楊 華

(黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院人文社科系，哈爾濱 150025)

1 我國森林旅游資源管理體制現(xiàn)存問題

1.1 管理權(quán)力分散，職能交叉

目前，我國森林旅游管理體制存在多頭管理，條塊分割，各自為政現(xiàn)象，管理長(zhǎng)期處于權(quán)力分散、職能交叉的狀態(tài)，這種情況在資源多元化程度高、規(guī)模較大的景區(qū)則體現(xiàn)的更為明顯。從宏觀管理體系看，森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)分別屬于不同的行政部門管理，森林公園和多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)屬于林業(yè)部門管理，部分自然保護(hù)區(qū)屬于環(huán)保部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)屬于建設(shè)部門管理[1]。從景區(qū)內(nèi)部管理體系看，由于森林旅游資源具有多樣性，以森林旅游資源為依托的旅游區(qū)內(nèi)除森林景觀資源外，還有文物、水利等旅游資源，在同一景區(qū)內(nèi)林業(yè)、建設(shè)、文物、水利、環(huán)境保護(hù)等部門都插手管理，部門間管理職能交叉重疊，矛盾不斷。從中央與地方的關(guān)系看，國家森林公園、國家風(fēng)景名勝區(qū)和國家自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)由中央政府管理，由于財(cái)力有限，決大多數(shù)國家級(jí)森林旅游資源委托給地方政府管理，實(shí)際上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府都能出面操作。部門利益、地區(qū)利益導(dǎo)致過度開發(fā)、重復(fù)建設(shè)，錯(cuò)位利用森林旅游資源，造成旅游特色資源和景觀的破壞。

1.2 政府部門和管理機(jī)構(gòu)定位不合理

政府部門本應(yīng)是旅游資源的規(guī)劃、利用、管理、監(jiān)督的部門，但近幾年各級(jí)政府對(duì)旅游資源開發(fā)顯露出少有的積極，許多地方把開展生態(tài)旅游看作是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要舉措，把旅游也作為強(qiáng)省、強(qiáng)市的戰(zhàn)略重點(diǎn)，過多干預(yù)森林旅游資源的經(jīng)營管理，直接插手旅游資源市場(chǎng)化運(yùn)作。特別是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，地方政府在審批旅游規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往從地方利益出發(fā)，把森林旅游資源作為“搖錢樹”;而且有的地方政府看到森林公園旅游開發(fā)見到效益時(shí)，插手公園管理，將公園管理權(quán)收走，公園承擔(dān)籌資風(fēng)險(xiǎn)，而所獲得的收益不由他們?nèi)靠刂疲绊懝珗@自籌資金進(jìn)行旅游開發(fā)的積極性。

對(duì)管理機(jī)構(gòu)來說，由于采取企業(yè)化經(jīng)營，管理機(jī)構(gòu)究竟是以保護(hù)為主的事業(yè)單位，還是以開發(fā)為主的經(jīng)濟(jì)單位分不清，管理機(jī)構(gòu)往往把盈利作為主要目標(biāo)，把主要精力放在經(jīng)營開發(fā)上，熱衷于旅館、餐飲、游樂等設(shè)施的建設(shè)，忽視保護(hù)和發(fā)展森林旅游資源、進(jìn)行科學(xué)研究、探索自然演變規(guī)律和環(huán)境教育的目標(biāo)。

1.3 資源保護(hù)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，使用不合理

我國森林公園、自然保護(hù)區(qū)多數(shù)是在國有林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立起來的，自身資金不足，發(fā)展森林旅游的基礎(chǔ)差，盡快形成旅游接待能力的愿望十分迫切。為吸引投資，給投資者過多優(yōu)惠條件，強(qiáng)調(diào)投資者利益，逐漸形成“誰投資，誰受益”的觀念，加強(qiáng)了經(jīng)營者追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)，忽視旅游資源所有者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，不注意資源保護(hù)的投資。另一方面，目前經(jīng)營單位使用的森林旅游資源沒有計(jì)入旅游產(chǎn)品成本，資源維護(hù)成本不能通過門票收費(fèi)彌補(bǔ)，經(jīng)營者沒有動(dòng)力進(jìn)行資源維護(hù)。

森林旅游資源除了其觀賞價(jià)值外，更重要的是其生態(tài)價(jià)值，具有外部性和公益性，為發(fā)揮好森林資源的生態(tài)保護(hù)功能，森林公園或自然保護(hù)區(qū)與國營林場(chǎng)一套班子、兩個(gè)牌子的管理體制，國營林場(chǎng)享受國家的有關(guān)優(yōu)惠政策，森林資源培育和森林保護(hù)費(fèi)用由林業(yè)專項(xiàng)資金解決。由于經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)邊界模糊，管理機(jī)構(gòu)往往把旅游經(jīng)營費(fèi)用作為營林事業(yè)費(fèi)開支，上級(jí)單位既不能用資產(chǎn)保值增值來實(shí)施監(jiān)督，也不能用事業(yè)單位層層審批把關(guān)的辦法來保證資產(chǎn)不流失，造成資金使用不合理。

2 改革的具體措施

2.1 合理劃分管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營管理

在管理權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了三種經(jīng)營管理模式:

①直接經(jīng)營管理模式

直接管理方式是指旅游景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府的派出機(jī)構(gòu)代表中央政府對(duì)其直接控制的旅游資源進(jìn)行直接管理，適合于對(duì)國家級(jí)重點(diǎn)森林旅游資源的管理。采用該模式景區(qū)門票收入、特許經(jīng)營收入等一律上繳財(cái)政專項(xiàng)賬戶，對(duì)管理人員以及資源管護(hù)人員定編定額，工資由政府撥款，日常管理支出納入政府年度預(yù)算，旅游設(shè)施、森林培育、森林防火、病蟲害防治以及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)申請(qǐng)，專項(xiàng)撥款。由于保護(hù)和開發(fā)所需的資金來源于一般財(cái)政預(yù)算，而不是營業(yè)收入，充分體現(xiàn)其社會(huì)公益性質(zhì)，有利于協(xié)調(diào)開發(fā)與資源、環(huán)境保護(hù)的矛盾。

②授權(quán)經(jīng)營管理模式

授權(quán)管理方式是指政府將旅游資源管理權(quán)授權(quán)給景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)營權(quán)授權(quán)給國有旅游(集團(tuán))公司，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的管理的模式，適合于除直接管理方式以外的國家級(jí)森林旅游資源的管理。森林公園、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝管理機(jī)構(gòu)只管理不經(jīng)營，經(jīng)費(fèi)主要靠政府撥款;管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總體規(guī)劃組織實(shí)施和詳細(xì)規(guī)劃的制定，門票價(jià)格的擬定、收管、景區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)工作。旅游(集團(tuán))公司擁有景區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)，獨(dú)家經(jīng)營景區(qū)如飯店、交通、索道等經(jīng)營性項(xiàng)目以及景區(qū)宣傳和品牌打造等工作。授權(quán)管理模式的關(guān)鍵是處理好門票管理權(quán)和收入歸屬問題。由于門票具有行政收費(fèi)性質(zhì)，一方面體現(xiàn)公平原則，另一方面在一定程度上克服“擁擠效應(yīng)”[2]。因此，門票管理權(quán)應(yīng)歸景區(qū)管理機(jī)構(gòu);門票收入在景區(qū)管理機(jī)構(gòu)提取資源保護(hù)費(fèi)后，按比例分配。

③委托經(jīng)營管理模式

委托管理方式是指對(duì)地方性森林旅游資源或部分國家級(jí)森林旅游資源，適當(dāng)放寬政策，所有者將旅游資源全部或部分通過契約規(guī)定，在一定條件下和一定時(shí)期內(nèi)讓渡給受托方，從而實(shí)現(xiàn)旅游資源經(jīng)營權(quán)的有條件轉(zhuǎn)移，受托方是旅游資源經(jīng)營的主體，在產(chǎn)權(quán)主體的授權(quán)范圍內(nèi)自主經(jīng)營，并承擔(dān)旅游資源維護(hù)改造的任務(wù)。資源主管部門或旅游主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，向旅游景區(qū)內(nèi)隸屬單位的旅游經(jīng)營者收取資源保護(hù)費(fèi) (管理費(fèi))，包括索道、賓館、飯店、餐飲、運(yùn)營車輛、經(jīng)營零售點(diǎn)以及文化娛樂項(xiàng)目等，收取的資源保護(hù)費(fèi)?？顚Ｓ?，用于旅游資源的保護(hù)和維護(hù)，保證森林培育及資源保護(hù)有固定的資金來源渠道，以有利于森林資源的擴(kuò)大與保護(hù)。

2.2 加大投資力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

發(fā)展森林旅游需要大量資金的投入，僅靠國家和林業(yè)自身的力量很難實(shí)施。要因地制宜，實(shí)行內(nèi)引外聯(lián)，建立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元化投入機(jī)制[3]。爭(zhēng)取將森林旅游區(qū)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將保護(hù)管理事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。國家公共財(cái)政重點(diǎn)投向森林旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和自然文化景觀保護(hù)設(shè)施的建設(shè)，以不斷提高資源保護(hù)管理能力和對(duì)外招商引資能力。對(duì)于森林旅游開發(fā)和接待服務(wù)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持“誰投資、誰開發(fā)、誰受益”的原則，多渠道、多形式、多層次籌集資金。擴(kuò)大對(duì)外招商引資，用政策鼓勵(lì)外商、私人企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門，參與游區(qū)內(nèi)景區(qū)景點(diǎn)、旅游項(xiàng)目、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、服務(wù)接待及旅游道路等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，不斷完善配套設(shè)施建設(shè)，提高建設(shè)檔次和水平。例如，2000年，九寨溝國家森林公園與美國加州集團(tuán)、成都國際會(huì)議展覽中心達(dá)成合作開發(fā)協(xié)議，引進(jìn)資金8億多元人民幣，建設(shè)九寨溝國際會(huì)議度假中心，把九寨溝國家森林公園建成國際性生態(tài)旅游度假基地。湖南省組織和指導(dǎo)各森林公園大力招商引資，天門山國家森林公園引進(jìn)天津匯達(dá)行投資有限公司等四個(gè)企業(yè)，聯(lián)合投資3.5億建設(shè)天門山索道、天門山寺等13個(gè)項(xiàng)目。

森林旅游實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，需要以多種形式籌集建設(shè)資金。在利用資本市場(chǎng)進(jìn)行直接融資方面，可以采取以下方式:

①發(fā)行股票直接融資。森林旅游企業(yè)通過股份制改造，可以迅速募集資金，集中大量資本從事大規(guī)模開發(fā)經(jīng)營。森林旅游企業(yè)上市以后，企業(yè)成為市場(chǎng)活動(dòng)的主體，市場(chǎng)導(dǎo)向觀念成為企業(yè)活動(dòng)的指導(dǎo)思想，旅游資源得到有效開發(fā)。如峨眉山旅游股份有限公司是四川省唯一一家旅游上市公司，發(fā)行股票募集資金2.59億元，為公司進(jìn)一步開發(fā)峨眉山旅游提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。

②利用項(xiàng)目融資。所謂項(xiàng)目融資，即推出適應(yīng)森林旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)品升級(jí)換代的可持續(xù)發(fā)展旅游項(xiàng)目，吸引國內(nèi)大企業(yè)、大公司、大集團(tuán)的投資。森林公園旅游景區(qū)可出讓開發(fā)經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營，使資源與資本有機(jī)組合，讓資源發(fā)揮出最大效益。

③發(fā)行債券。我國企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券的安排，國家已明確向優(yōu)先發(fā)展行業(yè)傾斜。旅游業(yè)具有明顯的成長(zhǎng)潛力和較好的預(yù)期經(jīng)營業(yè)績(jī)，符合國家關(guān)于發(fā)行企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券的要求。

④建立森林公園發(fā)展基金。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是一種借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家規(guī)范的“創(chuàng)業(yè)投資基金”運(yùn)作形式，通過各種方式籌措資金，交由專家組成的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的金融工具。其設(shè)立方式可以考慮三種方案:第一種是由中央財(cái)政和地方財(cái)政撥出一部分專款設(shè)立旅游發(fā)展基金;第二種是在森林公園的收入中或旅游者的消費(fèi)中提取一定金額，用于新的設(shè)施和景區(qū)建設(shè);第三種是公助民營方式，資金的主體來自民間機(jī)構(gòu)、旅游企業(yè)、海外投資機(jī)構(gòu)，政府給予一定的資助。

除直接融資市場(chǎng)——資本市場(chǎng)融資外，也可采取舉辦“文化節(jié)”、“旅游節(jié)”的形式，多方募集資金。

森林旅游資源管理體制的研究是一個(gè)涉及面廣，而且十分復(fù)雜的領(lǐng)域，本文僅對(duì)我國森林旅游資源管理體制改革做了初步探討，許多問題還有待我們深入研究，以期構(gòu)建更加科學(xué)、更能符合改革和發(fā)展要求的管理體制，實(shí)現(xiàn)我國森林旅游資源的合理、永續(xù)開發(fā)利用。

[1]王興國，陳剛亮.旅游資源開發(fā)保護(hù)與管理中幾個(gè)主要問題的探析[J].科學(xué)經(jīng)濟(jì)，2002(3):51-52.

[2]蘇楊.改善中國自然保護(hù)區(qū)管理的對(duì)策[J].綠色中國，2004(9):25-28.

[3]馬秀琴，王秋娟.淺談森林公園經(jīng)營管理體制存在的問題及對(duì)策[J].河北林業(yè)科技，2004(3):20-36.