張欽文

(南京特殊教育職業(yè)技術學院,江蘇 南京 210038)

德國未成年人保護工作研究與啟示

張欽文

(南京特殊教育職業(yè)技術學院,江蘇 南京 210038)

德國的未成年人保護工作起步比較早,具有自己的特色:典型意義,強調預防,注重加強對未成年人的一般性保護;凸顯教育矯正,全面落實對罪錯少年的犯罪救濟;政府主導、社會承辦的高效運行機制;系統(tǒng)規(guī)范、監(jiān)管嚴密的項目管理模式。

未成年人保護;德國;研究

德國經濟社會發(fā)達,政府和社會高度重視未成年人保護工作,形成了具有典型意義的工作模式。筆者結合赴德考察的經歷,對其未成年人保護工作進行研究和論述,以期為提高我國的未成年人保護工作水平,服務未成年人成長提供借鑒和參考。

一、德國未成年人保護工作的基礎和條件

經濟實力雄厚。德國是老牌的資本主義強國,盡管在過去較長一段時間里經濟不盡如人意,但由于其底子雄厚,經濟總量仍高居世界第四、歐洲之首,工農業(yè)均高度發(fā)達。作為西方七大工業(yè)國成員,德國對世界經濟和金融發(fā)展起著重要作用。2007年德國國內生產總值已達33222億美元,人均40415美元。德國還是世界第二大出口國,2007年貿易出口突破9000億歐元大關,貿易盈余達1988億歐元,創(chuàng)歷史新高。雄厚的經濟實力,為德國未成年人保護工作的開展提供了強有力的經費支持。近年來,德國的青年工作總經費達200多億歐元,其中支付給幼兒園等機構的占55%,約為110億歐元;支付給兒童福利院等機構實施社會救助的占20%,約為40億歐元;用于從事具體青少年工作的占10%,約為20億歐元;用于咨詢、培訓和服務的占15%,約為30億歐元。

青少年法律制度健全。德國的法律制度健全,法治觀念深入人心。德國是世界上對未成年人立法較早的國家之一,經過多年的積累和發(fā)展,德國在未成年人法律方面形成了比較完備的體系。直接維護未成年人權益的法律就有《德國兒童與少年扶助法》、《德國少年保護法》、《改革兒童權利法》、《兒童宗教教育法》、《少年媒體保護國家合同》、《少年法院法》、《少年拘留執(zhí)行條例》等。同時德國在私法、公法以及作為公法特殊部分的刑法等各領域的法律中都對兒童、少年有著特殊的規(guī)定。如《德國民法典》對德國兒童、少年的法律地位有明確規(guī)定,還對父母對婚生子女姓名的共同決定權、父母對子女人身、財產的照料權利和義務、父母對子女的法定代理等進行了規(guī)定?！稉狃B(yǎng)費固定額條例》、《撫養(yǎng)費預支法》、《收養(yǎng)介紹法》等分別就不同情況下?lián)狃B(yǎng)、收養(yǎng)問題中的未成年人權益予以明確?！段淦鞣ā芬?guī)定嚴禁向未成年人提供任何武器。在保護未成年人勞動權益及職業(yè)培訓方面,《職業(yè)培訓法》、《手工業(yè)條例》、《職業(yè)培訓促進法》中都有涉及未成年人的專門規(guī)定。在接受高等教育方面,有《聯(lián)邦高等教育促進法》可供適用。

非政府組織發(fā)達。德國是市場經濟體制十分成熟的國家,其非政府組織發(fā)展居于歐洲前列并呈上升趨勢。德國的非政府組織不僅涉及領域廣,而且類型多,涵蓋了社會政治、經濟、文化、科教、衛(wèi)生、體育、醫(yī)療、環(huán)保等各個方面,其中不少非政府組織都有上百年的歷史。以志愿者組織為例,包括登記和未登記的在內,德國的志愿者協(xié)會和團體估計就在400萬至500萬個之間。多年來,德國政府因勢利導地應對非政府組織的發(fā)展,一方面通過法制手段加強監(jiān)管,另一方面通過在政策和財政上對非政府組織的引導和重點資助,來延伸政府的社會管理和服務職能,使之成為踐行西方價值觀念和發(fā)展模式、維系西方政治穩(wěn)定的力量。廣泛、活躍的非政府組織的存在和發(fā)展,為未成年人保護工作的開展奠定了扎實的社會組織基礎,提供了充足的人力資源保障。

二、德國未成年人保護工作的主要特色和做法

強調預防,注重加強對未成年人的一般性保護。一般性保護是指為免除對未成年人的傷害和防止未成年人犯罪,德國采取的大量預防性措施。《聯(lián)邦德國兒童與少年扶助法》規(guī)定了政府、學校、家庭和社會對未成年人的義務。如:禁止向18歲以下的青少年出售含酒精的飲品;禁止向16歲以下的青少年出售香煙;政府的青少年工作機構要定期與學校溝通,教育未成年人遠離酒精和毒品等;未成年人生活和教育確有困難,政府和社會還須提供相應的幫助。在政府和社會提供的幫助中,有三種基本形式:支持性幫助、補充式幫助、替代式幫助。支持性幫助是最初級的一種形式,主要是通過教會開辦的教育咨詢機構或社會機構中的教育和心理專家為家長和孩子提供免費咨詢服務,也可以由家長向當地青年工作機構約請,青年工作機構派出專業(yè)人員上門提供服務;還有的是一些諸如志愿者組織這樣的團體舉辦的有助于未成年人兒童身心健康成長發(fā)展的學習交流活動。補充式幫助是對那些父母長期生病或出差而得不到應有照顧和教育的少年兒童提供的日常性護理,主要是通過建立日托式小組為少年兒童提供教育和護理服務。替代式幫助是針對問題家庭的,帶有一定的強制性。這種幫助由國家和社會機構代替家長行使撫養(yǎng)權,讓孩子離開現有家庭,安排專門地方對孩子進行撫養(yǎng)和教育。但這種代替也不是終身的,而是根據實際情況實施,多為半年或一年。這種幫助根據問題的嚴重程度不同可具體分為全時式托護、家訪式教育、個別輔導等。近十年來,一般性保護的重點集中在有吸毒、酗酒、單親、心理疾病、犯罪人員、網絡成癮等問題的家庭。德國的青少年工作者認為,在未成年人保護的支持性幫助和補充式幫助方面要舍得花錢,因為這兩種幫助是基礎性的。等到問題已經發(fā)生,代價就會更大。德國政府和社會在這方面逐漸形成共識,投入也在進一步增加。

凸顯教育矯正,全面落實對罪錯少年的犯罪救濟。德國注重對犯罪少年的犯罪救濟,教育思想是德國少年刑事司法制度的核心理念,體現在對少年犯罪進行刑事追究和執(zhí)行時采取與對成年犯罪截然不同的態(tài)度。即使未成年人犯了罪,也盡量避免科以刑罰,更多的是給以非刑罰意義的教育幫助和懲戒措施。對犯罪未成年人進行社區(qū)矯正,是德國開展未成年人保護工作的重要途徑。這項工作的具體內容主要有:一是非刑罰意義的教育處分和懲戒措施。二是刑罰意義的緩刑、緩科和余刑緩刑。從實踐來看,由于矯正內容不同,執(zhí)行部門和人員也不同,各級政府的青年局和緩刑幫助者是最主要的執(zhí)行力量。一些民間協(xié)會和社會義工(志愿者)也往往接受委托協(xié)助進行未成年人教育矯正工作。比如在專職人員指導和監(jiān)督下,要求犯罪未成年人在一定時限內在一定場所從事社會公益勞動,通過社會服務來彌補其給社會造成的損害,并在社會服務中建立社會責任感,同時樹立自尊、自強的人格意識,促使其悔過自新。又對犯罪未成年人提供一些社會性課程和訓練計劃,教育其如何自我?guī)椭⒆晕艺{節(jié)、自我發(fā)展、與他人建立良好的合作關系等。除了對犯罪未成年人在社會上實行開放式矯正外,還有少年禁閉和少年拘留等做法,目的都是在于喚醒少年的榮譽感和責任心,反省自己的行為。審理未成年人犯罪還設有專門的少年法庭、少年法官、少年檢察官和少年刑事訴訟程序,以全面體現對未成年人的保護。

政府主導、社會承辦的高效運行機制。德國青年部是青年事務的政府主管部門,主要負責政策的協(xié)調和引導,保障有關工作的順利進行和經費的正常運轉,對事務的管理主要體現在控制整個系統(tǒng)的資金運轉。德青年部與各州青年部每兩年召開一次會議,確定各州青年工作的具體政策、優(yōu)先領域和工作項目。德國16個州均設有青年部。州青年部根據自身實際情況制定不同預算、設定不同議題,確定工作的重點領域和項目。德國青年工作經費70%來自地方政府,20%來自州政府,只有10%來自聯(lián)邦政府。地方政府在開展未成年人保護工作中有很大的自主性和獨立性,德國未成年人保護工作的具體實施權與決策權在于州和地方政府。其支出結構一般為:55%支付給幼兒園等機構,20%支付給兒童福利院等機構實施社會救助,10%用于從事具體未成年人工作,15%用于咨詢、培訓和服務?！懊耖g辦事、政府買單”,是德國實施未成年人保護工作的又一特色。德國法律規(guī)定,青年工作的政治職責由政府承擔,但政府并不直接實施具體項目,政府有義務為非政府組織提供和分配資金。德國法律還規(guī)定,政府每個行政層級的青年工作,均需與民間組織全面合作,保證民間組織在決策過程中的充分參與。這確定了德國未成年人保護工作“民間辦事、政府買單”的操作模式。地方政府設立的青年中心以及各個社區(qū)的青年組織負責開展具體項目,直接服務于未成年人的成長需求。民間組織可以根據開展的項目向政府申請專項經費,項目越多申請的經費越多。民間組織也可以就未成年人保護工作的某一領域與政府簽訂合同。德國的民間組織紛繁復雜,規(guī)模大小不等,由于國家治理上的聯(lián)邦特色,在未成年人工作的管理上也具有“多中心”的特點。各民間組織的工作往往獨立性強、職責明確,對具體服務活動抓得很細很實,直接落實到了家庭、學校、福利院和社區(qū),并十分注重根據服務對象的不同情況提供個性化的幫助和服務。

系統(tǒng)規(guī)范、監(jiān)管嚴密的項目管理模式。因為是政府主導和出資,所以德國政府對未成年人保護工作項目的管理十分嚴格,對具體項目的實施制定了詳細的操作章程。從程序上看,具體項目的實施主要有四個程序:一是確定服務對象。青少年工作機構通過幼兒園、學校、社區(qū)和鄰居的報告或本人申請發(fā)現服務目標。二是確定幫助形式。主要是根據服務對象面臨的困難確定采取哪一種形式的幫助。三是制訂具體服務計劃。主要是派出專家和青年工作者上門了解具體情況,不僅了解家庭內部的情況,也要了解家庭周圍的情況,然后會同專家、家長和青年工作者制訂教育和保護孩子的具體方案。四是青年組織、專家與家長和孩子見面,開展個別輔導和服務,一般是至少每三個月進行一次。德國法律還規(guī)定,開設為青少年服務的工作機構必須向州一級的青年局提出申請,要詳細報告專業(yè)人員的配備情況,審核通過后發(fā)放專門的經營許可證。在開展具體服務活動中,專業(yè)人員的工作活動都要有記錄,以便接受青年局的監(jiān)督。

三、德國未成年人保護工作給我們的思考與啟示

德國雖然與我國在社會制度、意識形態(tài)和國情民情上有很大的不同,但在經濟社會發(fā)展諸多方面都走在我國前面。從這個意義上講,德國的今天就是我們的明天。積極學習借鑒德國的有益經驗,有利于我們立足實際,著眼未來,把握規(guī)律,更好地推動我國未成年人保護工作,服務未成年人健康成長。

積極推動成立全國性的未成年人保護工作機構。未成年人保護工作是一項社會系統(tǒng)工程,涉及立法、行政、司法、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會生活的方方面面,做好這項工作需要黨政部門和社會各界協(xié)同動作、共同努力。目前,雖然各省、自治區(qū)、直轄市已基本建立未成年人保護工作委員會,但一直沒有成立由有關部委和單位共同組成的全國性的未成年人保護工作機構。我國未成年人人口基數大,分布地域廣,發(fā)展也很不平衡,因此建議盡快成立全國性的未成年人保護工作機構,如成立全國未成年人保護工作委員會,協(xié)調和整合全國和全社會的力量,共同推動未成年人保護工作全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

進一步完善未成年人保護法律法規(guī)和制度建設。從德國的經驗不難看出,健全完善的法律體系和制度體系,是開展未成年人保護工作的重要保障。應立足我國經濟社會發(fā)展的新特點和未成年人成長發(fā)展的新要求,聯(lián)合有關方面進一步加強未成年人保護工作立法調研,進一步向有關機構和部門建言獻策,拓展和豐富未成年人保護方面的法律,細化和完善有關法律規(guī)定和工作制度,增強未成年人保護法律的適用性和可操作性,增強未成年人保護工作的規(guī)范性、程序性,逐步形成較為完備的法律和制度體系,把未成年人保護工作從立項、實施以及績效評估等環(huán)節(jié)都納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道,確保未成年人保護工作的扎實開展。

大力暢通未成年人的訴求表達渠道。新形勢下未成年人維權問題比較突出,暢通未成年人利益訴求表達渠道,是做好未成年人保護工作的前提和基礎,也有利于利益協(xié)調和矛盾調處機制的建立,有效維護未成年人的合法權益。德國對未成年人個體有著深切、準確、及時的關注,我們的維權工作也要進一步加強制度建設、載體建設、機制建設,更加及時、深入地關注和了解未成年人特別是流動未成年人、社區(qū)閑散未成年人等特殊群體的呼聲和成長需求。要加大力度,拓展12355未成年人服務臺等多種渠道來收集未成年人的輿情,真誠傾聽未成年人呼聲,及時反映未成年人愿望,有效服務未成年人成長。

廣泛動員和組織社會各方面的力量開展未成年人保護工作。借鑒德國“政府主導、社會承辦”的做法,積極適應我國社會組織(非政府組織)蓬勃發(fā)展的新形勢,注重吸納社會力量全程參與未成年人保護工作,進一步增強未成年人保護工作的開放性、社會性,充分發(fā)揮社會組織在推動未成年人保護工作中的應有作用。加強與有關社會組織的協(xié)作,拓展保護渠道和手段,培育未成年人維權服務專業(yè)社團組織,推動民辦職業(yè)介紹所、留守兒童中心、心理咨詢機構、律師事務所等未成年人服務機構承擔政府未成年人維權項目。要充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢,把服務項目做深、做細、做實。注重發(fā)展和壯大志愿者和社會工作者隊伍,推動未成年人維權社工隊伍建設,使未成年人維權工作逐步朝社會化、專業(yè)化、職業(yè)化方向健康發(fā)展。

責任編輯:黃 杰

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C913.5

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1004-1605(2010)07-0089-03

張欽文(1971-),女,江蘇南京人,南京特殊教育職業(yè)技術學院副院長,主要研究方向為青少年研究及思想政治教育。