范 麗

（中國聯(lián)通山西省公司太原分公司，山西 太原 030001）

2008年5月24日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于深化電信體制改革的通告》，強調了我國電信體制改革的重要意義，即電信業(yè)是國民經濟戰(zhàn)略性產業(yè)，電信網是信息化最重要的信息基礎設施。電信業(yè)的健康發(fā)展對深入貫徹落實科學發(fā)展觀，著力提高自主創(chuàng)新能力，加快轉變發(fā)展方式，大力推進信息化與工業(yè)化融合，積極發(fā)展現(xiàn)代信息服務業(yè)，具有十分重要的意義。根據(jù)新形勢、新要求，為形成更為合理、有效的市場競爭格局，促進電信行業(yè)健康、協(xié)調發(fā)展，應進一步深化電信體制改革，以改革促發(fā)展，增強創(chuàng)新能力，優(yōu)化資源配置，完善競爭架構，提升服務水平。

2009年3月5日，在十一屆全國人大二次會議上溫家寶總理的政府工作報告也指出，完善電信管理體制、制定出臺電信體制改革配套監(jiān)管政策。

1 我國的幾次電信體制改革

我國電信業(yè)從完全壟斷到引入競爭，從政企合一到政企分開，從兩個競爭主體到多個競爭主體，走過了一條“在發(fā)展中改革，在改革中發(fā)展”的道路。

1.1 第一次改革（1994）

成立了中國聯(lián)通，打破電信業(yè)獨家壟斷。我國電信體制改革始于“中國聯(lián)通”。承擔“打破壟斷”的使命，1994年中國聯(lián)通成立。由此，原郵電部獨家壟斷國內電信市場的局面開始改變。中國聯(lián)通進入移動通信市場后，郵電部門大幅降低了入網費和資費。雖然“雙寡頭”競爭使基本電信服務市場效率得到改進，但電信市場有效競爭并未形成。

1.2 第二次改革（1998）

政企分開，重組中國電信和中國聯(lián)通，成立中國移動。從1998年起，電信業(yè)的反壟斷成為百姓呼聲。旺盛的電信需求造就了“中國電信”的驕人業(yè)績，但同時也形成巨大的社會成本：昂貴的初裝費和長途費、漫長的等待、員工服務態(tài)度的惡劣……因此，1998年開始實現(xiàn)政企分開、郵電分設，重組中國電信和中國聯(lián)通，成立中國移動，原先龐大的“中國電信”被切開。

1.3 第三次改革（2001－2002）

打破電信領域壟斷，形成了六家電信企業(yè)競爭格局。2001－2002年，以打破固定電信領域的壟斷為重點，已經被剝離了移動等業(yè)務的“中國電信”又被實施南北分拆，2002年5月新的中國電信和中國網通掛牌。華北地區(qū)、東北地區(qū)和河南、山東共10個省自治區(qū)、直轄市的電信公司歸屬中國電信北方部分；其余歸屬中國電信南方部分。逐漸形成中國電信、中國網通、中國移動、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)通、中國鐵通六家基礎電信企業(yè)競爭格局。

1.4 第四次改革（2008）

“六合三”，新電信、新移動和新聯(lián)通三足鼎立。競爭促進電信業(yè)飛速發(fā)展。2001－2007年，全國電信業(yè)務收入從3719億元增至7280億元，年均增長超過11%，用戶數(shù)從3.26億戶增至9.13億戶，年均增長約1億戶，手機用戶數(shù)更是達到5.47億戶。固定、移動電話用戶總數(shù)雙雙穩(wěn)坐世界第一，市場競爭更加充分，資費大幅降低，服務水平顯著提高。但是，由于移動通信技術的先天優(yōu)越性，中國移動“一家獨大”局面愈演愈烈。為形成相對均衡的電信競爭格局，增強自主創(chuàng)新能力，提升電信企業(yè)的競爭能力，促進行業(yè)協(xié)調健康發(fā)展，充分利用現(xiàn)有網絡，再次深化電信體制改革，成為必然。2008年 5月 24日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部發(fā)布《關于深化電信體制改革的通告》。由此，全業(yè)務的新電信、新移動和新聯(lián)通三足鼎立格局形成，改革發(fā)展進入新階段。

2 電信業(yè)管理體制目前存在的問題

目前，我國電信業(yè)的管理體制雖已初步建立，但現(xiàn)在我國電信業(yè)仍處于邁向充分競爭的階段，特別是在管理體系上，仍存在很多問題，表現(xiàn)在如下方面：

2.1 沒有真正的《電信法》

其實我國的《電信法》早已提上議程，從1980年醞釀，到2010年有望出臺，30年的立法冰河暗涌著無休止的部門利益和監(jiān)管體制糾結。爭議與中國目前的分開監(jiān)管機制不無關系，直接體現(xiàn)在定義電信法上的諸多“不一致”上。難產了30年的《電信法》2010年仍然無望通過。

2.2 電信管制機構獨立性不夠強

雖然我國電信已完成政企分開，但信息產業(yè)部作為國務院下屬部門與各電信運營商依然有緊密聯(lián)系，未做到完全、徹底地獨立于電信運營商。此外，信息產業(yè)部作為國務院下屬部門之一，也受其他各部門的制約。

2.3 電信管制職能過于分散

目前，我國的電信管制職能分散在若干個政府部門之間，電信價格的制定和調整權在國家發(fā)改委，電信市場的準入權和市場結構的控制權在國務院，作為我國電信管制機構的信息產業(yè)部實際上只擁有電信產業(yè)政策的制定權、互連互通、普遍服務和服務質量的監(jiān)管權。電信管制權分割造成的后果是責、權、利不對等；遇到問題，相互推諉?！罢O(jiān)合一”的監(jiān)管模式不利于我國電信業(yè)的長期發(fā)展。目前，信息產業(yè)部擁有電信產業(yè)政策的制定權和電信服務的監(jiān)管權。這種“政監(jiān)合一”的模式容易對政策目標執(zhí)行產生不利影響，更不利于電信運營商提高自身服務水準，不利于我國電信業(yè)的長遠發(fā)展。

3 深化電信體制改革的指導思想和主要目標

3.1 深化電信體制改革的指導思想

以發(fā)展第三代移動通信（以下簡稱3G）為契機，合理配置現(xiàn)有電信網絡資源，實現(xiàn)全業(yè)務經營，形成適度、健康的市場競爭格局，既防止壟斷，又避免過度競爭和重復建設。

3.2 深化電信體制改革的主要目標

發(fā)放三張 3G牌照，支持形成三家擁有全國性網絡資源、實力與規(guī)模相對接近、具有全業(yè)務經營能力和較強競爭力的市場競爭主體，電信資源配置進一步優(yōu)化，競爭架構得到完善；自主創(chuàng)新成果規(guī)模應用，后續(xù)技術不斷發(fā)展，自主創(chuàng)新能力顯著提升；電信行業(yè)服務能力和水平進一步提高，監(jiān)管體系繼續(xù)加強，廣大人民群眾充分分享電信行業(yè)發(fā)展改革的成果。

4 電信業(yè)的改革建議

針對我國電信管理體制中存在的不足，提出以下幾點改革建議：

4.1 早日出臺《電信法》

首先，只有如此，才能真正建立公平的市場競爭準則，才能保證我國電信業(yè)的健康有序發(fā)展。其次，也只有《電信法》出臺后，信息產業(yè)部作為管制機構，才能真正受到特定的法律約束，以避免受到政府機構價值取向的影響。《電信法》出臺后，國家信息產業(yè)部還應該加強對《電信法》的宣傳，加強電信法律規(guī)章的透明度，將電信法規(guī)匯編公開出版，讓國內公眾都獲得熟悉與自己日常生活密切相關的電信有關法規(guī)。

4.2 管制職能適度集中

在我國，電信管制職能過于分散。我國應將管制職能適量再集中于信息產業(yè)部，這樣可以有利于信息產業(yè)部更好地履行管制職能，也便于其積累電信領域的監(jiān)管實踐和經驗。但與此同時，也要健全和完善“監(jiān)管”管制者的監(jiān)督體系，以克服權力集中的弊端。

4.3 加強電信行業(yè)監(jiān)管

培養(yǎng)條件，使監(jiān)管模式早日轉向“政監(jiān)分離”的模式，這一前提包括法律制度健全，政府和企業(yè)完全分離，廣泛確立了私人財產權制度，公開透明、廣泛參與的公共決策程序，政策目標最大程度地避免強勢利益集團的干擾?？墒巧鲜銮疤釛l件在目前的中國市場都不完全具備。將來電信行業(yè)應在一定時期內采取必要的非對稱管制措施，促使行業(yè)格局向均衡發(fā)展，建立和完善與之相適應的監(jiān)管體制。通信行業(yè)管理部門將制定更加嚴格的行業(yè)監(jiān)管政策，對變相阻礙、破壞互聯(lián)互通、網間漫游的，給予企業(yè)經濟處罰，對責任人給予行政處罰。逐步擴大企業(yè)的自主定價權。

4.4 大力支持自主創(chuàng)新

大力支持自主創(chuàng)新：①結合新一代寬帶無線通信重大科技專項實施，積極參與國際第四代移動通信技術標準制定；②鼓勵有關部門、企事業(yè)單位優(yōu)先使用自主創(chuàng)新產品；③引導金融機構加大對自主創(chuàng)新的支持，優(yōu)先支持重點研發(fā)、制造企業(yè)在資本市場融資；④政府有關部門利用對外優(yōu)惠貸款、無償援助及其他外貿出口政策推動自主創(chuàng)新產品的國際化發(fā)展；⑤國有資產管理部門將自主創(chuàng)新作為考核電信運營企業(yè)的重要指標，科學、合理確定相關電信運營企業(yè)的網絡建設和經營指標。

4.5 促進行業(yè)協(xié)調發(fā)展

進一步推進電信運營企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。以業(yè)務融合為切入點，積極推進三網融合，鼓勵業(yè)務交叉競爭。積極支持應用軟件開發(fā)、內容提供等信息服務行業(yè)發(fā)展。引導中外電信運營企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢，擴大和加強在研發(fā)和國內外市場開拓的合作，實現(xiàn)互利共贏，共同發(fā)展。

4.6 加強對電信管制機構的動態(tài)性調整，配備專業(yè)人才

首先，我國電信管制工作重心已由“打破壟斷、引入競爭”逐步轉移到“優(yōu)化市場結構、提高管制效率”方面。我國應不斷依據(jù)市場變化和新電信技術的發(fā)展調整電信管制機構。其次，重視電信管制機構中專業(yè)人才的配備。電信管制機構中必須配備一定比例的精通電信技術、經濟和法律的專業(yè)人才，這樣才能保證電信管制政策或決策的科學性與合理性。信息產業(yè)部在改革中應調整人員機構，吸納經濟和法律的專業(yè)人才，為以后改革充實人力資源。

5 結束語

綜上所述，目前在復雜而又劇烈變化的經營環(huán)境中，我國電信業(yè)正處于發(fā)展關鍵期。由于電信行業(yè)在信息社會的特殊地位，進一步完善電信管理體制，加強電信業(yè)的監(jiān)管，既有利于電信運營商更好地進行良性競爭，又能更好地保護消費者利益，最終有利于中國電信業(yè)長期生存和不斷發(fā)展。這不僅是行業(yè)本身的需要，更是適應經濟社會全面發(fā)展的需要。

1 容月林.國內電信業(yè)改革與發(fā)展.北京：人民郵電出版社，2000

2 何 霞.信息產業(yè)的投資與融資.北京：人民郵電出版社，2000

3 梁雄建、楊瑞禎.電信組織管理[M].北京：人民郵電出版社，1999

4 段桂英.電信業(yè)務與管理[M].北京：人民郵電出版社，1997

5 中華人民共和國電信條例[M].北京：中國法制出版社，2000

6 黃中文.我國電信業(yè)發(fā)展歷程與深化改革[J].工業(yè)技術經濟，2004（1）

7 陳金橋.2005中國電信業(yè)變革圖強.中國通信新聞網，2005.1.13