卓曉寧

(中共淮安市委黨校,江蘇淮安 223000)

公共政策中的政治文化:影響路徑及其功能

卓曉寧

(中共淮安市委黨校,江蘇淮安 223000)

作為觀念形態(tài)的政治文化,與對政治共同體的作用一樣,對公共政策運行起著重要影響。由于能夠塑造和規(guī)定公共政策體制及政策過程,政治文化影響著公共政策。政治文化對公共政策具有認(rèn)同、溝通功能,影響決策者功能,影響政策執(zhí)行功能以及政策凝聚力功能。政治文化的創(chuàng)新與發(fā)展對于保障政策有效運行和保持社會和諧發(fā)展具有重要意義。

政治文化;公共政策;公共行政

一、政治文化與公共政策

文化就其核心來說,首先表現(xiàn)為包含思想、意識、感情等在內(nèi)的精神形態(tài),文化的民族性、獨特性首先也是從這里展開的?！耙粋€民族的文化系統(tǒng),一經(jīng)進入人類實踐和實際生活過程,它們便首先顯示出表現(xiàn)意義、指明目標(biāo)和揭示價值等作用,使人能夠理解其創(chuàng)造性活動的目的、動力和價值”[1]。作為一種觀念范疇,文化一詞一旦與另一個現(xiàn)象或事物結(jié)合,不但其本身是可以、可能認(rèn)識的對象,更關(guān)鍵的是它總是起著認(rèn)識論意義上的作用,為主觀世界與客觀世界架起橋梁,為描述、解釋主客觀世界提供一種分析框架、一種模式或一種圖景。比如公民文化,它是建筑在商品經(jīng)濟和民主政治基礎(chǔ)上的現(xiàn)代文化,它標(biāo)志著人由自在自發(fā)的自然狀態(tài)逐漸成為自由自覺的主體。在價值取向上,表現(xiàn)為自主自律和自由自覺的理性精神;在行為方式上,表現(xiàn)為個性、參與、創(chuàng)造、開拓;在共同體生活中,表現(xiàn)為社會責(zé)任和社會主義公共精神。[2]

作為一種特殊的文化,政治文化屬于政治社會的精神范疇,它是一個社會關(guān)于政治體系和政治問題的態(tài)度、感情、信念和價值的總體傾向。政治文化也是一種非常復(fù)雜的社會政治現(xiàn)象,常在兩種情境下使用。一是被研究的對象,二是被當(dāng)作一種分析視角或工具。在公共政策研究框架里,政治文化可以被定義為特定的社會文化中見諸于公共政策運行時所體現(xiàn)出的態(tài)度、感情和價值信仰,也即狹義的政治文化概念。其主要體現(xiàn)為三部分:一是態(tài)度,指人們對公共政策系統(tǒng)和活動的觀念,包括人們對公共政策系統(tǒng)功能、作用、結(jié)構(gòu)等的觀念。態(tài)度可分為認(rèn)識和評價兩部分。認(rèn)識是指人們對公共政策系統(tǒng)及其活動的知識,評價指人們對公共政策系統(tǒng)及其活動有效性的肯定與否定;二是感情,指人們對公共政策系統(tǒng)和公共政策運行的感情。感情可分為信任與肯定、厭惡與敵視兩大類。前者指對公共政策體系及其活動的贊同性傾向,后者則是否定性傾向;三是信仰,指人們對公共政策系統(tǒng)和公共政策運行的信念、所持價值觀以及由此體現(xiàn)出的學(xué)說等。這種信念大體上可分為兩部分:其一,公共政策目標(biāo)方面的信念,這類信念確定了公共政策活動的原則和標(biāo)準(zhǔn)。其二,公共政策理想,就是希望公共政策系統(tǒng)和公共政策運行能達到統(tǒng)治者和社會成員所期望的某種狀態(tài)。

公共政策是政府、政黨或其他社會公共權(quán)威部門,在一定的歷史條件下,為解決公共政策問題,制定并執(zhí)行的一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范,是政策主體對社會價值的一種權(quán)威性分配,是一個動態(tài)的過程。公共政策研究派生于政治學(xué),意在從規(guī)范意義上探討國家、社會和公民之間的利益制衡,通過政治學(xué)和行政學(xué)的原理及模型分析對國家、地方和團體層面的政策制定、執(zhí)行與評估進行研究,為高質(zhì)量的公共政策提供咨詢。公共政策涉及對行為的管制、組織官僚體系、分配利益行為等[3]。政策的運行受到政治文化等因素的影響。

二、政治文化對于公共政策的影響

政治文化是社會發(fā)展的杠桿。政治文化是社會制度誕生的前提,是公共政策運行的基礎(chǔ)。政治過程實質(zhì)上就是一種決策和制定政策的過程,政治過程的結(jié)果和最終成型產(chǎn)品是政策,政策受到政治文化的制約[4]。政治文化影響著公共政策體制的塑造,也影響著政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整、終結(jié)的運行過程。

第一,政治文化影響公共政策體制的塑造。從規(guī)范意義上說,政治文化是社會理想、信仰等見諸于公共政策時形成的政治理想、信念及學(xué)說,表現(xiàn)出特有的規(guī)定性色彩。這種理想信念直接并總是體現(xiàn)為公共政策應(yīng)該是什么,應(yīng)該干什么,政策目標(biāo)如何確立,應(yīng)該為哪些人服務(wù),應(yīng)該將什么資源、將多少資源分配給哪些人,公共決策體制在什么意義上建立,應(yīng)當(dāng)具備怎樣的功能等。美國社會學(xué)家波普諾曾就此指出,研究政治要特別著眼于政府體制背后的意識形態(tài)以及政治過程的運轉(zhuǎn)。特定社會的人們正是從自己的價值觀、信仰、態(tài)度、情感等因素出發(fā),來選擇特定的公共政策體制、結(jié)構(gòu)和運作方式的[5]。如果公平、無差別、信賴政府等理想信念是某個時期的主導(dǎo)性政治文化,通常該時期的公共政策體制表現(xiàn)為強力汲取-分配資源型體制。如果一個社會倡導(dǎo)自由、起點平等、個人選擇優(yōu)于集體選擇,通常其公共政策體制會被塑造為注重參與、扁平化、傾向權(quán)力下移與外移的公共政策體制。如果一個社會奉行國家或政府只是一種必要的惡,則通常會設(shè)計以限權(quán)及監(jiān)督等相應(yīng)的制度安排。當(dāng)然,任何社會的政治體制包括泛義的政策體制必然最終是由其經(jīng)濟歷史地決定的,政治文化對公共政策體制只是具有相對的作用,而非決定性作用。

第二,政治文化影響政策運行過程。對于公共政策,其過程可界分為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出三個相互作用的階段。輸入和輸出是政策制定系統(tǒng)同政策對象之間的交換,轉(zhuǎn)換則是政策制定系統(tǒng)對輸入信息的消化和對輸出的執(zhí)行。在輸入階段,進入政策制定系統(tǒng)的輸入可以區(qū)分為兩種類型:要求和支持。要求是政策對象對政策制定系統(tǒng)提出的一系列需要解決和保障的問題,支持則是對政策制定系統(tǒng)的權(quán)威、合法性、能力等表示出的肯定與否定的一系列態(tài)度傾向。在要求層次上,政策對象所提出的問題總是與其所信奉的文化交織在一起進入政策制定系統(tǒng)的。比如股市高漲時,人們會擔(dān)心政府打壓。而當(dāng)股市低迷時,人們又要求政府救市。在支持的層次上,文化所顯示的意義就更加明顯。支持彰顯著人們對政策制定系統(tǒng)的態(tài)度,而此正是政治文化的表現(xiàn)。文化可以塑造順從者、旁觀者,也可以塑造參與者及批評者。對于順從者、旁觀者來說,政策制定系統(tǒng)得到的輸入是支持。對于參與者,則具有兩種可能:支持或反對。當(dāng)政策制定系統(tǒng)符合、順應(yīng)了政策對象的意愿時,表現(xiàn)為支持;反之,則表現(xiàn)為反對。對于批評者,則總是對公共政策持質(zhì)疑態(tài)度。

在轉(zhuǎn)換階段,對要求及支持的轉(zhuǎn)換是在政策制定系統(tǒng)內(nèi)部進行的。它以政策輸入為始點,由確定目標(biāo)、進行決策、組織執(zhí)行等一系列活動組成。這些活動在行政文化的意義上,可以視為適應(yīng)、消化、溝通等一系列過程。適應(yīng)是對輸入信息的反映,其有兩種類型,一是順應(yīng)。即當(dāng)輸入信息同政策制定系統(tǒng)的規(guī)范、原則基本一致時,政策制定系統(tǒng)能夠平滑地接受信息,并迅速轉(zhuǎn)入消化階段。二是沖突,即輸入的信息與系統(tǒng)發(fā)生了矛盾。這種矛盾實質(zhì)是由于政策主體與政策對象即客體所居于的不同文化信息源帶來的認(rèn)同差異間的碰撞。在這種情況下,政策制定系統(tǒng)對政策對象所輸入信息的適應(yīng)就成為相互間在文化上的和諧化過程。當(dāng)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C后,政策活動轉(zhuǎn)入消化階段。消化即是對輸入信息的進一步理解,是確定目標(biāo)、進行決策的過程。由于輸入總是與文化相聯(lián)系,因此理解實際上也是在文化的基礎(chǔ)上進行的。政策制定系統(tǒng)對政策對象的文化意義理解愈深入,則對其輸入的信息理解也愈深刻。

溝通可以視為政策的執(zhí)行過程。在系統(tǒng)內(nèi),溝通意味著次級政策制定者或政策執(zhí)行者對決策者指示的主動接受。在系統(tǒng)與對象間,溝通則意味著主體與客體間達成的和諧,以及客體對主體活動的認(rèn)可;在輸出階段方面,政策輸出實際是在兩種情況下進行的:一是評價,即人們對政策結(jié)果的評價。任何政策活動總是為政策對象即客體服務(wù)的,否則政策活動就失去其依歸和合法性。其服務(wù)情況體現(xiàn)為政策客體對期望的實現(xiàn)狀況和需求的滿足狀況。人們對政策的評價總是在某種先在的觀念基礎(chǔ)上進行的。這種先在觀念中的很大成份與文化成見相關(guān)。也就是說人們在看待事物時總是戴著某種眼鏡。二是控制,即對輸出在文化走向上的控制。政策制定系統(tǒng)作為國家意志的表現(xiàn),公共權(quán)力運行的體現(xiàn),其對社會文化的適應(yīng)不完全是被動的,其輸出總是在尋求適應(yīng)社會文化的同時努力體現(xiàn)政策主體特別是高層決策者的意志。當(dāng)兩種觀念發(fā)生沖突時,政策主體往往通過引導(dǎo)、說服、強制、動員、激勵、約束等方式控制社會文化中的某些超限度增長、失調(diào)和變遷等情況,從而有效地控制沖突。

總之,政治文化因其規(guī)范性及歷史的傳承,影響、規(guī)定著特定社會的公共政策體制及其過程,從而對公共政策產(chǎn)生作用。

三、政治文化在公共政策運行過程中的功能

政治文化作為社會觀念形態(tài),不管其具體內(nèi)容和類型如何,通常都體現(xiàn)著人們的價值取向和心理傾向,并據(jù)此形成政治文化的導(dǎo)向機制,制約和引導(dǎo)著社會政治生活走向和政治行為指向。上述主要是對政治文化影響公共政策的規(guī)范分析,論證的是其為什么能影響公共政策?；谏鲜鲇懻?就可以分析政治文化在公共政策中的功能,即它是什么。在公共政策活動過程中,政治文化體現(xiàn)為下述功能:

第一,政治文化具有認(rèn)同政策體制機制的合法性與合理性功能。政策體制及政策的合法、合理性是政策能否得到有效發(fā)揮的前提,而政策系統(tǒng)能否得到社會對其合法、合理性的認(rèn)可,在很大程度上取決于這一系統(tǒng)在多大程度上適應(yīng)了政治文化,更具體地說就是政治文化蘊藏的政治從而行政理想所體現(xiàn)的那種特殊意義。正如阿爾蒙德所言:“國家內(nèi)部或國家之間選擇傾向的不同,可能來自不同的理想結(jié)果,或者來自有關(guān)怎樣實現(xiàn)這些結(jié)果的不同理論,也來自對現(xiàn)實社會中現(xiàn)有社會條件的不同認(rèn)識。”[6]

第二,具有溝通政策共同體關(guān)系的功能。政策共同體之間關(guān)系包含著政策系統(tǒng)與政策對象,政策系統(tǒng)內(nèi)部團體與團體、人員與人員、團體與人員之間的關(guān)系等內(nèi)容。政策共同體之間關(guān)系是保證政策系統(tǒng)及其活動正常運作的前提和基礎(chǔ),各種關(guān)系的溝通如何,直接影響著系統(tǒng)及其活動的有效性。溝通如何得以有效實現(xiàn),與行政文化緊密相關(guān)。如前述揭示,政策系統(tǒng)開放性程度越高,溝通愈容易達到,諸政策主體與客體相互理解和認(rèn)同感越強,則對政策系統(tǒng)及其活動的認(rèn)可程度越高,溝通越容易實現(xiàn)。而開放性、認(rèn)同感等都同社會理想、文化模式、生活方式等相聯(lián)系。反之亦然。因此,政治文化是實現(xiàn)溝通的基礎(chǔ),也是溝通中的主要內(nèi)容。

第三,具有影響決策者行為的功能。在影響決策者的諸因素中,政治文化有很大的作用。美國著名政治學(xué)家羅伯特·達爾在分析政府決策行為時,曾列舉了七種決策者受制約因素:“他們當(dāng)前的價值觀、態(tài)度、期望和信息;他們早期的或更深層的態(tài)度、信仰、價值、意識形態(tài)、個性結(jié)構(gòu)和傾向;與決策者有某種關(guān)系的其他人的價值觀、態(tài)度、期望、信息、信仰、意識形態(tài)和個性;決策者達到其地位的選擇、錄用或進入的過程;他們遵循的決策規(guī)則、政治結(jié)構(gòu)或憲政體系、社會其他機構(gòu);通行的文化,特別是政治文化;影響文化、制度、結(jié)構(gòu)的歷史事件等等?！盵7]這些因素很好地說明了政治文化對決策者所起的作用。政治文化影響著決策者的價值前提,也影響著他們的心理素質(zhì)和決策的方式。

第四,具有影響政策執(zhí)行的功能。政治文化對政策執(zhí)行的影響具體表現(xiàn)在以下幾個方面:其一,政治文化影響政策執(zhí)行的組織性。政策執(zhí)行者之間能否有效地協(xié)調(diào)一致,在很大程度上取決于政治文化。如果一種政治文化傾向于成員間具有強烈的合作意識,那么政策執(zhí)行的組織性就很強,相反政策執(zhí)行中的離心傾向就很大。或者呈現(xiàn)內(nèi)耗格局;其二,政治文化影響政策執(zhí)行的效率。政策執(zhí)行受制于政策人員的熱情和態(tài)度,而熱情和態(tài)度與政治文化直接相關(guān)。在一個文化認(rèn)同性強的政策系統(tǒng)里,政策人員的熱情與態(tài)度同政策系統(tǒng)成正相關(guān)的關(guān)系,此時政策人員從事政策活動的主動性、積極性強,行政效率高。反之亦然;其三,政治文化影響政策執(zhí)行的運作規(guī)則。政策執(zhí)行的運作規(guī)則與政治文化相關(guān)。在強調(diào)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、程序、尊重知情權(quán)、重視權(quán)利主張和權(quán)利救濟的文化背景下,政策執(zhí)行往往是按照嚴(yán)格的程序運作的。而在因人行事、自由裁量權(quán)少受監(jiān)督限制的文化背景下,政策執(zhí)行的隨意性往往很大。

第五,具有影響政策凝聚力的功能。凝聚是指人們在特定的時空條件下趨向同一的傾向,它與人們的信仰、態(tài)度、價值觀等密切相關(guān)。當(dāng)政策系統(tǒng)的原則、規(guī)范、要求等與政策主體及客體所持有的信仰、態(tài)度、價值觀等一致時,政策系統(tǒng)就顯示出一定的凝聚力,高度一致時則很強,基本一致時則比較強。相反,當(dāng)政策系統(tǒng)的特性與政治文化間的距離很大,甚至相悖的時候,政策系統(tǒng)就缺乏凝聚力。政治文化對凝聚力的影響還表現(xiàn)在政策決策者與政策執(zhí)行者之中,政策決定者作為政策系統(tǒng)中的一個特殊階層,具有一系列特殊的原則、規(guī)范和要求,當(dāng)這些要求與政策執(zhí)行者所持有的觀念一致時,或者說其要求能夠被其成員所認(rèn)可和接受時,政策執(zhí)行者的影響力就增強,政策系統(tǒng)的凝聚力也就相應(yīng)提高。反之亦然。這也可以為“上有政策,下有對策”現(xiàn)象提供一種解釋。

政治文化在公共政策運行中的功能作用表明,政治文化總是與一定時空條件下公共政策聯(lián)系在一起的。政治文化以其自身所蘊涵的政治意識指向、政治心理傾向以及政治價值取向影響并制約著各個國家的政策運行并發(fā)揮其功能作用。因此,推動符合社會發(fā)展客觀規(guī)律的政治文化創(chuàng)新與發(fā)展對于保持社會和諧發(fā)展具有重要意義?！?/p>

[1]李燕.文化釋義[J].哲學(xué)研究,1996(9).

[2]賀良林.當(dāng)代中國政治文化的發(fā)展方向[J].新西部,2007(9).

[3]戴伊.理解公共政策[M].北京:華夏出版社, 2004:43.

[4]孫西克.政治文化與政策選擇[J].政治學(xué)研究, 1988(4).

[5]波普諾.社會學(xué)[M].沈陽:遼寧人民出版社, 1987:10.

[6]阿爾蒙德.比較政治分析[M].上海:上海譯文出版社,1992:51.

[7]達爾.現(xiàn)代政治分析[M].上海:上海譯文出版社, 1987:49-50.

責(zé)任編輯:彭安玉

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1004-1605(2010)07-0042-03

卓曉寧(1956-),男,江蘇南京人,中共淮安市委黨校副校長、副研究員,主要研究方向為政治理論、政治文化。