陸欣瑋，趙 ，劉清江

(西南林學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224)

滇池是我國五大淡水湖之一，屬長江流域金沙江水系，坐落于盆地中南部，北臨昆明市區(qū)，呈南北向分布。湖體略呈弓形，弓背向東，南北長40 km，東西平均寬7.5 km，面積300 km2，平均水深4.4 km，湖容量1.57×109m3，有20余條河流呈向心狀注入湖區(qū)。滇池是昆明市工農(nóng)業(yè)的重要水源，并維持著昆明的生態(tài)平衡。但它也是中國污染最嚴(yán)重的湖泊之一，湖內(nèi)藍(lán)藻猖獗，生態(tài)環(huán)境惡化，近年來滇池的污染十分嚴(yán)重，被國務(wù)院列為重點治理的“三湖三河”之一。2009年11月23日，云南省昆明市舉行了《云南省滇池保護(hù)條例(草案)》聽證會，會上對征收滇池生態(tài)資源保護(hù)費(fèi)進(jìn)行了討論。昆明市擬通過將征收滇池資源保護(hù)費(fèi)合法化來增強(qiáng)全民保護(hù)滇池意識，引導(dǎo)企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，以最小的環(huán)境成本獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。

1 滇池的污染及治理狀況

滇池污染經(jīng)歷了一個長期而復(fù)雜的過程。水質(zhì)污染從20世紀(jì)70年代后期開始，進(jìn)入80年代，特別是90年代，富營養(yǎng)化日趨嚴(yán)重，尤其是近年來藍(lán)藻的大面積爆發(fā)，使滇池成了“臭池”[1]。為了凈化滇池，“七五”以來，中央、地方政府的款項和世界銀行的貸款陸續(xù)投入滇池治理，雖然在一定程度上緩解了滇池生態(tài)環(huán)境的惡化，卻未完全根治滇池污染，目前滇池仍屬Ⅴ類重污染湖泊。

為了治理滇池，云南省政府及各部委已經(jīng)采取了一系列的治理措施，例如完善昆明市排水系統(tǒng)和污水處理廠建設(shè)項目、草海疏浚工程、滇池防洪及污水資源化工程、昆明固體廢棄物管理項目、呈貢晉寧排水項目和滇池北岸水環(huán)境綜合治理工程等。滇池治理項目的實施，可以抑制滇池水質(zhì)的繼續(xù)惡化，然而，滇池治理的最終目標(biāo)是恢復(fù)滇池流域生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，而要達(dá)到這一目標(biāo)是比較困難的。原因是:①從水質(zhì)預(yù)測結(jié)果來看，即使是上述治理工程建成并投入運(yùn)行后，滇池污染也得不到完全控制，特別是滇池處于一個磷礦資源比較豐富的區(qū)域，要控制滇池富營養(yǎng)化極其困難;②所有已建和在建的污水處理廠的處理工藝都只有二級處理，其出水的污染物濃度仍較高;③在滇池流域，面污染源的污染負(fù)荷所占比重較大，要控制面污染源是比較困難的[2]。

2 征收滇池資源保護(hù)費(fèi)的必要性

2.1 設(shè)立滇池保護(hù)專項資金

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及昆明市居民生活污水排放量的增加，滇池生態(tài)環(huán)境承受的污染壓力也隨之加大。在加快滇池治理步伐的進(jìn)程中，雖然國家劃撥了大量的治污資金，滇池生態(tài)保護(hù)也在一定程度上取得了進(jìn)展和成效，但是滇池綜合治理80%的投入資金籌措困難，資金缺口大，滇池保護(hù)治理的形勢仍然嚴(yán)峻。在此次《云南省滇池保護(hù)條例(草案)》的討論會上，征收滇池資源保護(hù)費(fèi)已成為與會者的一致共識。征收滇池資源保護(hù)費(fèi)，可以使資源的利用者、受益者甚至污染者，都能直接為滇池的保護(hù)和治理提供一定的資金來源。

與此同時，昆明市人民政府將設(shè)立滇池保護(hù)專項資金，主要用于滇池的保護(hù)和扶持流域范圍內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活。

2.2 增強(qiáng)滇池周邊居民保護(hù)滇池的意識

生活在滇池流域的每個人既是滇池的污染者，又是滇池污染的受害者，更是滇池治理的責(zé)任者和受益者，昆明市提出擬開征此項費(fèi)用作為治理保護(hù)費(fèi)，以增強(qiáng)全民保護(hù)滇池的意識，真正做到“誰污染、誰治理、誰受益”，利于引導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，以最小的環(huán)境成本獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)形成“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會共同參與”滇池治理保護(hù)的格局，建立穩(wěn)定長效的投入機(jī)制。

3 滇池資源保護(hù)費(fèi)的征收范圍及征收對象

3.1 征收范圍

《云南省滇池保護(hù)條例(草案)》將滇池流域保護(hù)范圍劃分為三個區(qū)域，筆者認(rèn)為，《草案》對一級和二級保護(hù)區(qū)的劃分是合理的，但是在三級保護(hù)區(qū)內(nèi)存在個別污染企業(yè)的污水并沒有排入滇池的情況，而《草案》卻沒有考慮到這種情況，因此筆者建議相關(guān)部門可以根據(jù)這種情況設(shè)定具體的征收方式。

3.2 征收對象

由于《云南省滇池保護(hù)條例(草案)》只是簡單規(guī)定了征收對象為在滇池流域保護(hù)范圍內(nèi)活動的單位和個人，因此筆者對征收對象進(jìn)行了細(xì)化，試圖針對不同的人群制定不同的征收方案，從而體現(xiàn)國家“誰使用誰付費(fèi)、公平公正、統(tǒng)籌兼顧”的原則。

3.2.1 居民

①市區(qū)居民。由于昆明市目前居民的水費(fèi)為2.45元/m3，居民污水處理價格為1.00元/m3。這個水費(fèi)價格在全國范圍內(nèi)已經(jīng)比較高了，考慮到昆明的收入水平和消費(fèi)水平，筆者提議可以在小幅度提高綜合水價的情況下適度提高治污費(fèi)用的比例，并將提高的部分單項列出，作為滇池資源保護(hù)費(fèi)的來源。

②滇池周邊居民。可以根據(jù)排放污水的情況將滇池周邊居民分為兩類，一類是直接將未經(jīng)過處理的生活污水排入滇池的居民，另一類就是和市區(qū)居民一樣，污水是經(jīng)過處理再排放的居民。對于第一類居民，可以采取批評與教育相結(jié)合的手段，提高他們其保護(hù)滇池的意識。對于拒不接受教育的居民可以強(qiáng)制性地征收一定數(shù)額的資源保護(hù)費(fèi)，或者將資源保護(hù)費(fèi)并入水費(fèi)，同時提高保護(hù)費(fèi)的收費(fèi)額度來限制其污水排放量;第二類居民則可以參照市區(qū)居民的收費(fèi)水平來征收。切實讓滇池資源保護(hù)費(fèi)的征收體現(xiàn)“誰污染，誰付費(fèi)”的原則。

3.2.2 企業(yè)

云南省昆明市環(huán)境保護(hù)局2009年4月發(fā)出《昆明市推行環(huán)境污染責(zé)任保險實施意見》的公告，明確規(guī)定滇池流域2 920 km2范圍內(nèi)從事生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運(yùn)輸、使用危險化學(xué)品的企業(yè)，危險廢物收集、運(yùn)輸及處置企業(yè)，以及鋼鐵、有色金屬冶煉、電鍍、化工、焦化制氣、制藥的企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)參與環(huán)境污染責(zé)任保險。滇池流域以外從事生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運(yùn)輸、使用危險化學(xué)品的企業(yè)，危險廢物收集、運(yùn)輸及處置企業(yè)，以及化工企業(yè)也應(yīng)當(dāng)參與環(huán)境污染責(zé)任保險。并鼓勵滇池流域以外從事鋼鐵、有色金屬冶煉、電鍍、焦化制氣、制藥企業(yè)也參與環(huán)境污染責(zé)任保險。

筆者認(rèn)為，該項規(guī)定中圈定的重度污染企業(yè)所排放的污水中含有大量超標(biāo)有害物質(zhì)，如若污水未經(jīng)處理或者處理沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就排入滇池，那么對于已經(jīng)失去自凈能力的滇池來說污染和危害是巨大的。建議這些重度污染企業(yè)在參與環(huán)境污染責(zé)任保險的同時也需要交納較高數(shù)額的滇池資源保護(hù)費(fèi)，一方面限制企業(yè)的排污情況，另一方面也可以大幅度增加滇池保護(hù)專項資金的總額，使滇池管理局可以投入更多的資金治理滇池。

而對于中度和輕度污染企業(yè)，則可以根據(jù)它們排放污水的實際情況確定它們的征收額度。對排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)可以少征或免征資源保護(hù)費(fèi)，同時可以從滇池保護(hù)專項資金中拿出部分作為對達(dá)標(biāo)企業(yè)的獎勵，或者可以減免它們的其他稅賦。這樣不僅可以提高企業(yè)對于減少用水量和處理污水的積極性，還可以在企業(yè)中形成一個良性循環(huán)，從源頭上治理滇池。

3.2.3 景區(qū)

滇池周圍的景區(qū)(云南民族村、海埂公園、大觀公園等)都是輕度污染的景觀地，它們排放的污水經(jīng)過處理基本上都達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn)。建議對于達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的景區(qū)可以不收或者小幅度地征收滇池資源保護(hù)費(fèi)。另外，考慮到有些景區(qū)是負(fù)債經(jīng)營，所以對景區(qū)進(jìn)行征收滇池資源保護(hù)費(fèi)時應(yīng)該綜合考慮景區(qū)的實際經(jīng)營情況和排污情況后再制定具體的收費(fèi)原則。

3.2.4 旅游者

向旅游者征收滇池資源保護(hù)費(fèi)，可操作的方法就是把資源保護(hù)費(fèi)并入到門票當(dāng)中。但是自從20世紀(jì)90年代滇池水質(zhì)惡化以后，滇池的游客量已大幅度下降，門票價格的上漲會使愈加減少的游客在可預(yù)見的范圍內(nèi)繼續(xù)減少?；谶@種情況，向旅游者征收資源保護(hù)費(fèi)非但不能為增加滇池保護(hù)專項資金做出貢獻(xiàn)，減少的游客量也會使滇池的知名度下降，這對于滇池的治理和發(fā)展是極為不利的，所以筆者建議不向旅游者征收滇池資源保護(hù)費(fèi)。

4 征收滇池資源保護(hù)費(fèi)可能產(chǎn)生的矛盾及解決辦法

4.1 征收資源保護(hù)費(fèi)可能產(chǎn)生的矛盾

4.1.1 水費(fèi)價格較高

筆者經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)北京(綜合)水價3.7元/t;上海1.93元/t;成都2.15/t;昆明3.45元/t。污水費(fèi)上海是0.9元/t，成都是0.8元/t，而昆明是1.00元/t。昆明市加大治理水污染源，征收了高額的水費(fèi)，但昆明的工資收入水平與北京、上海相比要低許多，已經(jīng)有不少市民對已經(jīng)高昂的水費(fèi)表示不滿。如果再把滇池資源保護(hù)費(fèi)并入水費(fèi)的話可能會有更多的市民持反對意見。

4.1.2 對治污資金的流向不放心

國家為了治理滇池，前后已經(jīng)劃撥了幾百億元人民幣，但預(yù)期的目標(biāo)卻未達(dá)到。然而云南省另一個大淡水湖洱海，面積僅比滇池小50 km2，在幾年前也是污染嚴(yán)重，但在花了幾個億抓緊治理后，現(xiàn)在已恢復(fù)一湖清水。雖說滇池與洱海不能簡單類比，但洱海治理成本低、見效快，促使人們對滇池治污進(jìn)行反思。

滇池污染是生態(tài)災(zāi)難，治污的巨額資金又是一塊特大“蛋糕”，在治理過程和工程項目招標(biāo)投標(biāo)方面很容易出現(xiàn)一些幕后操作。因此有很多市民對滇池的治污資金的用途表示懷疑，甚至有市民直接懷疑治污資金被某些領(lǐng)導(dǎo)貪污。如今再對市民和企業(yè)征收滇池資源保護(hù)費(fèi)，就更容易引起市民的懷疑，“是市民真的不差錢還是政府真的差錢”這一幽默的表達(dá)，反映出了市民對滇池治污資金流向的不放心。

4.2 征收資源保護(hù)費(fèi)存在矛盾的解決辦法

4.2.1 在小幅度提高綜合水價的情況下提高治污費(fèi)用的比例

昆明市的綜合水價在全國大型城市中已處在較高的水平上，如果再因為征收滇池資源保護(hù)費(fèi)而大幅度提高水價，勢必引起廣大民眾的不滿。建議可以在小幅度提高綜合水價的情況下適度提高治污費(fèi)用的比例，將提高的部分單項列出，作為滇池資源保護(hù)費(fèi)的來源。這樣不僅可以免去民眾因生活負(fù)擔(dān)的加重而產(chǎn)生負(fù)面影響，同時也可以方便有關(guān)部門進(jìn)行費(fèi)用核算。

4.2.2 對治污資金的流向進(jìn)行公示

國家劃撥幾百億[3]對滇池進(jìn)行治理，至今卻看不到顯著的成效，這不得不讓人懷疑治污資金是否真的全部用來治理滇池，而很容易出現(xiàn)幕后操作的工程招標(biāo)就更是民眾對治污資金使用去向的懷疑重點。因此，建議政府在對滇池進(jìn)行治理時可以把資金的每項用途都在指定網(wǎng)站上進(jìn)行公示，這樣不僅可以讓民眾明確地了解國家治污資金的去向，同時也對自己上繳的資源保護(hù)費(fèi)做到心中有數(shù)，緩解民眾的懷疑。

4.2.3 通過“利益支付轉(zhuǎn)移”解決污染物業(yè)的再安置問題

目前滇池流域保護(hù)范圍內(nèi)仍然存在相當(dāng)數(shù)量的破壞滇池流域生態(tài)的物業(yè)，根據(jù)《云南省滇池保護(hù)條例(草案)》要求，將逐步遷出這些污染物業(yè)。但是如果強(qiáng)行要求遷離，則可能引起比較嚴(yán)重的社會問題，同時因此產(chǎn)生的巨大的資金問題也難以解決。為防止因為遷出破壞滇池流域生態(tài)的物業(yè)而產(chǎn)生的社會問題和資金問題，建議可以通過拍賣保護(hù)區(qū)內(nèi)的過渡期的“獨(dú)家經(jīng)營權(quán)”或者其他資源，這樣就是通過“利益支付轉(zhuǎn)移”而不是“財政支付轉(zhuǎn)移”的手段來解決資金問題。如此一來，也可以讓留在保護(hù)區(qū)內(nèi)的物業(yè)有理由，讓遷出的物業(yè)也有補(bǔ)償。

滇池是昆明市的生命之湖，在昆明市的國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在對其進(jìn)行治理的20多年間，國家投入了大量的資金對其進(jìn)行治理，但滇池水質(zhì)未能得到根本改變，滇池污染狀況也未有改觀。雖然治理方案和措施是根據(jù)滇池的實際情況而制定的，但也不排除方案在實施過程中不能按照原定計劃進(jìn)行。同時，也有一些人為的因素導(dǎo)致治污資金不能按時投入使用，而使滇池的治理看不到明顯的成效。如今政府提出對滇池征收滇池資源保護(hù)費(fèi)，筆者希望有關(guān)部門在對資源保護(hù)費(fèi)進(jìn)行征收的同時可以解決好上述可能出現(xiàn)的問題，并能確保征收的保護(hù)費(fèi)都能夠用在滇池的治理上，使市民不再對治污費(fèi)用的去向產(chǎn)生懷疑。

[1]白昆生.昆明市采取工程措施治理滇池污染[J].水利水電技術(shù)，1997，28(5):4-6.

[2]黃永泰.滇池污染狀況及其綜合治理[J].環(huán)境污染與防治，1999，21(8):28-31.

[3]李桀武，藝漩.昆明擬征滇池保護(hù)治理費(fèi)治理投入將超800億[N].云南科技報，2009-01-15(6).