王 雪

“這是我們始料不及的,本來我們想默默做這件事,沒想到反應(yīng)這么大。”

近日四川省羅江縣設(shè)立專職人大代表一事經(jīng)媒體報道后,引起社會強(qiáng)烈反響。作為此事件的主要操刀者,羅江縣縣委書記盧也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,一項人大代表的“常態(tài)化”改革,竟然引來如此關(guān)注,著實令他吃驚不小。

據(jù)盧也介紹,過去的管理方式一直是“上管下、官管民”,近年來在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的同時,社會問題和矛盾和也在逐年增多,為破解這種窘態(tài),必須向民主政治的方向發(fā)展?！霸趺崔k呢?我認(rèn)為,一個是村民自治,另一個就是人大代表的專職化?！?/p>

相較于基層人大代表專職化改革的萌動,全國人大常委會略顯低調(diào)。7月19日,全國人大常委會研究室負(fù)責(zé)人向《中國新聞周刊》表示,目前只是理論界有些探討,全國人大對此問題尚無研究或改革意向。

暗潮涌動

6年前,在人大制度建立50周年前夕,中央黨校教務(wù)部常務(wù)副主任侯少文在《理論動態(tài)》(第1608期)發(fā)表了《人大制度建設(shè)進(jìn)入新的機(jī)遇期》一文。

在文章中,長期研究人大制度的侯少文提出了完善人大制度的五點建議,其中一點就是逐步實行高層人大代表的專職化。

“從各國議員制度的共性規(guī)則來看,隨著人民群眾對人大代表要求的不斷提高,中國高層人大代表的專職化是或早或遲的事?！焙钌傥恼Z氣很篤定。

實際上,高層人大代表職業(yè)化問題很早就已經(jīng)引起中央的注意。1987年,中共十三大報告即提出“加強(qiáng)全國人大特別是常委會的組織建設(shè),在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時,逐步實現(xiàn)委員的專職化”。

然而這一提法在隨后的十四大和十五大報告中均未涉及。有專家據(jù)此認(rèn)為,可見人大制度改革的難度。

不過,地方上開始試水專職委員制度。

早在2001年,北京市海淀區(qū)人大常委會就對在常委會中設(shè)立專職委員的必要性和可行性進(jìn)行了探討,時任海淀區(qū)人大常委會主任胡桂枝在進(jìn)行充分調(diào)研后,撰寫了《設(shè)立人大常委會專職委員勢在必行》的專題報告。

2002年12月份,海淀區(qū)人大十二屆五次會議上,封曉香、劉建發(fā)成為海淀區(qū)人大常委會歷史上首批真正意義的專職委員。

2003年3月15日,全國人大常委會終于有了實質(zhì)性動作。159名新當(dāng)選的全國人大常委會委員名單中,出現(xiàn)了19名“特別”委員。

此后不久,“特別”委員中的10人,卸去原有職務(wù)并將行政關(guān)系轉(zhuǎn)到了全國人大機(jī)關(guān),專注人大工作,擔(dān)任“專職常委”。十一屆人大則繼續(xù)設(shè)專職常委。

今年6月3日,深圳市五屆人大一次會議上,該市人大常委會常務(wù)副主任李華楠透露,深圳市人大常委會將在未來5年內(nèi)設(shè)置專職委員。

盡管人大常委會委員的專職化已在全國人大和部分城市開始試行,但盧也認(rèn)為,委員專職對老百姓來說畢竟還離得遠(yuǎn)了點,真正要代表民意的話,需要跟老百姓朝夕相處,因此人大代表專職化更切合實際些。

2004年2月,北京市第十二屆人大第二次會議上,以王建民為首的32名代表聯(lián)名向大會提交了一份議案,建議北京市人大常委會研究、試行專職人大代表制度。2008年1月,在北京市第十三屆人大代表大會上,王建民等代表再次聯(lián)名建議開展專職人大代表制度試點工作。

2008年9月,全國人大代表、農(nóng)民工胡小燕主動通過媒體公開自己的手機(jī)號碼,有時一天要接上千個農(nóng)民工的求助電話,最多的一天收到2088封郵件。不堪重負(fù)的她為保證睡眠,最后不得不關(guān)機(jī)。

胡小燕的無奈引來關(guān)于人大代表專職化的大討論,更有媒體以“人大代表專職化能否從胡小燕開始”為題展開探討。

新任羅江縣專職人大代表的李國喜說,此前兼職縣人大代表時,每年人大會議期間所提的議案和建議很多是個人的意見,不是老百姓的意見,因為他沒有時間去調(diào)研。

“羅江縣的專職人大代表開了一個好頭。” 北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心主任、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長姜明安舉例說,“像我本身是大學(xué)教授,平時要給本科生上課,還要帶碩士生、博士生,很難有時間和精力去履行人大代表的職責(zé)。我本身所在的科教文委員會一周幾次會議,我最多只能參加一次,工作的確太繁忙了。”

“去官員化”

一直以來,社會上關(guān)于人大代表“去官員化”的呼聲未曾停息。2005年6月,中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授在接受媒體采訪時透露,十屆全國人大代表中來自工農(nóng)第一線的大概100多人,而具有官員身份的有1200多人。

2007年3月,十屆全國人大五次會議上,鄧明義等33名廣東籍全國人大代表,聯(lián)名向大會提交議案,建議降低政府官員的代表名額。鄧明義表示,“現(xiàn)在全國很多省份的人大代表團(tuán)中,政府官員占了一半以上人數(shù),這樣從利益關(guān)系上來講,很難公正地履行好對政府進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)??”

有學(xué)者指出,在每年的全國人大分組討論會上,各省人大代表團(tuán)審議政府工作報告的座談會,猶如這些省的工作會議。由于省委書記、省長,地級市的市委書記、市長都在座,許多人要借這個機(jī)會介紹自己的政績。盡管也有非官員代表在場,但因為主宰自己命運的主要官員也在場,許多人只好跟著歌功頌德了。

侯少文認(rèn)為,從權(quán)力運行機(jī)制看,代表的官員身份會限制他發(fā)揮監(jiān)督作用,盡管他可能是下級政府的官員。在民主集中制的環(huán)境中,下級政府要服從上級政府,地方政府要服從中央政府。存在決定意識,利益支配行動,“屁股”指揮腦袋。

“人大代表不是‘閑職‘虛職,也不僅是榮譽(yù)職務(wù),一個代表如果他身為下級政府的官員,要他在人大充分發(fā)揮對上級政府的監(jiān)督作用是不現(xiàn)實的。系統(tǒng)的功能受制于系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)?！焙钌傥恼J(rèn)為代表專職化也要在去“官員化”上做文章。

2008年3月,十一屆全國人大代表減少了官員比例,在省級政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部代表大幅縮減的同時,一線工人和基層農(nóng)民代表大幅增加。此舉,被媒體稱為“去官員化”傾向。

循序漸進(jìn)

作為羅江縣人大代表專職化改革的幕后專家,社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸認(rèn)為,“人大代表專職化有利于社會穩(wěn)定,有了人大代表這個合法溝通渠道,所謂的越級上訪、非法集會也會減少?！?/p>

不過,全國人大代表、黑龍江夙生律師事務(wù)主任遲夙生向《中國新聞周刊》表示,兼職也是有利有弊,并不都是弊端,“兼職代表對他自己的行業(yè)非常熟悉,能夠及時反映行業(yè)的情況和利益訴求”。

蔡定劍也認(rèn)為,不在于兼職專職,而在于這個機(jī)構(gòu)本身能不能發(fā)揮作用,“關(guān)鍵是人大的定位,看它能不能做事。如果不讓你做事,專職的也未必能行”。

侯少文則說,目前中國人大代表的總規(guī)模太大,如果全部專職將會給政府造成沉重的財政負(fù)擔(dān),“即便我們的財力可以承受,所有的人大代表都專職也未見得就是好事”。

侯少文建議,比較務(wù)實的做法是先從全國人大和省級人大的常委會委員專職做起,有條件的地級人大也可以試行,讓一部分代表先專職起來。

姜明安也說,根據(jù)中國國情,先實行部分人大代表專職制,待時機(jī)成熟,再向全部專職制過渡。

不過,人大代表專職化改革不僅面臨財政經(jīng)費困境,更深層次上則需要尋求人大制度上的變革與立法的支持。

據(jù)王建民介紹,北京市市人大常委會人事室曾表示,目前開展專職人大代表制度試點工作的條件尚不具備。

北京市市人大常委會在議案答復(fù)中稱,“關(guān)于人民代表大會設(shè)立專職代表職務(wù)的問題,目前在我國憲法、選舉法、地方組織法和代表法的規(guī)定中,還沒有可遵循的法律依據(jù)。這一問題不僅是一個涉及人大代表發(fā)揮作用的具體方式問題,同時也是一個涉及人民代表大會制度全局性的重要問題”。

盡管前路尚不明朗,于建嶸依然樂觀表示,人大代表專職化是政治改革的一個方向,“這樣會越來越民主,有助于建立一個對人民負(fù)責(zé)的政府”?！?/p>