鞏建華

(廣東海洋大學(xué)政治與行政學(xué)院,廣東湛江 524088)

中國(guó)社會(huì)工作的總體性公共政策分析

鞏建華

(廣東海洋大學(xué)政治與行政學(xué)院,廣東湛江 524088)

當(dāng)前,我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,貧富分化問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重,社會(huì)弱勢(shì)群體大量存在,整個(gè)社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)化特征,已經(jīng)演化成為一個(gè)嚴(yán)重的公共政策問(wèn)題。社會(huì)工作中的服務(wù)職能長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài),導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題缺乏社會(huì)化的解決途徑。通過(guò)總體性公共政策分析模式和解釋論證的結(jié)構(gòu)模型,可以從理論上推導(dǎo)出一個(gè)重要結(jié)論:在黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位設(shè)置社會(huì)工作崗位,引導(dǎo)體制外資源流向社會(huì)工作領(lǐng)域,通過(guò)社會(huì)化的機(jī)制力量可有效化解因貧富分化而引發(fā)的社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題。

社會(huì)工作;公共政策;論證;對(duì)策

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)社會(huì)工作的職能主要由民政部門(mén)和工青婦等群眾團(tuán)體來(lái)承擔(dān),由于這些部門(mén)承擔(dān)的只是社會(huì)工作的管理職能,大量社會(huì)工作中的服務(wù)職能長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。同時(shí),對(duì)社會(huì)工作的長(zhǎng)期忽視,使得人們對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知度普遍不高,社會(huì)工作的運(yùn)行機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái);社會(huì)工作人員待遇較低;職業(yè)社會(huì)工作者尚未完全納入社會(huì)管理體制,社會(huì)工作的社會(huì)化程度也不高,社會(huì)工作崗位及職業(yè)資格尚未明確設(shè)置,如此等等。而推進(jìn)社會(huì)工作,需要在公共政策層面對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行學(xué)理分析,來(lái)為社會(huì)工作提供公共政策依據(jù)。

一、公共政策視野中的社會(huì)工作

“社會(huì)工作是以利他主義為指導(dǎo),以科學(xué)的知識(shí)為基礎(chǔ),運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行的助人服務(wù)活動(dòng)。社會(huì)工作的本質(zhì)是一種助人活動(dòng),其特征是提供服務(wù)。更確切一點(diǎn)說(shuō),社會(huì)工作是一種科學(xué)的助人服務(wù)活動(dòng),它不同于一般的行善活動(dòng)”[1]。社會(huì)工作可以通過(guò)整合社會(huì)資源、挖掘潛能,為那些有需要的貧困者、老弱者、身心殘障者等解決生活困難,幫助解決政府無(wú)力解決的社會(huì)問(wèn)題。顯然,社會(huì)工作是針對(duì)社會(huì)問(wèn)題提出的,其主要手段是通過(guò)“扶弱濟(jì)貧”以實(shí)現(xiàn)“助人自助”。

通過(guò)公共政策解決某一社會(huì)問(wèn)題,首先要對(duì)這一社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行公共政策分析,而公共政策分析的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是公共政策問(wèn)題分析。公共政策問(wèn)題是政策制定主體通過(guò)觀察和發(fā)現(xiàn)而形成的,它經(jīng)歷了一個(gè)從“問(wèn)題——社會(huì)問(wèn)題——公共問(wèn)題——政策問(wèn)題”的識(shí)別過(guò)程,這一識(shí)別過(guò)程是對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重性進(jìn)行比較的過(guò)程。由于政府在解決社會(huì)公共問(wèn)題的資源、手段和能力等方面總是有限的,因此,并非所有的問(wèn)題都能夠成為公共政策問(wèn)題。只有當(dāng)政府感受到公眾對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題形成了政策訴求壓力,或意識(shí)到社會(huì)公共問(wèn)題已經(jīng)影響到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展時(shí),才可能確定為公共政策問(wèn)題。公共政策問(wèn)題是指政府或社會(huì)感到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價(jià)值和規(guī)范有嚴(yán)重的矛盾和沖突,需要通過(guò)政府或有關(guān)組織采取行動(dòng)加以解決,并被政府列入政策議程的社會(huì)問(wèn)題或公共問(wèn)題。就社會(huì)工作方面的公共政策問(wèn)題而言,也需要嚴(yán)格的政策問(wèn)題構(gòu)建,經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分析,推導(dǎo)出一個(gè)經(jīng)得起考驗(yàn)的科學(xué)結(jié)論。

二、社會(huì)工作的公共政策分析

就社會(huì)工作而言,存在許多急需解決的社會(huì)公共問(wèn)題,而且這些社會(huì)公共問(wèn)題已經(jīng)具備了公共政策問(wèn)題屬性,因此,借助公共政策分析工具,對(duì)社會(huì)工作的社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)行總體性公共政策分析十分必要?？傮w性公共政策分析如下圖所示:

為了對(duì)社會(huì)工作方面的公共政策有一個(gè)比較健全的理論支撐,首先要對(duì)社會(huì)工作方面的社會(huì)公共問(wèn)題有一個(gè)科學(xué)分析。根據(jù)理論建構(gòu)的基本原理,先做如下假設(shè):

假設(shè)1:一個(gè)國(guó)家收入分配的不公平、社會(huì)福利制度的不完備將導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體的產(chǎn)生;假設(shè)2:社會(huì)工作供給不足將導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體的生活越來(lái)越困難,社會(huì)工作供給增加將緩解社會(huì)弱勢(shì)群體的生活困難程度;假設(shè)3:政府有義務(wù)能夠承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任,能夠積極地制度化地解決社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題;假設(shè)4:通過(guò)不斷推進(jìn)社會(huì)工作,社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題可以得到有效解決。

只有上述假設(shè)成立的情況下,本文的研究才有意義。根據(jù)我們黨的執(zhí)政理念和國(guó)家性質(zhì),上述四點(diǎn)假設(shè)均可以成立。

公共政策問(wèn)題構(gòu)建的步驟有:問(wèn)題感知——問(wèn)題情勢(shì)——問(wèn)題搜索——元問(wèn)題——問(wèn)題界定——實(shí)質(zhì)問(wèn)題——問(wèn)題明確化——正規(guī)問(wèn)題。如下圖所示:

本文著重關(guān)注貧富差距和弱勢(shì)群體問(wèn)題。

先看貧富差距問(wèn)題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下,所有制變革、分配制度創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等,是貧富差距問(wèn)題產(chǎn)生并擴(kuò)大的直接的、根本的成因。一定模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度,決定著一定社會(huì)時(shí)期人們對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有、分配和消費(fèi),決定著人們的經(jīng)濟(jì)地位以及經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此,貧富差距的直接表現(xiàn)為財(cái)富差距、收入差距、生活水平差距等。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),貧富差距逐步拉大。數(shù)據(jù)顯示,1978年我國(guó)基尼系數(shù)為0.317,1999年達(dá)到0.39,2000年以后,我國(guó)的基尼系數(shù)已越過(guò)0.4的警戒線,并逐年上升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的基尼系數(shù)2006年已經(jīng)升至0.496。不斷拉大的基尼系數(shù)反映了我國(guó)城鄉(xiāng)收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一組數(shù)據(jù)也表明,中國(guó)社會(huì)的貧富差距已突破了合理的限度,統(tǒng)計(jì)顯示,總?cè)丝谥?0%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%,而總?cè)丝谥?0%的最高收入人口占總收入的份額高達(dá)50%。這突出表現(xiàn)在收入份額差距和城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大、東中西部地區(qū)居民收入差距過(guò)大、高低收入群體差距懸殊等方面。2006年,城鎮(zhèn)居民中20%最高收入組(25410.8元)是20%最低收入組(4567.1 元)的5.6倍;農(nóng)村居民中20%最高收入組(8474.8元)是20%最低收入組(1182.5元)的7.2 倍[3]。在政協(xié)第十一屆常委會(huì)第六次會(huì)議期間,九三學(xué)社常委賴明在題為《調(diào)整國(guó)民收入分配格局,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展》的發(fā)言中指出:“首先,收入分配結(jié)構(gòu)不合理。初次分配中,勞動(dòng)者報(bào)酬比例從1998年的53.1%下降到2007年的39.7%;二次分配后,居民可支配收入從68.2%下降到55.9%。相應(yīng)地,居民消費(fèi)不斷下降,最終消費(fèi)占GDP的比重從1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均約為78%。其次,收入分配差距不斷擴(kuò)大。貧富收入差距從改革開(kāi)放初的4.5∶1擴(kuò)大到現(xiàn)在的12.66∶1;城鄉(xiāng)居民收入比從1998年的2.51∶1擴(kuò)大到2008年的3.31∶1,農(nóng)村居民消費(fèi)支出占GDP比重從1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。從1978到2007年,東部與中、西部城鎮(zhèn)人均可支配收入的比值分別從1.2倍、1.1倍擴(kuò)大到1.46倍和1.50 倍,農(nóng)村人均純收入的差距擴(kuò)大更大;2000年我國(guó)細(xì)分行業(yè)人均最高最低收入比為2.63∶1,2008年電力、石油、金融、煙草等行業(yè)職工平均收入是全國(guó)平均的10倍,而國(guó)際公認(rèn)的合理差距在3倍左右。”[4]

再看社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題。弱勢(shì)群體指那些在社會(huì)資源的分配過(guò)程中處于不利地位、競(jìng)爭(zhēng)能力低下、收入微薄、就業(yè)不穩(wěn)定、生活困難、承受能力弱、社會(huì)適應(yīng)能力差、被排除在主流社會(huì)之外的無(wú)助群體,一般包括特定人群如鰥寡老人、流浪者、殘障者、下崗職工、失業(yè)者、進(jìn)城農(nóng)民工、退休人員等。他們往往是資源缺乏、身處困境、權(quán)益受到侵犯、人格受到歧視、無(wú)法參與政策制定、需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的人群。弱勢(shì)群體具有如下特征:一是生活水準(zhǔn)達(dá)不到社會(huì)認(rèn)可的最低生活標(biāo)準(zhǔn);二是依靠自己的力量無(wú)法改變目前的弱勢(shì)地位;三是需要國(guó)家和社會(huì)力量給予幫助或支持。從我國(guó)目前的情況看,社會(huì)弱勢(shì)群體規(guī)模還在進(jìn)一步擴(kuò)大,弱勢(shì)程度還在進(jìn)一步加深。據(jù)專家推測(cè),目前我國(guó)弱勢(shì)群體規(guī)模在1.4億-1.8億左右,約占全國(guó)總?cè)丝诘?1%-14%。如果不采取措施,弱勢(shì)群體的規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大,弱勢(shì)程度將進(jìn)一步加深[5]。

一是貧困人口。據(jù)中國(guó)社科院2006年10月發(fā)布的《中國(guó)全面小康發(fā)展報(bào)告》藍(lán)皮書(shū)介紹,世界銀行估計(jì),中國(guó)目前約有1.35億人還處在國(guó)際貧困線以下,約占總?cè)丝?/10。即使全國(guó)最富的上海市,低保人數(shù)也由2001年的33.85萬(wàn)人增到2004年的44.1萬(wàn)人(占總?cè)丝?.43%),增長(zhǎng)30.3%。截至2007年底,我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口已減少到1479萬(wàn),占農(nóng)村居民總?cè)丝诘?.6%。

二是失業(yè)人群。隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化,城市失業(yè)和下崗職工規(guī)模龐大且繼續(xù)擴(kuò)大。政府公布的登記失業(yè)率目前在4%上下,實(shí)際上要高于這一水平。2001年,國(guó)有企業(yè)登記失業(yè)人員為680萬(wàn),下崗人員為500多萬(wàn),總計(jì)為1200萬(wàn)人左右。如果加上城鎮(zhèn)集體企業(yè)等其他方面的下崗失業(yè)人員,則2001年的失業(yè)下崗人員總數(shù)在2000萬(wàn)左右[6]。

三是老年人群。國(guó)務(wù)院發(fā)表的《中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書(shū)提供的數(shù)據(jù)表明:20世紀(jì)末,中國(guó)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤^(guò)10%。按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)已開(kāi)始進(jìn)入老齡化階段。進(jìn)入新世紀(jì)后,中國(guó)人口老齡化速度加快。2005年底,中國(guó)60歲以上老年人口近1.44億,占總?cè)丝诘谋壤_(dá)11%。但老齡事業(yè)國(guó)家機(jī)制尚不健全,貧困老年人的生產(chǎn)自助能力比較低下,社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人開(kāi)展慈善救助和社會(huì)互助、結(jié)對(duì)幫扶、認(rèn)養(yǎng)助養(yǎng)、志愿服務(wù)等社會(huì)扶助無(wú)法滿足需求。

四是女性性別歧視。主要表現(xiàn)為企業(yè)拒絕錄用女性人才,即使錄用,也人為實(shí)行差別待遇。更為嚴(yán)重的是,因?yàn)樯鐣?huì)性別歧視,我國(guó)嬰幼兒性別比居高不下,未來(lái)婚姻擠壓會(huì)日趨嚴(yán)重。

五是兒童青少年人群。在我國(guó)17歲以下的兒童青少年中,至少有3000萬(wàn)人受到各種情緒障礙和行為問(wèn)題的困擾,并呈上升趨勢(shì)。其中,中小學(xué)生精神障礙患病率為26%到30%。統(tǒng)計(jì)表明,目前,我國(guó)各類精神病的患病率已達(dá)147‰,共有精神病患者1600萬(wàn)。兒童行為問(wèn)題、學(xué)生心理衛(wèi)生問(wèn)題、自殺問(wèn)題等明顯增多。據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)研,中、小學(xué)生精神障礙,突出表現(xiàn)為人際關(guān)系、情緒穩(wěn)定性和學(xué)習(xí)適應(yīng)方面的問(wèn)題。據(jù)估計(jì),其中30%會(huì)發(fā)展為成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒癮、吸毒、反社會(huì)性人格障礙率是普通人群的5至10倍[7]。

據(jù)北京心理危機(jī)研究與干預(yù)中心2004年底公布的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù):中國(guó)每年約有28.7萬(wàn)人自殺死亡,除此之外,還有約200萬(wàn)自殺未遂。全國(guó)現(xiàn)在每?jī)煞昼娋陀?人自殺死亡,8人自殺未遂,每年有28.7萬(wàn)人死于自殺,200萬(wàn)人自殺未遂。在死亡原因中,自殺已經(jīng)排在了第五位。其中15歲～34歲青壯年中,自殺在死亡原因中排首位。在勞動(dòng)就業(yè)方面,全年全國(guó)各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)立案69.3萬(wàn)件,當(dāng)期立案的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件比上年增長(zhǎng)98.0%,涉及勞動(dòng)者121.4萬(wàn)人。我國(guó)有6000萬(wàn)殘疾人,他們中的大多數(shù)人生活、就業(yè)和婚姻遇到極大的困難。

正向效果——社會(huì)弱勢(shì)群體得到充分的社會(huì)工作服務(wù);負(fù)向效果——社會(huì)工作流變?yōu)橐环N形式,社會(huì)弱勢(shì)群體受到部分或沒(méi)有受到相應(yīng)的社會(huì)工作服務(wù),甚至提供社會(huì)工作的政府部門(mén)產(chǎn)生人員過(guò)多、機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題。

三、社會(huì)工作的公共政策論證——解釋論證的結(jié)構(gòu)模型

論證模型——解釋論證的結(jié)構(gòu)模型,解釋論證的基本要件有三:

(A)用于保證(W)從信息(I)到主張(C)的擴(kuò)張的條約性假設(shè)

(B)用于證實(shí)根據(jù)(W)的支持(B)

社會(huì)工作的解釋論證有結(jié)構(gòu)模型

(C)用于駁斥政策論證的一個(gè)或多個(gè)要素的反駁(R)。制改革以解決社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題。僅通過(guò)政府機(jī)制來(lái)解決中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題,在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都需要其他力量予以配合。而社會(huì)機(jī)制特別是社會(huì)工作機(jī)制是解決我國(guó)社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題的重要途徑。

根據(jù)上面的分析,我們可以得出以下重要的邏輯結(jié)論:

弱勢(shì)群體大規(guī)模性存在;貧富分化問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重,不解決必然影響社會(huì)的穩(wěn)定;貧富分化導(dǎo)致弱勢(shì)人口的群體性存在,其生活水準(zhǔn)屬于社會(huì)最低層次,且自身無(wú)法改變;作為政府,必須對(duì)弱勢(shì)群體予以高度關(guān)注,必須制度化地予以解決;由于國(guó)家社會(huì)福利制度不完備和不公平,社會(huì)弱勢(shì)群體缺乏有效的政府機(jī)制化的保障;目前解決社會(huì)弱勢(shì)群體的基本可行思路是借助社會(huì)力量——健全中國(guó)的社會(huì)工作機(jī)制;健全社會(huì)工作機(jī)制,首先必須在黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位設(shè)置社會(huì)工作崗位,通過(guò)有效的公共政策實(shí)踐,引導(dǎo)體制外資源流向社會(huì)工作領(lǐng)域。政府通過(guò)公共政策不斷完善收入再分配,縮小貧富差距;通過(guò)立法,對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行法律保護(hù);增加保障弱勢(shì)群體參與社會(huì)政治的機(jī)會(huì),建立公正合理開(kāi)放的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制;提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力,建立和完善與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。□

上圖表述觀點(diǎn)之邏輯是:我國(guó)目前的貧富分化問(wèn)題相當(dāng)普遍,并日趨嚴(yán)重,而通過(guò)社會(huì)工作可有效解決貧富分化問(wèn)題和社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題,因此,從公共政策層面講,應(yīng)大力推進(jìn)社會(huì)工作。具體論證是:一個(gè)國(guó)家存在三種機(jī)制力量:政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制,由于政府機(jī)制無(wú)法有效解決社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題,市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決公共產(chǎn)品供給問(wèn)題,因此,社會(huì)機(jī)制特別是社會(huì)工作機(jī)制能夠解決因貧富分化問(wèn)題而導(dǎo)致的社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題。而要推翻上述結(jié)論,必須使下述條件成立:政府機(jī)制或市場(chǎng)機(jī)制可以有效解決社會(huì)弱勢(shì)群體問(wèn)題,或者政府愿意從根本上改變?cè)兄卫砟Ｊ揭越鉀Q貧富分化,或者政黨積極推進(jìn)政治體

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責(zé)任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)07-0078-04

鞏建華(1969-),男,甘肅靈臺(tái)人,廣東海洋大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授,主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)與公共管理。