賀雪峰 劉金志

土地何以成了農(nóng)民的權(quán)利問(wèn)題

賀雪峰 劉金志

在我國(guó)戶(hù)均不超過(guò)0.667公頃(10畝)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)條件下,農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的擴(kuò)大,也意味著村社集體土地權(quán)利的弱化;而村社集體土地權(quán)利的弱化,又可能使得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件更難改善,農(nóng)戶(hù)的農(nóng)作更加艱難。文章分析了分田到戶(hù)以來(lái)農(nóng)村土地問(wèn)題逐步演化為農(nóng)民權(quán)利問(wèn)題的邏輯和農(nóng)民土地權(quán)利的增加與農(nóng)民陷入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困境的內(nèi)在關(guān)系,認(rèn)為,給村社集體一定的調(diào)整土地利益分配的權(quán)利是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程,也應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)農(nóng)地政策的必然選擇。

農(nóng)地權(quán)利;小農(nóng);基本經(jīng)營(yíng)制度;村社集體

《財(cái)經(jīng)》雜志記者采訪當(dāng)年小崗村生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)嚴(yán)俊昌時(shí),嚴(yán)俊昌說(shuō)了一句很蹊蹺的不像是農(nóng)民說(shuō)的話:“只有土地歸了農(nóng)民,農(nóng)民種田才會(huì)心里有底,才會(huì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。沒(méi)有所有權(quán),總會(huì)擔(dān)心承包地有一天會(huì)被收回,或者被征去搞開(kāi)發(fā)?！薄敦?cái)經(jīng)》雜志記者因此評(píng)論說(shuō),“在他看來(lái),農(nóng)民不僅要擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán),而且應(yīng)該擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)”,農(nóng)民關(guān)心的是土地的權(quán)利問(wèn)題,農(nóng)民要求土地私有化。不過(guò),就筆者在全國(guó)20余省市農(nóng)村調(diào)查的經(jīng)驗(yàn),《財(cái)經(jīng)》雜志不過(guò)是將自己的立場(chǎng)、觀點(diǎn)強(qiáng)加到嚴(yán)俊昌等農(nóng)民身上,再借嚴(yán)俊昌等農(nóng)民之口來(lái)證明自己堅(jiān)持立場(chǎng)、觀點(diǎn)的合理性。最近幾年,《財(cái)經(jīng)》雜志發(fā)表大量關(guān)于農(nóng)村土地制度的報(bào)道,其主張給農(nóng)民土地所有權(quán)的基本立場(chǎng)非常清晰[1]。只要稍有常識(shí)就會(huì)知道,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民所要的并不是什么所有權(quán),而是生產(chǎn)方便。筆者試圖以近年在全國(guó)近20省市農(nóng)村調(diào)查的切身感受,來(lái)討論“農(nóng)民到底要什么”這個(gè)被一些人搞得混亂不堪的問(wèn)題。

一、土地權(quán)利問(wèn)題的由來(lái)

1982年分田到戶(hù)時(shí),農(nóng)民對(duì)土地的大包干是“建立在土地公有基礎(chǔ)上的,農(nóng)戶(hù)和集體保持承包關(guān)系,它不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì),而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”(1982年中共中央1號(hào)文件)。農(nóng)民的說(shuō)法則是“交夠國(guó)家的,留足集體的,剩下都是自己的”。不過(guò),一旦包干到戶(hù),國(guó)家如何與千家萬(wàn)戶(hù)小農(nóng)打交道,就成為一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。理論上土地是集體所有,農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi),但若農(nóng)民不是主動(dòng)地交繳稅費(fèi),國(guó)家如何處理與農(nóng)民的關(guān)系?集體如何處理與農(nóng)戶(hù)的關(guān)系?這些問(wèn)題成為困擾20世紀(jì)最后十多年的大問(wèn)題。

從1984年中央一號(hào)文件提出“延長(zhǎng)土地承包期,鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資,培養(yǎng)地力,實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)”,明確規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”“在延長(zhǎng)土地承包期以前,群眾有調(diào)整土地要求的,可以本著‘大穩(wěn)定,小調(diào)整’的原則,經(jīng)過(guò)充分商量,由集體統(tǒng)一調(diào)整”。文件同時(shí)提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。顯然,中央規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以后,是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面考慮的,是從鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資,培養(yǎng)地力,提高土地生產(chǎn)能力上講的,因?yàn)橥恋氐念l繁變動(dòng)會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地投入的預(yù)期,并可能掠奪性地使用土地。

這里要注意的是,1984年一號(hào)文件規(guī)定土地承包期“一般”應(yīng)在15年以上,這個(gè)“一般”可以作兩種理解,一是沒(méi)有特殊情況,就不應(yīng)該調(diào)整農(nóng)民承包的土地;二是在出現(xiàn)特殊情況時(shí),可以調(diào)整農(nóng)民承包的土地。這里的關(guān)鍵是如何理解“特殊”情況。從1984年以后全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都在15年承包期內(nèi)調(diào)整過(guò)土地的實(shí)踐來(lái)看,地方政府或鄉(xiāng)村組織在理解“特殊”情況時(shí),顯然是采用了比較寬泛的理解,將一些明顯只是普通的情況當(dāng)作特殊情況?；蛘哒f(shuō),地方政府對(duì)中央文件采取了有意歪曲的理解,中央也對(duì)此默認(rèn)?！耙话銘?yīng)在15年以上”,及在延長(zhǎng)土地承包期之前,在群眾有調(diào)整土地要求的,可以本著“大穩(wěn)定,小調(diào)整”,由集體統(tǒng)一調(diào)整土地,在之后的實(shí)踐中,變成了15年承包期內(nèi),村社集體經(jīng)常性地進(jìn)行土地的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”,甚至經(jīng)常性地進(jìn)行土地的大調(diào)整,乃至打亂重分。從相關(guān)調(diào)查來(lái)看,全國(guó)農(nóng)村在15年承包期內(nèi),有接近1/3的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行過(guò)土地大調(diào)整,1/3以上的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常進(jìn)行土地“小調(diào)整”。

之所以會(huì)出現(xiàn)如此頻繁的土地調(diào)整,一個(gè)核心原因是農(nóng)民人口的增減,會(huì)使人均占有農(nóng)地變得不均。因?yàn)橥恋厥羌w的,人口減少了,村民自然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將承包地退出來(lái);而增加的人口也是要“吃飯”的,因此應(yīng)該增加承包地。這種土地上的平均主義和生存?zhèn)惱?尤其在華北和東南農(nóng)村具有市場(chǎng)。正如長(zhǎng)期從事農(nóng)村政策研究的張路雄先生指出的:“老百姓對(duì)土地制度的最基本要求是平等的使用權(quán)。”[2]

但在一般情況下,即使村社集體每年調(diào)整一次土地,絕大多數(shù)也只是依據(jù)農(nóng)戶(hù)人口增減作小調(diào)整,將人口減少農(nóng)戶(hù)退出的土地調(diào)整給增加人口的農(nóng)戶(hù)。這樣,每年調(diào)整的地塊僅占村社集體土地總數(shù)的不足百分之一,可謂微調(diào)。

土地調(diào)整也會(huì)出現(xiàn)不平衡,因?yàn)榭傮w來(lái)講,農(nóng)村往往是人口增加多于減少。村社干部為了減少調(diào)整土地的矛盾,愿意通過(guò)預(yù)留機(jī)動(dòng)地來(lái)為后來(lái)增加的人口提供土地。預(yù)留機(jī)動(dòng)地是在每次土地大調(diào)整之前,經(jīng)村社干部計(jì)算當(dāng)期可能新增人口數(shù)量,經(jīng)群眾同意而預(yù)留下來(lái)的土地。不過(guò),預(yù)留土地的好處很快就表現(xiàn)出來(lái):預(yù)留的機(jī)動(dòng)地可以出租獲取租金,村集體因此有了一筆額外的收入;預(yù)留機(jī)動(dòng)地還可以用于村莊公共工程建設(shè)占地的補(bǔ)償,即用機(jī)動(dòng)地去補(bǔ)償公共工程建設(shè)所占用土地,公共工程因此容易修建起來(lái)。

土地調(diào)整及預(yù)留機(jī)動(dòng)地,可以為村莊公共事業(yè)提供資源,從而使村莊可以擁有相對(duì)良好的生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小的小農(nóng)戶(hù)不可能獨(dú)立獲得基礎(chǔ)的生產(chǎn)條件,“一家一戶(hù)辦不好或不好辦的事”(1986年中央一號(hào)文件)需要村莊集體來(lái)辦,而如果村社集體沒(méi)有任何土地權(quán)利,就沒(méi)有能力來(lái)辦這些一家一戶(hù)辦不好或不好辦的事。

本來(lái)土地調(diào)整和預(yù)留機(jī)動(dòng)地只是為了滿(mǎn)足村民對(duì)土地平等的使用權(quán)的基本要求,解決一家一戶(hù)辦不好或不好辦的事情,但村社集體一旦有了土地調(diào)整的權(quán)力和預(yù)留機(jī)動(dòng)地的空間,就可能強(qiáng)化其在這方面的權(quán)利。

這就要回到前述農(nóng)民所說(shuō)“交夠國(guó)家的,留足集體的,剩下都是自己的”農(nóng)民負(fù)擔(dān)機(jī)制存在的問(wèn)題。這種“交夠、留足和剩下”的機(jī)制存在兩個(gè)重要的缺陷,一是國(guó)家和集體會(huì)傾向從農(nóng)民那里多收,這個(gè)時(shí)候,誰(shuí)來(lái)阻止國(guó)家和集體的多收?二是農(nóng)戶(hù)中會(huì)有少數(shù)釘子戶(hù)拒絕“交夠和留足”,而希望將所有農(nóng)業(yè)剩余都留給自己,這個(gè)時(shí)候,國(guó)家和集體有什么辦法?

這兩個(gè)缺陷在20世紀(jì)90年代同時(shí)到來(lái)。20世紀(jì)90年代,國(guó)家有更快地進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的決心,也希望在短時(shí)期內(nèi)改變農(nóng)村面貌,這就形成了所謂“壓力型體制”,具體如各種“人民工程人民建”的大量集資,普九負(fù)擔(dān)等。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重起來(lái)。

由于負(fù)擔(dān)過(guò)重,有些農(nóng)民拒絕繳納稅費(fèi),而鄉(xiāng)村干部為完成收繳任務(wù),就要強(qiáng)行收取、“拔釘子”,就必須拔掉,具體辦法如將欠稅農(nóng)戶(hù)告到法院,組織農(nóng)業(yè)稅費(fèi)清收小分隊(duì),辦稅法學(xué)習(xí)班,等等。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重,普遍拒繳稅費(fèi),而千家萬(wàn)戶(hù)分散小農(nóng)收入很低,強(qiáng)制性稅費(fèi)征收成本很高的情況下,縣鄉(xiāng)兩級(jí)要完成稅費(fèi)征收任務(wù),就不得不調(diào)動(dòng)村干部這個(gè)村莊熟人社會(huì)內(nèi)部成員的協(xié)稅積極性。極端情況下,縣鄉(xiāng)兩級(jí)為了完成稅費(fèi)征收任務(wù),甚至默許一些狠人當(dāng)村干部,用暴力收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。20世紀(jì)90年代中后期,我國(guó)某些農(nóng)村地區(qū)的確有過(guò)“黑惡化”的危險(xiǎn),并且很快,農(nóng)村就出現(xiàn)了因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而導(dǎo)致的各種嚴(yán)重問(wèn)題:發(fā)生群體性事件,農(nóng)民被逼自殺,干群關(guān)系緊張,等等。其中一個(gè)讓人意外的后果是,有農(nóng)民堅(jiān)決要求放棄自己的土地承包權(quán),因?yàn)檗r(nóng)民的負(fù)擔(dān)要由土地來(lái)承擔(dān)。即便不要地,但得不到允許稅費(fèi)還是要交。李昌平因此感嘆,農(nóng)民竟然連不要土地的權(quán)利都沒(méi)有。這個(gè)時(shí)候,土地到底是權(quán)利還是負(fù)擔(dān)?

因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)重,拋荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重,在20世紀(jì)90年代未,筆者調(diào)查的湖北京山縣就不得不從山區(qū)請(qǐng)人來(lái)種田[3]。

在農(nóng)民負(fù)擔(dān)略輕的地區(qū),村社集體想出另外的辦法,即將之前動(dòng)賬不動(dòng)地的兩田制,變成動(dòng)地的兩田制,即將村社耕地的相當(dāng)部分集中起來(lái),高價(jià)轉(zhuǎn)包,從而獲取地租收益。到20世紀(jì)90年代后期,全國(guó)動(dòng)地的“兩田制”面積已達(dá)約3 333.33萬(wàn)公頃(5億畝),占全國(guó)農(nóng)地的1/4強(qiáng)[4],這樣的兩田制雖然有利于從土地中獲取地租從而可以較為容易地完成縣鄉(xiāng)下達(dá)的農(nóng)民稅費(fèi)——因?yàn)檗D(zhuǎn)包的土地,若承包人不出錢(qián),就不會(huì)將土地轉(zhuǎn)包給他們;而農(nóng)民承包土地,即使出不起錢(qián)或有錢(qián)不出,村社集體也不可能取消其土地承包權(quán)——這實(shí)際上侵害了廣大農(nóng)民的利益。更嚴(yán)重的是,在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的背景下,縣鄉(xiāng)政府最關(guān)心的事情卻是村干部能否按時(shí)完成稅費(fèi)任務(wù),而村干部在此過(guò)程中撈取各種利益,縣鄉(xiāng)政府往往睜一只眼閉一只眼,甚至有意縱容。

1997年中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系”的通知,明確禁止兩田制,再次重申1993年中央《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》強(qiáng)調(diào)的“在原定的耕地承包期到期之后,再延長(zhǎng)30年不變”。注意,這里的文件沒(méi)有再用“一般”的限制詞,且提出“提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的辦法”,還第一次提出“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。

這樣一來(lái),關(guān)于土地調(diào)整就有了這樣一種邏輯:

(1)中央為了提高農(nóng)民投資土地的積極性,規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。

(2)農(nóng)民認(rèn)為土地使用權(quán)的公平占有是基本權(quán)利,因此要求在承包期內(nèi),依據(jù)農(nóng)戶(hù)人口增減進(jìn)行土地調(diào)整。

(3)土地調(diào)整的辦法,既有打亂重分的大調(diào)整,又有“大穩(wěn)定、小調(diào)整”,還可以通過(guò)預(yù)留機(jī)動(dòng)地來(lái)調(diào)整。

(4)土地調(diào)整尤其是留有機(jī)動(dòng)地,客觀上不僅可以平衡村莊公共工程建設(shè)占地的成本分?jǐn)?而且可以通過(guò)將機(jī)動(dòng)地競(jìng)價(jià)承包來(lái)獲得建設(shè)村莊公共工程的資源。

(5)也因此,在土地可以調(diào)整,及留有機(jī)動(dòng)地的村莊,往往可以較為容易建設(shè)公共工程,農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件更有機(jī)會(huì)得到改善,農(nóng)民因此從中得到好處。

(6)土地調(diào)整也為村社干部撈取好處提供了機(jī)會(huì),尤其是在20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、干群關(guān)系緊張、鄉(xiāng)村利益共同體形成的時(shí)期,村社干部借土地調(diào)整(最典型的是動(dòng)地的“兩田制”),來(lái)在完成上級(jí)稅費(fèi)任務(wù)的情況下?lián)迫€(gè)人好處。

(7)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的情況下,農(nóng)民并不認(rèn)為土地是權(quán)利,而往往認(rèn)為土地只是負(fù)擔(dān),因此出現(xiàn)了嚴(yán)重的普遍的拋荒,這使得農(nóng)村土地關(guān)系更加混亂,中央在1993年和1997年關(guān)于土地制度的政策規(guī)定,在農(nóng)村并未得到強(qiáng)烈回響。

(8)2000年以后,中央進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅,土地負(fù)擔(dān)減輕乃至取消了,土地權(quán)利就變得重要起來(lái)。

(9)土地一旦有了利益,之前拋荒的農(nóng)民回來(lái)要地,之前走了過(guò)場(chǎng)的第二輪土地承包,就必須有一個(gè)“完善”的政策舉措來(lái)彌補(bǔ)(注意“完善”這個(gè)詞用得真是妙啊)。

(10)2002年制定的《土地承包法》,規(guī)定了諸多農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)利,極其嚴(yán)格地限定了村社集體調(diào)整土地的權(quán)力,農(nóng)戶(hù)的土地承包使用權(quán)中已經(jīng)含有了所有權(quán)的成分,而村社集體的土地所有權(quán)則被虛置。

(11)《土地承包法》通過(guò)之時(shí),農(nóng)民因?yàn)橥恋刎?fù)擔(dān)減輕,可以從土地中獲取更多利益,從而紛紛伸張自己的土地權(quán)利,之前棄田拋荒的農(nóng)民也回村要地。因此,2004年前后全國(guó)有相當(dāng)部分農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的農(nóng)地糾紛,很多地方出臺(tái)“完善第二輪土地承包”的政策。

(12)土地使用權(quán)所有權(quán)化,政策和法律不允許土地調(diào)整,但無(wú)論是村莊公共工程建設(shè)還是農(nóng)民基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的改善,都要求村社集體掌握一定的土地權(quán)利,尤其是土地調(diào)整的權(quán)力,而土地調(diào)整可能使少數(shù)既得利益者利益受損,他們因此上訪告狀,說(shuō)鄉(xiāng)村干部違反政策,借土地調(diào)整謀取私利。

(13)取消農(nóng)業(yè)稅前,一些農(nóng)民通過(guò)開(kāi)荒、動(dòng)賬等辦法,將計(jì)稅土地拋荒,卻耕種大量未計(jì)稅耕地,村民強(qiáng)烈要求均衡稅負(fù),因此要求重新清丈土地的打亂重分,但那些農(nóng)民堅(jiān)決反對(duì),其理由是中央強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)的穩(wěn)定。村民越是強(qiáng)烈要求重新清丈土地和調(diào)地,村干部越是堅(jiān)決調(diào)地;政策越是明確規(guī)定地權(quán)穩(wěn)定,則既得利益的農(nóng)戶(hù)就越是會(huì)堅(jiān)決上訪。

(14)中央一方面認(rèn)為鄉(xiāng)村干部素質(zhì)差,一方面認(rèn)為之前關(guān)于農(nóng)地制度的規(guī)定還不夠明確,因此,尤其是最近十多年,中央在土地制度安排上越來(lái)越強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地使用權(quán)的所有權(quán)化,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民不僅具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而且所承包具體地塊不變,且是“長(zhǎng)久不變”。

由此可以得到以下關(guān)于土地權(quán)利問(wèn)題的一個(gè)漸次加強(qiáng)的循環(huán):

農(nóng)村土地使用權(quán)的穩(wěn)定(15年不變,30年不變,長(zhǎng)久不變);

農(nóng)民要求通過(guò)調(diào)整土地達(dá)到占有土地的平等,克服公共品供給的困難,方便土地的連片耕作,以及均衡利益分配,均衡稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等等。

村社集體希望通過(guò)調(diào)整土地利益分配獲得集體的資源與能力(從而可以做成好事,如修建公共工程,也可以為自己謀取私利);

調(diào)整土地利益分配時(shí),即使大部分農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該調(diào)地,卻有少數(shù)利益受到損害的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地調(diào)整違反了中央政策,村社集體調(diào)整土地利益分配是侵害了自己的土地使用權(quán)和承包權(quán),他們因此上訪告狀;

上訪告狀促使中央制定更加清晰的偏向農(nóng)戶(hù)權(quán)利的土地政策和法律。

這樣一來(lái),就形成了一個(gè)關(guān)于土地權(quán)利問(wèn)題的正反饋,土地問(wèn)題越來(lái)越成為農(nóng)民個(gè)人的權(quán)利問(wèn)題。

二、土地權(quán)利與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善

從1982年分田到戶(hù),到1984年中央一號(hào)文件規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上,這個(gè)時(shí)期的土地制度主要是考慮調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和投資土地的積極性,村社集體對(duì)土地的權(quán)利是清晰的,但由于上文第13條中所指部分農(nóng)民既得利益問(wèn)題的一次又一次的上訪,最終導(dǎo)致充分保障,而導(dǎo)致村社集體侵權(quán),相當(dāng)極端的農(nóng)地政策的出臺(tái),即土地具體承包關(guān)系長(zhǎng)久不變,且不用繳納任何稅費(fèi),而作為土地所有權(quán)主體的村社集體,除了義務(wù),幾乎不能夠在農(nóng)地上做任何事情,也幾乎沒(méi)有了任何權(quán)利。

1982年開(kāi)始的土地使用權(quán)和土地收益最大化的問(wèn)題,到2008年即變成農(nóng)民的土地所有權(quán)問(wèn)題。土地權(quán)利問(wèn)題被生產(chǎn)和制造出來(lái)。

中央即使給了農(nóng)民全部的土地權(quán)利,問(wèn)題依然沒(méi)有解決,甚至更加難以解決,因?yàn)橹源迳缂w要調(diào)整土地,做土地文章,首先是因?yàn)檗r(nóng)民有強(qiáng)烈的調(diào)地要求,這不僅僅是要求土地占用的平等,而且與農(nóng)民形成連片耕作,小塊耕地基礎(chǔ)性生產(chǎn)條件的改善,及農(nóng)民希望均衡占有或負(fù)擔(dān)利益或成本等等有關(guān)。導(dǎo)致土地問(wèn)題成為權(quán)利問(wèn)題的土地調(diào)整及由此引起的農(nóng)民上訪,其起因卻是大部分農(nóng)民要求調(diào)地,因?yàn)檎{(diào)地有利于改善農(nóng)民整體的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件。在土地調(diào)整的要求仍然存在,且仍然是供給農(nóng)村生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)性公共品的重要手段的情況下,土地權(quán)利徹底倒向個(gè)體農(nóng)戶(hù),土地利益被固定下來(lái),這對(duì)戶(hù)均耕地面積不超過(guò)0.667公頃(10畝)的中國(guó)農(nóng)民來(lái)講,可能并非好事。

農(nóng)民本來(lái)只是要求土地的經(jīng)濟(jì)利益,要求生產(chǎn)方便,要求低投入高產(chǎn)出,并因此客觀上要求村社集體有一定的組織農(nóng)民解決一家一戶(hù)辦不好或不好辦的事情的能力,也就客觀上要求村社集體有一定的調(diào)整土地利益分配和占有土地利益的能力;但因?yàn)檗r(nóng)民中存在利益差異,利益受到損害的農(nóng)戶(hù)反對(duì)村社集體的土地利益調(diào)整,并且會(huì)堅(jiān)決地上訪。農(nóng)民上訪的堅(jiān)決程度與他們利益受到損害的程度成正比,他們衡量自己利益是否受到損害的標(biāo)準(zhǔn)恰恰又是中央關(guān)于穩(wěn)定土地承包權(quán)的政策,而穩(wěn)定土地承包權(quán)的目標(biāo)本來(lái)是要為農(nóng)民(而非個(gè)別農(nóng)民)提供更大收益,以提高土地投資積極性。村社作為土地的所有者,也本來(lái)就應(yīng)當(dāng)具有調(diào)整土地利益分配的權(quán)力(或自主性)。中央越是傾向保護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定性,村社集體調(diào)整土地所引發(fā)既得利益的反抗就越是有政策依據(jù),這種反抗也就越堅(jiān)決,其表現(xiàn)就是上訪。越多農(nóng)民為土地利益調(diào)整而上訪,就給中央越強(qiáng)烈的農(nóng)民土地權(quán)利受到村社集體損害的信號(hào),因此更加傾向制定讓土地承包權(quán)利擴(kuò)大及承包權(quán)更穩(wěn)定的政策,由此形成了關(guān)于土地權(quán)利的循環(huán)。最終,中央不斷地?cái)U(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán),土地使用權(quán)成為一個(gè)不可思議的龐然大物,以至于村社集體的土地所有權(quán)的本來(lái)權(quán)利大都被這個(gè)已成龐然大物的怪異的使用權(quán)所吞噬。

村社集體因此越來(lái)越?jīng)]有了調(diào)整土地利益分配的能力,越來(lái)越不能在解決農(nóng)民一家一戶(hù)辦不好和不好辦的事情上發(fā)揮作用,村民為了生產(chǎn)方便而要求村社集體提供公共品的可能性越來(lái)越小,其結(jié)果就是,村社集體消失了,農(nóng)民利益受到損害,國(guó)家當(dāng)然也不能從中獲得任何好處。當(dāng)然,也許可以認(rèn)為,國(guó)家將農(nóng)民的土地使用權(quán)擴(kuò)大到所有權(quán),從而使村社集體再無(wú)可能調(diào)整農(nóng)民的土地利益,這樣就可以減少因?yàn)榇迳缂w調(diào)整土地利益而引發(fā)的上訪。但且不說(shuō)這樣做對(duì)農(nóng)民(村社所有農(nóng)民)是否有益,僅僅農(nóng)民上訪這個(gè)麻煩本身,卻也是中央政策規(guī)定帶來(lái)的:村社集體是農(nóng)村土地的所有者,所有者經(jīng)過(guò)村社集體大多數(shù)人的同意,在內(nèi)部調(diào)整土地利益分配,這本來(lái)是最正常不過(guò)的事情,但因?yàn)橹醒胂拗拼迳缂w的土地所有權(quán)而引發(fā)了利益受損農(nóng)戶(hù)的上訪——換句話說(shuō),農(nóng)民利益的受損,實(shí)際上是由中央政策本身定義出來(lái)的,而不是這些農(nóng)民利益的真正受損:地本來(lái)就不是你的,你憑什么要多得?只是中央政策說(shuō)是你的,且因?yàn)橹醒肱侣闊?想少惹麻煩,越來(lái)越試圖通過(guò)限定村社集體權(quán)利來(lái)解決農(nóng)民上訪問(wèn)題,卻引發(fā)了越來(lái)越多的上訪(因?yàn)樵绞窍薅ù迳鐧?quán)力,村社集體調(diào)整土地利益的行為就越不合政策,村民上訪的政策理由就越是充分),最終一直發(fā)展到村社集體所有土地權(quán)利都被剝奪為止。農(nóng)村土地問(wèn)題因此由經(jīng)濟(jì)收益問(wèn)題逐步地變成了針對(duì)村社集體侵犯農(nóng)民土地利益的權(quán)利問(wèn)題,由一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變成了一個(gè)政治問(wèn)題。

中央可以采用的另外一個(gè)政策方向是承認(rèn)村社集體調(diào)整土地利益分配的權(quán)力,承認(rèn)作為土地所有者,在大部分村民同意的情況下,村社集體調(diào)整土地利益分配是合法有效的,是符合政策的,這就使得少數(shù)農(nóng)民上訪沒(méi)有理由,他們根本就不會(huì)認(rèn)為自己的利益受到了損失——農(nóng)民土地利益的受損或受到保護(hù),是由政策本身界定出來(lái)的問(wèn)題,而非本質(zhì)性的問(wèn)題。

用李昌平的話說(shuō),中央本來(lái)應(yīng)該尊重農(nóng)民的主體性,尊重村社集體的主體性,而不應(yīng)該事事干涉。李昌平認(rèn)為,20世紀(jì)90年代以來(lái),農(nóng)村出現(xiàn)問(wèn)題的核心就是農(nóng)民自主性的喪失和國(guó)家自主性的冒進(jìn)。李昌平深刻地指出:

《土地承包法》對(duì)村民委員會(huì)或村民原有的自治權(quán)利,如承包的期限、承包費(fèi)的多少、土地的調(diào)整與整治等權(quán)利,全部收歸國(guó)家了。隨著2003年3月,溫家寶總理在全國(guó)人大代表會(huì)議上宣布取消農(nóng)業(yè)稅及其附加后,村民委員會(huì)完全失去經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),決定了“雙層經(jīng)

營(yíng)體制”正式走向滅亡,實(shí)際上是將土地“三權(quán)分離”——“國(guó)家的所有權(quán),集體的永佃權(quán),

農(nóng)戶(hù)的有償耕種權(quán)”變成了“兩權(quán)分離”——“國(guó)家所有、農(nóng)戶(hù)永佃”,農(nóng)民集體(村社組織

就象昔日的人民公社一樣,失去了配置資源和收取地租的權(quán)利)面臨解體。[5]

筆者認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)村土地問(wèn)題由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變成一個(gè)政治問(wèn)題,由收益問(wèn)題變成權(quán)利問(wèn)題,是一個(gè)人為地由政策制造出來(lái)的問(wèn)題。

但是,土地權(quán)利都?xì)w到農(nóng)戶(hù)以后,就形成了農(nóng)戶(hù)的更加強(qiáng)大的土地既得利益,不僅村社集體,而且作為分散農(nóng)戶(hù)集合的農(nóng)戶(hù)群體也很難再有一致行動(dòng)的能力。在戶(hù)均不到0.667公頃(10畝)的狹小經(jīng)營(yíng)規(guī)?；A(chǔ)上,單個(gè)農(nóng)戶(hù)如何可能獨(dú)自解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)基礎(chǔ)條件?

注意,中國(guó)村社集體的土地規(guī)模,僅僅相當(dāng)于美國(guó)一般私人農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模。也就是說(shuō),在美國(guó),農(nóng)場(chǎng)是私人品;在中國(guó),村社集體很可能就是相對(duì)于農(nóng)戶(hù)的公共品。村社集體不過(guò)是將小農(nóng)戶(hù)作為公共品的基礎(chǔ)條件變成村社集體組織內(nèi)的物品來(lái)生產(chǎn),或村社集體可能建立公共品利益外部性的內(nèi)部化機(jī)制。中國(guó)小農(nóng)戶(hù)辦不好或不好辦的,涉及眾多農(nóng)戶(hù)的公共事務(wù),在美國(guó)大農(nóng)場(chǎng)就可能只是農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部的私人事務(wù);中國(guó)小農(nóng)在基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的生產(chǎn)和收益分配上所必然產(chǎn)生的外部性,在美國(guó)農(nóng)場(chǎng)都可以?xún)?nèi)部化。也因此,中國(guó)小農(nóng)與美國(guó)農(nóng)場(chǎng)絕不可相提并論,這也是之所以中國(guó)要有村社集體這一經(jīng)營(yíng)層次的原因。

農(nóng)民的土地問(wèn)題變成針對(duì)村社集體的權(quán)利問(wèn)題之后,村社集體就不再具有自主性,不再能夠通過(guò)土地利益調(diào)整,將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件改善的外部性(相對(duì)于小農(nóng)戶(hù))內(nèi)部化,從而失去了為農(nóng)民改善基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的能力。

農(nóng)民有了土地權(quán)利,但是,農(nóng)民失去了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的機(jī)會(huì)。農(nóng)民的土地權(quán)利更大了,但從土地上獲取農(nóng)業(yè)收益的能力卻更弱了。農(nóng)民的土地權(quán)利只能是從事農(nóng)業(yè)尤其是種植大田作物,不可能因?yàn)橥恋貦?quán)利更大,而讓土地長(zhǎng)出金條來(lái)。農(nóng)民的土地權(quán)利與農(nóng)民對(duì)土地的投入,與培養(yǎng)地力關(guān)系也不大。農(nóng)民土地權(quán)利增加的結(jié)果,僅僅是讓農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加困難——這真是一個(gè)讓人沮喪的結(jié)果。

三、土地權(quán)利的涵義及其后果

在取消農(nóng)業(yè)稅的政策條件下,要理解土地權(quán)利的涵義,就應(yīng)該仔細(xì)清理與土地權(quán)利相關(guān)的各個(gè)權(quán)利主體之間的關(guān)系。大體來(lái)講,與土地權(quán)利相關(guān)的主體有兩類(lèi),一類(lèi)是作為土地所有者的村社集體,一類(lèi)是承包土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)。要特別提醒的是,承包土地的農(nóng)戶(hù)并非僅一戶(hù),而往往是數(shù)十上百個(gè)。

本來(lái),農(nóng)戶(hù)只是承包村社集體的土地,只是具有土地的使用權(quán),但在當(dāng)前的農(nóng)村土地制度安排中,土地所有權(quán)逐步被虛置,而使用權(quán)開(kāi)始具有部分所有權(quán)的特征。

從分田到戶(hù)以來(lái),尤其是到1993年中央決定將土地承包期再延長(zhǎng)30年不變,過(guò)去只是“可以、可以、還可以”的政策,變?yōu)橥恋氐乃袡?quán)歸村社集體,但使用權(quán)必須歸農(nóng)戶(hù),中間不再留有余地的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度確立起來(lái)。或者說(shuō),從分田到戶(hù)開(kāi)始,村社集體的土地所有權(quán)就不完整,尤其到1997年中央兩辦通知進(jìn)一步使村社集體只能將其所有土地均分到農(nóng)戶(hù)承包,且既不能收回土地,也不能調(diào)整土地。到了2002年《土地承包法》時(shí)期,村社集體的所有權(quán)就更加不完整,而農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)中也就有了越來(lái)越多的所有權(quán)成分。

村社也逐步喪失了預(yù)留機(jī)動(dòng)地的政策空間。

在這種格局下,我們來(lái)分析土地各權(quán)利主體之間的關(guān)系,及以上土地權(quán)利變化對(duì)各主體關(guān)系的影響及其后果。

村社集體所有,是村社集體所有成員的所有,這些集體成員按照相關(guān)法律政策和規(guī)章,占有、使用和處置土地①土地權(quán)利從來(lái)不是絕對(duì)的權(quán)利,比如,世界上大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定,土地不經(jīng)批準(zhǔn),不得非農(nóng)使用,也就是土地用途管制原則。見(jiàn)文獻(xiàn)[6]。,集體的土地權(quán)利被分割為兩個(gè)部分,一是集體的所有權(quán),一是農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)。集體是土地發(fā)包方,農(nóng)戶(hù)是土地承包方,承包方應(yīng)向發(fā)包方承擔(dān)一定的義務(wù)。

那么,這個(gè)集體又是誰(shuí)呢?這個(gè)集體屬于全體集體成員,非本集體成員不得享受相關(guān)的土地權(quán)利。這個(gè)集體有兩層涵義,一是集體成員內(nèi)部平等地享受土地利益的權(quán)利,二是非集體成員不享受集體土地的任何權(quán)利。集體對(duì)其內(nèi)部成員的平等開(kāi)放和對(duì)外部成員的不開(kāi)放,是合二為一的。這個(gè)意義上,集體的產(chǎn)權(quán)是十分清晰的。秦暉說(shuō)“土地權(quán)力要么‘官有’,要么‘民有’,沒(méi)有第三種可能”[7],只能說(shuō)他太武斷。任何一個(gè)村社集體,村社干部都不敢將村社集體的土地權(quán)利無(wú)償分配給集體以外的成員,國(guó)家也斷不可能將村社集體土地的權(quán)利“一平二調(diào)”,將村社集體土地?zé)o償?shù)貏澃纬鋈ァ?/p>

在村社集體仍然有從農(nóng)戶(hù)承包地中收費(fèi),仍然可以調(diào)整土地的時(shí)候,村社集體就仍然有相當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)利,就可能為了公共利益(比如村莊公共的灌溉設(shè)施)來(lái)籌集建設(shè)資金和資源,村民因此可能獲得相對(duì)較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的基礎(chǔ)設(shè)施條件。

當(dāng)然,村社集體的權(quán)利往往具體掌握在村社干部手中,若村民沒(méi)有被動(dòng)員起來(lái),而村社干部又如農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的20世紀(jì)90年代與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)成了利益共同體,則村社干部就可能利用手中的土地權(quán)利來(lái)謀取私利,這也是為什么國(guó)家應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)及實(shí)際上做了這樣的保護(hù)的理由。但另一方面,取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村利益共同體解體,土地權(quán)利又意味著較大利益,這就使村社集體內(nèi)的成員有了更加強(qiáng)烈的參與集體事務(wù)、分享集體收益的動(dòng)力,而20多年的村民自治實(shí)踐,村民代表會(huì)議或社員會(huì)議的實(shí)踐,也使得村社集體成員可以通過(guò)制度約束村社干部,防止其利用手中的土地權(quán)利牟取私利。

因此,從讓農(nóng)民獲得更大收益的角度看,對(duì)待村社集體的土地權(quán)利,可以采取兩個(gè)方向的措施,一是限制村社集體的土地權(quán)利,以免作為村社集體代表的村社干部以此權(quán)利謀私。不過(guò),一旦村社集體不再有土地權(quán)利,則雖然村社干部不再能夠謀私,他們也不大可能謀公(因?yàn)闆](méi)有這個(gè)能力),即不大可能為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基礎(chǔ)條件的改善;二是保留村社集體的土地權(quán)利,但通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主,通過(guò)設(shè)計(jì)制度,來(lái)控制村社集體權(quán)利的使用方向,比如,村社集體調(diào)整土地需要有2/3多數(shù)的簽名通過(guò),再比如,村社集體如何使用集體資源,應(yīng)由村民代表會(huì)議討論通過(guò),如我們?cè)诤鼻G門(mén)5個(gè)實(shí)驗(yàn)村搞的“民主化供給農(nóng)村公共品”實(shí)驗(yàn)中的辦法。這樣就可能將作為村社集體代表的村社干部權(quán)利約束住,同時(shí)又可以為村社發(fā)展提供大量的可以表達(dá)村社集體多數(shù)成員需求偏好的公共品,也就可以實(shí)現(xiàn)村民集體潛在的收益。

在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的20世紀(jì)90年代,因?yàn)閲?guó)家急于從農(nóng)村提取資源,就使得國(guó)家(尤其是縣鄉(xiāng))往往站在村社干部一邊,希望乃至鼓勵(lì)村社干部通過(guò)手中土地權(quán)利來(lái)完成稅費(fèi)任務(wù)。作為完成稅費(fèi)任務(wù)的激勵(lì),上級(jí)往往默許村社干部從集體土地權(quán)利中撈好處。村民上訪反映問(wèn)題,縣鄉(xiāng)兩級(jí)傾向包庇而非查處。除非發(fā)生惡性事件,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部聯(lián)合起來(lái),在僅為農(nóng)民提供最低限度公共品的情況下,達(dá)到自身利益最大化(鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成了最難完成的稅費(fèi)任務(wù),村干部撈取了一些個(gè)人好處),當(dāng)然,鄉(xiāng)村干部收稅費(fèi)時(shí),農(nóng)民往往會(huì)以“你們天旱時(shí)沒(méi)有抽水,憑什么要我交稅費(fèi)”,而向鄉(xiāng)村干部提出要求,鄉(xiāng)村干部一般也不得不為農(nóng)民提供最為基礎(chǔ)的公共品。

取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),村社干部若繼續(xù)從土地中撈取好處,村民就會(huì)上訪舉報(bào),縣鄉(xiāng)也就敢于查處(畢竟縣鄉(xiāng)不再有求村社干部收稅費(fèi)了),且縣鄉(xiāng)更可能制定和監(jiān)督實(shí)施有利于村民的制度,比如要求更加透明的財(cái)務(wù)制度,而不是如過(guò)去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)故意下發(fā)文件讓村干部撈錢(qián)合法化以調(diào)動(dòng)村干部的協(xié)稅積極性。

但目前的問(wèn)題是,國(guó)家似乎已經(jīng)對(duì)村社干部不再抱有信心,而在取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村治理形勢(shì)本來(lái)好轉(zhuǎn)的背景下,卻讓農(nóng)民具有了幾乎完全的土地權(quán)利,而村社集體幾乎不再有土地權(quán)利,這樣一來(lái),村社干部雖然不再做得成壞事,也不再有能力做成好事。

村社集體是全村村社成員的,但村社成員之間又是相互獨(dú)立的。村社成員的土地權(quán)利越大,村社集體土地權(quán)利越小,則村社成員之間的相互聯(lián)系就越弱,村社成員之間一致行動(dòng)就會(huì)越困難。這個(gè)道理很簡(jiǎn)單,在不同的權(quán)利主體之間達(dá)成共同行動(dòng),要克服搭便車(chē)行為,是要支付高額成本的。中國(guó)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小,因此必須在農(nóng)戶(hù)以上層次建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件,但現(xiàn)在村社集體已經(jīng)沒(méi)有權(quán)利了,村社范圍內(nèi)是幾十上百戶(hù)擁有高度土地權(quán)利的獨(dú)立主體,他們中間的任何一戶(hù)都有可能不合作(因?yàn)槔娣窒聿黄胶?因?yàn)樾愿?因?yàn)橄氪畋丬?chē)等)。一戶(hù)不合作,或想搭便車(chē),其他農(nóng)戶(hù)無(wú)任何制裁措施,最終就會(huì)有越來(lái)越多的不合作,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的基礎(chǔ)設(shè)施也就建立不起來(lái)。“怕餓死的人就會(huì)餓死,不怕餓死的不會(huì)餓死”,但終究都會(huì)餓死的邏輯就展現(xiàn)出來(lái)。

在村社集體有一定土地權(quán)利的時(shí)候,村民本來(lái)是可能通過(guò)少數(shù)服從多數(shù),利用集體權(quán)利約束不合作的少數(shù),防止搭便車(chē)者的。

也因此,農(nóng)民土地成為權(quán)利問(wèn)題,村社集體權(quán)利虛化以后,農(nóng)民突然發(fā)現(xiàn),他們失去了任何可以使力的辦法,他們因此會(huì)面臨更加困難的農(nóng)作條件。

我曾在文獻(xiàn)[8]中論證,在自上而下的汲取型體制下,強(qiáng)大的壓力型體制,使鄉(xiāng)村容易形成利益共同體,這個(gè)利益共同體可以架空村民自治,使村委會(huì)選舉流于形式。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消,壓力型體制大為松動(dòng)的情況下,鄉(xiāng)村利益共同體已經(jīng)解體,這正是可以發(fā)揮村民自治,讓農(nóng)民通過(guò)選舉來(lái)表達(dá)自己利益偏好的時(shí)候?？上У氖?這個(gè)時(shí)候,國(guó)家偏又將村級(jí)組織的所有可能的功能取消。一旦村級(jí)組織不再有功能,村干部不再有權(quán)力,即使有真正的民主,又有何用?

一句話,解決當(dāng)前農(nóng)村公共品供給不足的辦法,一是要充分發(fā)揚(yáng)農(nóng)村的民主,完善村民自治,讓村民有表達(dá)自己利益偏好的充分條件;一是要強(qiáng)化村社集體的實(shí)力,給村干部以可以辦得成事的權(quán)力。目前的土地制度安排已經(jīng)極大地削弱了村社集體的實(shí)力,則中央如何通過(guò)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)給村社集體一定的實(shí)力,是當(dāng)前政策必須要考慮的問(wèn)題了。

四、村社集體土地權(quán)利的虛化并非好事

由提高農(nóng)民投入土地積極性,考慮土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的土地承包權(quán)的穩(wěn)定,到土地使用權(quán)長(zhǎng)久不變,這是一個(gè)十分重大的轉(zhuǎn)變,我們?cè)賮?lái)看這個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)究竟意味著什么。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度的構(gòu)造,是由人民公社“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”而來(lái),或者說(shuō),農(nóng)村土地所有權(quán)的主體,全國(guó)大部分地區(qū)都是村民組。村民組在農(nóng)村社會(huì)中行政性很弱,社會(huì)性較強(qiáng),組長(zhǎng)大都由村民通過(guò)真正民主選舉出來(lái),主要主持村民組內(nèi)公共事務(wù),村民組長(zhǎng)與村民幾乎沒(méi)有任何不同。此外,還有少數(shù)地方,農(nóng)村土地所有權(quán)主體被上升到村委會(huì),因?yàn)榇迕窠M的功能被逐步取消,村民組長(zhǎng)一職也逐步取消了。

在取消農(nóng)業(yè)稅前,村組干部是有協(xié)助縣鄉(xiāng)政府向農(nóng)民收取稅費(fèi)的義務(wù)的,但因?yàn)榇褰M并非正式的行政建制,村組干部也都是非脫產(chǎn)的干部,上級(jí)為了調(diào)動(dòng)村組干部協(xié)稅積極性,往往會(huì)通過(guò)默許村組干部借土地權(quán)利來(lái)?yè)迫『锰?。這也是使(因農(nóng)民負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致)干群關(guān)系緊張程度加劇的原因之一。

取消農(nóng)業(yè)稅后,縣鄉(xiāng)政府不再需要村組干部協(xié)稅,村組干部的民間性與社會(huì)性的一面增強(qiáng),村民自治有了更大的生長(zhǎng)空間,且村組干部的職責(zé)更多是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件的改善。這個(gè)時(shí)候,若村社集體不再能夠調(diào)整土地及調(diào)整土地利益分配,農(nóng)民的集體行動(dòng)就會(huì)陷入困境。

具體地說(shuō),可以有以下一個(gè)構(gòu)造:

村社集體的土地權(quán)利,實(shí)際上應(yīng)體現(xiàn)構(gòu)成村社集體的所有成員的大多數(shù)的意志。尤其在國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),土地不再有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的情況下,國(guó)家并不通過(guò)村社組織來(lái)向農(nóng)民提取資源①建立人民公社最重要的原因是國(guó)家要通過(guò)人民公社來(lái)向農(nóng)民提取用于工業(yè)化的農(nóng)業(yè)剩余,而在20世紀(jì)最后的十多年,國(guó)家也通過(guò)農(nóng)民負(fù)擔(dān)將土地的農(nóng)業(yè)剩余抽取出來(lái),用于超出村社范圍的各種事務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅則意味著,國(guó)家不再向農(nóng)民抽取任何土地剩余用于村社以外的事業(yè)。村社干部也沒(méi)有協(xié)助國(guó)家向農(nóng)民抽取用于村社以外事業(yè)的土地剩余的任務(wù)。,因此可以建立一個(gè)相對(duì)自主獨(dú)立的土地村社集體所有的模型,即村社集體所有其實(shí)就是村社所有成員的共有。

村社集體可以用三種方式來(lái)共有土地。

一是村社集體所有,如何分配土地利益,由村社集體成員實(shí)行“多數(shù)決”,多數(shù)人可以不受限制地調(diào)整土地利益。

二是村社集體所有,如何分配土地利益,在基本權(quán)利和規(guī)章約束下(比如土地使用權(quán)相對(duì)穩(wěn)定,不能剝奪農(nóng)民基本的土地權(quán)利等等,就如《土地承包法》出臺(tái)前的大部分關(guān)于土地承包的規(guī)定),由村社集體成員多數(shù)人同意,可以適當(dāng)調(diào)整土地利益。這其實(shí)正是《土地承包法》出臺(tái)前,全國(guó)大部分農(nóng)村的狀況。

三是村社集體所有虛化,土地利益分配到集體的每個(gè)成員,不再允許集體成員實(shí)行“多數(shù)決”,土地利益不再可以調(diào)整。這正是當(dāng)前中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。

顯然,第一種方式不存在,也不合理。第二種方式,從制度上講,是分田到戶(hù)以來(lái)的主導(dǎo)形態(tài),但因?yàn)榉痔锏綉?hù)以來(lái),國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi),使國(guó)家力量深刻介入農(nóng)民土地利益的分配,村社干部大多數(shù)時(shí)候充當(dāng)了國(guó)家的代理人;從而,村社干部在某些時(shí)候,通過(guò)操縱甚至假借多數(shù)人同意,而做了不利于村社集體所有成員的事情(當(dāng)然,這并非說(shuō)也一定同時(shí)不利于國(guó)家),但村社干部也因此可以做成對(duì)村社集體所有成員有利的事情,比如組織集體灌溉,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。若取消農(nóng)業(yè)稅后,村社自主性增強(qiáng),村社干部更多是農(nóng)民的當(dāng)家人(選出來(lái)的),而不再是國(guó)家的代理人(取消農(nóng)業(yè)稅后,國(guó)家對(duì)在農(nóng)村設(shè)代理人的需要也大為減弱),這種方式既不侵犯農(nóng)民的基本權(quán)利,又可以通過(guò)凝聚大多數(shù)人意志而實(shí)現(xiàn)單靠個(gè)人所不能實(shí)現(xiàn)的潛在的整體利益。

第三種方式是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行的實(shí)踐。這種方式的好處是,村社集體不能假借共同利益而侵犯每一個(gè)農(nóng)民的土地權(quán)利,假若村社干部借村民大多數(shù)人的意志(即使是99%的人的強(qiáng)烈意志)來(lái)侵犯已被法律和政策規(guī)定的個(gè)體農(nóng)民的利益,則這個(gè)利益受到侵犯的農(nóng)民當(dāng)可以毫不猶豫地上訪尋求國(guó)家的幫助,且事實(shí)上大都可以得到這種幫助。

這種方式的壞處則更明顯,因?yàn)橥恋乩娌辉倌鼙徽{(diào)整,村莊大多數(shù)人的意志不能通過(guò)調(diào)整土地利益來(lái)實(shí)現(xiàn),在村莊公共品供給、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件改善等方面,村社集體就很難克服少數(shù)既得利益的堅(jiān)決反抗,村莊中甚至?xí)霈F(xiàn)借機(jī)要求超額利益,或就是找借口想搭便車(chē)的人,這樣的人一旦出現(xiàn),村莊毫無(wú)還手之力,村莊公共事業(yè)也因此會(huì)陷于困境,村民全體潛在的收益也因此無(wú)法實(shí)現(xiàn),最后所有人的利益都受到損害(想一想荊門(mén)民諺:“不怕餓死的不會(huì)餓死,怕餓死的就會(huì)餓死”)。

在傳統(tǒng)社會(huì),即便土地私有,因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)相對(duì)封閉穩(wěn)定,村民對(duì)村莊生活有著長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期,村莊也就是費(fèi)孝通所講“熟人社會(huì)”的樣子。在這種社會(huì),村莊有對(duì)付不講集體利益只講個(gè)人訴求的“釘子戶(hù)”的機(jī)制,但在今天農(nóng)村人財(cái)物不斷流出,外來(lái)信息、商品大量涌入,農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模頻繁自由流動(dòng)的現(xiàn)實(shí),傳統(tǒng)的對(duì)付“釘子戶(hù)”或搭便車(chē)行為的方法已經(jīng)無(wú)效,利用自己土地位置和權(quán)利肆無(wú)忌憚地謀取個(gè)人利益及明目張膽要搭便車(chē)的行為,在缺乏多數(shù)人可以決定調(diào)整土地利益的背景下,就可能成為農(nóng)村的常規(guī)景象。

這樣一來(lái),村社集體權(quán)利虛化,農(nóng)戶(hù)個(gè)體土地權(quán)利的增加,也就同時(shí)讓村莊中的集體行動(dòng)更加困難,農(nóng)民為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件所要做的集體努力就更不可能。農(nóng)民最終不得不以私人品來(lái)替代公共品,以個(gè)人努力來(lái)補(bǔ)救集體力量的缺失。中國(guó)農(nóng)民戶(hù)均不足0.667公頃(10畝)土地,如此的小規(guī)模農(nóng)業(yè)根本不可能獨(dú)自建立完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件,這種情況下,農(nóng)民土地權(quán)利的增加,將諷刺性地導(dǎo)致農(nóng)民陷入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困境。

因此,不要以為農(nóng)民土地權(quán)利的增加就都是好事。在土地只能用于農(nóng)作,土地又不再承擔(dān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的情況下,給村社集體一些調(diào)整土地利益分配的權(quán)利,可能是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程。

[1] “三農(nóng)”變局∥財(cái)經(jīng)雜志叢書(shū).北京:中國(guó)友誼出版公司,2009.

[2] 張路雄.中國(guó)耕地制度存在的問(wèn)題及不可回避的政策選擇.北京:北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心,2008

[3] 賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國(guó)·拋荒.南寧:廣西師范大學(xué)出版社,2003

[4] 陳錫文.關(guān)于我國(guó)農(nóng)村的村民自治制度和土地制度的幾個(gè)問(wèn)題.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2001(5)

[5] 李昌平.大氣候.西安:陜西人民出版社,2009:101

[6] 陳錫文,等.中國(guó)農(nóng)村改革30年回顧與展望.北京:人民出版社,2009

[7] 秦暉.農(nóng)民地權(quán)六論.社會(huì)科學(xué)論壇,2009(9)

[8] 賀雪峰取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系.甘肅社會(huì)科學(xué),2007(2)

W hy Land Becom esa R igh t of Farm ers

He Xuefeng L iu Jinzhi

This paper argues that in China,undering the condition of sm all-scale operating nomore than 10 acres per househo ld,the expansion of land rightsof individual farm ersm eans that theweakening of co llective land rights the village comm unity,while the villagew eakeningof co llective land rights,alsom ay result inmore difficult to imp rove the basic cond itionsof agricu ltu re andmo re d ifficu lt in farm ers farm ing.Thispaper analyzes that since 1980s,the evo lu tionary logic of rural land issuesbecom es the rights for farm ers,and the inherent relationship between the p lightof the farm ers’agricultural p roduction and the increasing farm ers land rights.A ccording to the article,to give a certain degreeof ad justm entof the distribution of co llective interestsof land rights to the village,is a basic p ro ject fo r the benefitof the farm ers,should also be the inevitab le choice of China's fu tu re agricu lturalpo licy.

Agricu ltural land rights;Sm all-scale farm ers;Basic econom ic system;Co llective village

2009-12-27

賀雪峰,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任,教授,博士生導(dǎo)師,郵編:430074。

(責(zé)任編輯:常 英)