整范圍的同時,也明確了當(dāng)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱檢察院組織法)和《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱檢察官法)作出與公務(wù)員法不同的規(guī)定時,適用檢察院組織法和檢察官法的規(guī)定。但問題是在職務(wù)序列方面,檢察院組織法和檢察官法目前均未作出具體的規(guī)定;而在檢察院組織法和檢察官法未作出具體規(guī)定之前,只能適用公務(wù)員法的規(guī)定。適用公務(wù)員法的規(guī)定,在檢察官的職務(wù)序列管理方面又存在許多問題,其中突出的一點是各級檢察院的檢察員、助理檢察員除院領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)外,都要在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列內(nèi)確定職級和工資待遇,即按照與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相對應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員來確定職級。因為按照公務(wù)員法第十六條第一款的規(guī)定,“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”,而對于包括檢察官在內(nèi)的綜合管理類的公務(wù)員,根據(jù)公務(wù)員法第十七條第一款“綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)憲法、有關(guān)法律、職務(wù)層次和機(jī)構(gòu)規(guī)格設(shè)置確定”的規(guī)定,意味著只有在擔(dān)任行政職務(wù)(檢察院負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人)的情況下才有可能根據(jù)其所負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)的規(guī)格設(shè)置確定其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),除此之外都只能擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。檢察員、助理檢察員在檢察官法制定后已經(jīng)成為“檢察官”的重要組成部分,屬于司法官員序列,如果在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列內(nèi)確定職級和工資待遇,特別是在基層檢察院的話在科員職務(wù)上確定職級,筆者認(rèn)為很不合理,理由主要有如下幾點:

第一,與法律的規(guī)定和精神不符。前面已經(jīng)提到,當(dāng)檢察院組織法作出與公務(wù)員法不同的規(guī)定時,應(yīng)適用檢察院組織法的規(guī)定。而檢察院組織法第三條第一款規(guī)定,“各級人民檢察院設(shè)檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作。”從這條規(guī)定可以看出,檢察員和檢察長、副檢察長一道是檢察院的組成人員,這里“組成人員”的意思和國務(wù)院組成人員、中央軍委組成人員中“組成人員”的意思是一樣的。各級檢察院組成人員和全體工作人員的概念是不同的,因為檢察院組織法在第二十七條中還規(guī)定了各級檢察院可以設(shè)助理檢察員和書記員各若干人,根據(jù)需要可以設(shè)司法警察,而且值得注意的是,這第二十七條的規(guī)定并沒有和第三條的規(guī)定合并在一起表述。而檢察員是檢察院的組成人員,但并非所有的檢察員都具有行政職務(wù)(院領(lǐng)導(dǎo)或中層正副職領(lǐng)導(dǎo)),這點和行政機(jī)關(guān)有很大的不同,因為如國務(wù)院組成人員中的“各部部長、各委員會主任”等都是各組成部門的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)是按照科層制進(jìn)行管理的,政府下設(shè)許多不同的職能部門,負(fù)責(zé)不同的工作領(lǐng)域,部門的負(fù)責(zé)人要對部門的工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;而每個部門比如教育局又將本部門的工作細(xì)分為不同的部分,由各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各司其職,中層領(lǐng)導(dǎo)對本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。正是在這種運行基礎(chǔ)上,公務(wù)員法作出了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與機(jī)構(gòu)直接掛鉤的制度設(shè)計,但這種設(shè)計運用在司法機(jī)關(guān)是不合理的。拿檢察院來說,檢察官法第六條規(guī)定,“檢察官的職責(zé):(一)依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作;(二)代表國家進(jìn)行公訴;(三)對法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查;(四)法律規(guī)定的其他職責(zé)”。這條規(guī)定意味著一旦具有檢察官的資格,就可以承辦所有屬于檢察院受理的案件,而不是僅僅可以承辦其所在機(jī)構(gòu)(如公訴科)工作職責(zé)內(nèi)的案件,這和行政機(jī)關(guān)那種因為是某個政府部門某個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的某個具有特定職責(zé)崗位上的公務(wù)員具有從事某種特定公務(wù)的權(quán)力的情形是完全不同的。換句話說,一個檢察官具有出庭支持公訴的權(quán)力,不是因為他是具有出庭支持公訴職責(zé)的公訴科的工作人員,而是因為他是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員,而且,如果工作需要的話,出庭支持公訴結(jié)束后,他可以立刻投身到另一個案件的審查逮捕工作中,或者去開展另一宗職務(wù)犯罪案件偵查工作。因此,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察官之間并不存在直接的授權(quán)關(guān)系,將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的條件限定為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是不符合檢察工作實際的。

第二,不利于人民代表大會制度的完善和發(fā)展。我國憲法規(guī)定,人大是權(quán)力機(jī)關(guān),政府是行政機(jī)關(guān),法院是審判機(jī)關(guān),檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從憲法地位上看,權(quán)力機(jī)關(guān)高于行政機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān),因為后三者都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。依據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定,縣級以上人大常委會任免政府正副職以外的其他政府組成人員即秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長等,任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。但同樣是人大常委會任命,以縣級人大常委會為例,任命政府其他組成人員都是鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導(dǎo)干部,但任命檢察院組成人員的檢察員,任命后還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科員,職級相差很大,而且任命政府其他組成人員因為任的是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),按照“黨管干部”的原則,之前都要經(jīng)過組織部的程序,而任命非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科員級的檢察員,則不用經(jīng)過組織部的程序。從完善和發(fā)展人民代表大會制度著眼,應(yīng)該盡快改變這種狀況,其中縣級人民檢察院的檢察員起碼也要達(dá)到鄉(xiāng)科級副職的職級,建立檢察官單獨的職務(wù)序列后其職級也要相當(dāng)于公務(wù)員法的鄉(xiāng)科級副職或以上。

第三,不利于檢察隊伍的持續(xù)向前發(fā)展。1985年9月1日,中共中央辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方各級法院、檢察院干部配備的通知》(中辦〔1985〕47號文)中,對地方各級法院、檢察院干部配備作了明確的規(guī)定:“基層人民法院院長和縣(市、市轄區(qū))人民檢察院檢察長一般配備副縣長一級干部;審判員、檢察員一般配備科一級和股一級干部。中級人民法院院長和省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院,自治州、省轄市人民檢察院檢察長一般配備副專員一級干部;審判員、檢察員一般配備副處一級和科一級干部。省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院院長和人民檢察院檢察長一般配備副省長一級干部;審判員、檢察員一般配備處一級干部?！碑?dāng)時的情況來說,股級以上是沒有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,那么就都應(yīng)該按領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)理解,包括執(zhí)行到現(xiàn)在的人民檢察院檢察長按同級政府副職領(lǐng)導(dǎo)配備,但怎么檢察員在公務(wù)員法實施后就納入了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的序列了呢?在一定程度上說,這檢察官的地位不是在倒退嗎?而且公務(wù)員法已經(jīng)把過去最低一級的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)股級排除出了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列,占檢察官絕大多數(shù)的基層檢察院的檢察員過去還可以擔(dān)任科級或股級的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),現(xiàn)在大多只能確定為科員的職級,從而降低了基層檢察院對優(yōu)秀人才的吸引力。

因此,要在積極試點、加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)檢察官單獨的職務(wù)序列的建立。檢察官職務(wù)序列應(yīng)該都是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),因為按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則,檢察官要獨立承擔(dān)辦案責(zé)任,有責(zé)需有權(quán)。只是需要明確的是,檢察官職務(wù)序列都是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),是司法官員意義上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),這點和行政管理意義上的行政官員不同。行政官員序列的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)所具有權(quán)力主要是具有作出決策和命令的權(quán)力,作為某一具體機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,對內(nèi)他(她)可以向機(jī)構(gòu)內(nèi)其他工作人員(主要是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員)發(fā)出命令,組織其開展機(jī)構(gòu)職責(zé)內(nèi)的工作,之間體現(xiàn)出上命下從的行政隸屬關(guān)系,對外他(她)可以以機(jī)構(gòu)的名義作出決策,實施某項行政行為。但作為司法官員,對于檢察員來講,其屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并不是因為其負(fù)有行政管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,而是因為他(她)是獨立行使檢察權(quán)的主體,在檢察長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,他(她)要就所承辦的案件獨立作出判斷和決定,如是否批準(zhǔn)逮捕,簡言之,他(她)代表國家行使司法權(quán)力,如同外交大使、特使代表國家行使外交權(quán)一樣。

因此,在檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作的首長負(fù)責(zé)制下,是副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員向檢察長負(fù)責(zé),行使司法權(quán)力,而不是副檢察長和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)向檢察長負(fù)責(zé)、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員(包括檢察員)向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的科層制領(lǐng)導(dǎo)體制。也就說,對于檢察機(jī)關(guān)來說,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是一個領(lǐng)導(dǎo)層級,而只是方便檢察長領(lǐng)導(dǎo)全院工作的具體工作機(jī)制,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)和本機(jī)構(gòu)內(nèi)沒有行政職務(wù)的檢察官之間在業(yè)務(wù)上不應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)有管理本機(jī)構(gòu)行政事務(wù)的權(quán)力(注意,是行政事務(wù)而不是業(yè)務(wù))是來自檢察長的授權(quán),等于是協(xié)助檢察長、副檢察長開展檢察長、副檢察長職責(zé)范圍內(nèi)的行政工作,屬于檢察長、副檢察長在各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的代理人。這也是為什么檢察院組織法在第一章(總則)第三條中規(guī)定“各級人民檢察院設(shè)檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作”,確定檢察院的組成人員和領(lǐng)導(dǎo)體制,而在第三章(人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免)才確定機(jī)構(gòu)設(shè)置的原因。而且整個檢察院組織法和檢察官法中,都沒有任何一處規(guī)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職領(lǐng)導(dǎo)屬于檢察官職務(wù)(這點和法院也有不同,法院的庭長和副庭長是法官職務(wù))。

只有明確了這一點,建立符合檢察工作實際、不同于行政機(jī)關(guān)科層制領(lǐng)導(dǎo)體制職務(wù)序列的檢察官職務(wù)序列才有可能。既然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是一個領(lǐng)導(dǎo)層級,同一檢察院內(nèi)就不存在檢察長、副檢察長、中層正職、中層副職、檢察員、助理檢察員序列的六個層級,而是檢察長、副檢察長、檢察員、助理檢察員四個層級,檢察委員會委員最好定為與副檢察長同一層級。這樣,以縣級檢察院為例,建立檢察官職務(wù)序列后,檢察長職務(wù)對應(yīng)于公務(wù)員法綜合管理類的縣處級副職,副檢察長職務(wù)和檢察委員會委員職務(wù)對應(yīng)于鄉(xiāng)科級正職,檢察員職務(wù)對應(yīng)于鄉(xiāng)科級副職,助理檢察員在職務(wù)序列中單獨設(shè)立一級,屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),對應(yīng)關(guān)系上低于鄉(xiāng)科級副職,高于科員,相當(dāng)于以前的正股級,工資待遇比照政府部門的中層正職。通過這種檢察官職務(wù)序列的設(shè)置,才能進(jìn)一步淡化檢察院行政化過濃的色彩,更多地向司法屬性回歸。