夏遠(yuǎn)永,沈建新,陳 曉

(1.浙江水利水電專科學(xué)校,浙江 杭州 310018;2.湖州市南潯鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心,浙江 湖州 313000;3.浙江中旅旅業(yè)集團(tuán)有限公司,浙江杭州 310006)

2003年6月8日,論證10 a的“杭州灣跨海大橋”在錢塘江南岸的寧波市慈溪正式破土動(dòng)工.大橋全長(zhǎng)36 km,耗資118億,是目前世界上在建和于建的最長(zhǎng)跨海大橋.43個(gè)月實(shí)現(xiàn)全橋貫通,提早8個(gè)月全線通車,于2008年5月1日試運(yùn)營(yíng)通車.一直以來,各大媒體紛紛聚焦這座大橋,使其風(fēng)光無限.本文的要旨并不在于說明它的許多世界之最,而是要揭示它對(duì)公共政策過程的研究?jī)r(jià)值和重大啟示.

1 杭州灣跨海大橋建設(shè)為公共政策過程分析提供研究?jī)r(jià)值

查爾斯?瓊斯和迪特?馬瑟斯在《政策形成》一文中認(rèn)為,政策形成包括了這樣一些問題：政府問題來自何方?如何分清輕重緩急?問題怎樣隨時(shí)間變化?什么人與提案的形成有關(guān)?如何支持提案?體制對(duì)方案的形成有何影響?等等[1].寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)工程無疑具有這方面明顯的公共政策過程研究?jī)r(jià)值.

1.1 工程可作為政策過程的理想案例

杭州灣跨海大橋建設(shè)工程本身就是現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的與公共政策過程分析緊密相關(guān)的一個(gè)典型案例.這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在這項(xiàng)大橋工程引起了大眾媒體對(duì)相關(guān)政策制度變遷的關(guān)注上,這種政策制度變遷又主要表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、國(guó)家計(jì)委關(guān)于國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立項(xiàng)審批機(jī)制,以及關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資尤其是在國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資問題的政策扶持等一系列制度安排問題.除了它和政策過程的這種關(guān)聯(lián)性以外,它作為一個(gè)政策過程分析的典型案例的原因還在于：(1)它的過程具有動(dòng)態(tài)性：時(shí)間跨度為5 a左右,政策參與主體的多樣性(包括中央和地方政府、專家學(xué)者、民營(yíng)企業(yè)、各大銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、民眾、媒體),多種政策主體之間的互動(dòng)聯(lián)合機(jī)制,不同的政策主體在不同的時(shí)段承擔(dān)了不同的活動(dòng)(專家學(xué)者是決策的思想庫(kù)和智囊團(tuán),民營(yíng)企業(yè)是工程啟動(dòng)的資金重要來源,媒體是輿論的主體,公眾是決策的參與者,政府是政策權(quán)力的主體,各大銀行機(jī)構(gòu)是建設(shè)資金貸款的解決者,各大保險(xiǎn)公司是各種風(fēng)險(xiǎn)的承保人).(2)它的結(jié)構(gòu)具有明晰性.既有開始的專家學(xué)者論證分析和工程可行性研究報(bào)告的立項(xiàng)審批,又有大橋工程的破土動(dòng)工和進(jìn)一步監(jiān)督規(guī)范,以后還會(huì)在不斷完善實(shí)施的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全橋貫通、全面建成通車.(3)它的性質(zhì)具有比較大的開放性,政府電子政務(wù)和各大傳媒對(duì)此進(jìn)行了專題性跟蹤報(bào)道,從而保障了它的信息的擴(kuò)散性.(4)它的內(nèi)容具有合理性.這種合理性表現(xiàn)在前文所說的那種政策過程的關(guān)聯(lián)性上.(5)具有詳實(shí)性和全面性.它的關(guān)聯(lián)性決定了它能夠作為一個(gè)政策過程分析案例的合理性,而其過程的動(dòng)態(tài)性和結(jié)構(gòu)的明晰性增強(qiáng)了這個(gè)案例的典型性,它的性質(zhì)的開放性和信息的擴(kuò)散性保證了它能夠被詳實(shí)、全面、完整地搜集整理,由此便形成了一個(gè)包括政策問題和目標(biāo)的明確,政策方案的規(guī)劃和抉擇,以及政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控和終結(jié)等在內(nèi)的政策全過程的理想案例.

1.2 可作為觀察公共政策過程邏輯的良機(jī)

政策科學(xué)20世紀(jì)50年代由拉斯韋爾創(chuàng)立以來,逐步形成了一種主流的公共政策過程范式,它包括如下步驟：界定問題,建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定可選擇政策,評(píng)估可選擇政策,選定偏好的政策,執(zhí)行偏好的政策[2].那么,這一范式是否反映了真實(shí)的政策實(shí)踐呢?要回答這個(gè)問題,必須把這個(gè)理論與實(shí)踐相對(duì)照,用實(shí)際生活中的案例來驗(yàn)證它.杭州灣跨海大橋建設(shè)工程正是這樣一個(gè)政策過程分析的理想案例,因此可以用它來檢驗(yàn)政策過程范式,如政策過程是否從界定問題開始;寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)工程的啟動(dòng)的各種原因分析是否體現(xiàn)了這樣的過程;再比如杭州灣跨海大橋各種橋型設(shè)計(jì)方案的評(píng)估選擇,是否體現(xiàn)了政策過程的評(píng)估可選擇政策;最終對(duì)杭州西湖蘇堤長(zhǎng)橋臥波的美學(xué)理念的借鑒和S型大橋設(shè)計(jì)方案的采納,又是否體現(xiàn)了政策過程的選定偏好的政策步驟等問題.這里的答案顯然都是肯定的,由此可見,杭州灣跨海大橋這個(gè)案例是對(duì)主流的公共政策過程范式的一種正面性的實(shí)證案例.

1.3 為政策過程范式理論發(fā)展提供契機(jī)

一般來說,在范式存在的時(shí)候,主要的學(xué)術(shù)工作便是用已有的范式來解釋現(xiàn)實(shí).但是由于公共政策過程的范式正在經(jīng)歷危機(jī),新的反映政策實(shí)踐過程的事實(shí)便為理論的發(fā)展提供了機(jī)會(huì).公共政策過程范式的危機(jī)主要表現(xiàn)在2個(gè)方面[3]：(1)學(xué)術(shù)界對(duì)該范式的持續(xù)的批評(píng),如著名政策學(xué)家林恩認(rèn)為：“許多關(guān)于公共決策的研究都是非常概括和抽象的,并遠(yuǎn)離政府的實(shí)際動(dòng)作.”[4](2)學(xué)術(shù)界對(duì)政策過程的重建努力,目前學(xué)術(shù)界至少提出了5種新的政策過程分析框架是：制度理性選擇框架,多源流框架,中斷——平衡框架,辯護(hù)——聯(lián)盟框架,以及政策擴(kuò)散框架[5].杭州灣跨海大橋這個(gè)案例的價(jià)值正在于為政策過程范式提供了一種可以進(jìn)行反思平衡主流政策過程分析范式并重建一種新的政策過程范式的事實(shí).

1.3.1 需要是政策過程分析范式的起點(diǎn)

政策過程分析范式的起點(diǎn)應(yīng)該指的是“實(shí)際狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距,或者說是指各種各樣的需加以解決的矛盾”[6].表面上來看,杭州灣跨海大橋的案例似乎也是從問題出發(fā)的.然而把問題定為政策過程分析的起點(diǎn),會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)問題,即無法解釋在問題發(fā)生之前,政府部門就已經(jīng)和國(guó)內(nèi)外有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了10多年的大橋方案設(shè)計(jì)和論證準(zhǔn)備工作.因?yàn)榘凑照哌^程分析范式,從問題到政策議題一般要有一種觸發(fā)機(jī)制或政策窗之類的東西起作用.另外一個(gè)問題是如果政策是從問題出發(fā)的,那么找到一種解決問題的方案(政策)后,為什么在以后會(huì)出現(xiàn)經(jīng)常不斷修改完善該政策的現(xiàn)象呢?而且,從問題出發(fā)的政策過程有一個(gè)公認(rèn)的難點(diǎn),那就是有時(shí)會(huì)出現(xiàn)解決了錯(cuò)誤問題的現(xiàn)象.實(shí)際上,從邏輯上講,問題也不能成為政策過程分析的起點(diǎn).因?yàn)閱栴}作為政策的起點(diǎn),是以人們的需要存在為前提的.也就是說,問題不是歷史與邏輯相統(tǒng)一原理要求的歷史的最初.按照馬克思主義的論述,政策是一種社會(huì)活動(dòng),而社會(huì)歷史是人的活動(dòng),人是按照自己的本性行動(dòng)的.人的本性正是人的需要[7].由此可見,需要才是歷史與邏輯相統(tǒng)一原理要求的歷史的最初.而現(xiàn)實(shí)對(duì)這種需要的無法滿足就導(dǎo)致了政策問題的產(chǎn)生,大眾傳媒對(duì)這種政策問題的關(guān)注就形成了政策議程.

1.3.2 需要在政策過程分析范式中的發(fā)展歷程

主流政策過程范式認(rèn)為政策過程是單極的,也就是以一個(gè)政策主體決定政策變化的單向的政策問題解決過程.本文案例中的政策決策看來,真實(shí)的政策過程并不是單極的.從本文第三部分可知,政策參與主體是多樣性的,不同的政策主體在不同的時(shí)段承擔(dān)了不同的活動(dòng),如專家學(xué)者是決策的思想庫(kù)和智囊團(tuán),民營(yíng)企業(yè)是工程啟動(dòng)的資金重要來源,媒體是輿論的主體,公眾是決策的參與者,政府是政策權(quán)力的主體,各大銀行機(jī)構(gòu)是建設(shè)資金貸款的解決者,各大保險(xiǎn)公司是各種風(fēng)險(xiǎn)的承保人.因此,不可能像上面的單極觀講的那樣由一家確定議程、選擇方案并解決問題,而是一個(gè)多極互動(dòng)決定的政策過程.這一過程先是有地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要的客觀存在,然后是需要的表達(dá)形成政策目標(biāo),由于這種目標(biāo)與現(xiàn)在的政策結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突(舊的政策與政策目標(biāo)間存在巨大的政策距離),結(jié)果現(xiàn)有的政策被迫變更.杭州灣跨海大橋建設(shè)是對(duì)這種需要的客觀表達(dá),而工程可行性研究報(bào)告則是這種需要的書面表達(dá),政策目標(biāo)也隨之不斷明確.政府對(duì)民營(yíng)資本在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的鼓勵(lì)扶持更是促使了這種表達(dá)出來的政策目標(biāo)的進(jìn)程,在媒體推動(dòng)下工程建設(shè)開展得如火如荼.試想如果在本案例中沒有決策層的重視會(huì)怎么樣,則可以更好地看清這里發(fā)生的政策過程.很清楚的是如果沒有決策層的重視,則不會(huì)這么順利推進(jìn)政策目標(biāo).

1.3.3 杭州灣跨海大橋?qū)φ哌^程分析范式的啟示

按照系統(tǒng)理論,系統(tǒng)的存在總是以執(zhí)行一定的功能為基礎(chǔ)的,因此這里接著考察此案例的政策過程的功能.之所以提出這個(gè)問題,一方面是這兒講的是系統(tǒng)的邏輯,另一方面是因?yàn)橹髁鞯恼呃碚撜J(rèn)可的政策系統(tǒng)的自我維持功能具有明顯的保守性,成了眾矢之的.我們還是回到文中案例來闡明.前些年,國(guó)家之所以不鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,說到底還是個(gè)觀念問題.受傳統(tǒng)觀念的影響,人們習(xí)慣上將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)視為資本主義的經(jīng)營(yíng)模式,總不敢放手大膽地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展.這種認(rèn)識(shí)表現(xiàn)在投資問題上,就是不讓民間資本直接進(jìn)入國(guó)家掌握的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,擔(dān)心這樣一來,原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)營(yíng)格局會(huì)發(fā)生異變.在一些特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上國(guó)家限制民營(yíng)資本的進(jìn)入,不能不說是受到了傳統(tǒng)觀念的影響.而在此次杭州灣跨海大橋工程的資本構(gòu)成中,國(guó)家政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,從而開了我國(guó)民間資本進(jìn)入國(guó)家特大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的先河.其顯在的意義：(1)能大大減輕國(guó)家的投融資壓力;(2)能極大地鼓勵(lì)和促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展,利國(guó)又利民.其實(shí),將股份制引入特大型項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中來,政府仍然是控股方,就以跨海大橋來說,17家民營(yíng)企業(yè)總共才占了50%的股份,社會(huì)主義的優(yōu)越性一樣能夠得到體現(xiàn),更不必?fù)?dān)心會(huì)影響到制度的性質(zhì).因此,將政策的基本功能定位于社會(huì)穩(wěn)定的觀點(diǎn)是與現(xiàn)實(shí)不相符合的,而且從根本上講,只有發(fā)展才能保持社會(huì)的基本穩(wěn)定,把政策的功能定位在發(fā)展上是合理的.這種定位一方面為社會(huì)生活的改革提供了政策依據(jù),另一方面又可以解釋在案例中相關(guān)政策的修訂與更新現(xiàn)象(政策是連續(xù)性與中斷性的統(tǒng)一,這表現(xiàn)在從需要出發(fā)的政策過程的政策距離的概念上).當(dāng)然,將政策的功能定位為發(fā)展,這也是政策需要的要求.因?yàn)樾枰侨说谋拘?舊的需要滿足了,新的需要又會(huì)產(chǎn)生,這就為政策發(fā)展注入了生生不息的動(dòng)力.杭州灣跨海大橋建設(shè)進(jìn)程中有一個(gè)令人贊嘆的環(huán)節(jié),那就是國(guó)家政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目.這表現(xiàn)了政府對(duì)政策需要變化的正確認(rèn)識(shí).

2 杭州灣跨海大橋建設(shè)工程揭示了一個(gè)從政策需要出發(fā)、系統(tǒng)政策的過程范式

本文通過對(duì)杭州灣跨海大橋案例的政策過程分析研究,在對(duì)正在經(jīng)歷危機(jī)的政策過程分析范式的考察中,揭示了一個(gè)從政策需要出發(fā)的、系統(tǒng)的政策過程范式.這種政策過程分析范式從政策過程的研究上講,是對(duì)主流的政策過程范式危機(jī)的一種積極回應(yīng),因而是一種對(duì)政策過程理論的有益探索.這種探索的價(jià)值不僅在于提供了一個(gè)替代的理論框架,而且這一框架對(duì)當(dāng)前范式遭遇到的許多問題,如界定問題的困難、政策發(fā)展上的單極論、保守性等,都可以提供比較滿意的解釋.另一方面,在政策過程的分析上,提出了一種政策需要的分析的新方法.此外,由于這種新的政策過程范式的提出,可以提出一些新的值得研究的問題,其中最有意義的莫過于政策預(yù)測(cè)問題.由于新的過程是從政策需要出發(fā)的,而需要天生就是一種向前看的事物,因而如何進(jìn)行政策預(yù)測(cè)就成了一個(gè)新的政策過程研究課題.

從實(shí)踐來看,新的政策過程也具有一定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值：一是可以有效地面對(duì)解決了錯(cuò)誤的政策問題的現(xiàn)象.原因在于政策主體處理問題時(shí),目標(biāo)定位不準(zhǔn).從政策需要出發(fā)進(jìn)行政策決策,就可以直指問題背后的需要.

(1)掌握正確的方向.

(2)借此可以提高政策效率,從而緩解政策效率與政策效益之間的沖突.

(3)給政策主體在承擔(dān)政治責(zé)任時(shí)以更多自由.原因是新的政策過程給了政策主體更大的自覺性,也減少了處于問題包圍中的可能.

[1] S.S.那格爾.政策研究百科全書[M].林明等,譯.北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,1990.

[2] 卡頓?帕頓,大衛(wèi)?沙維奇.政策分析和規(guī)劃的初步方法》[M].孫蘭芝,胡啟生,譯.北京：華夏出版社,2000.

[3] 托馬斯?庫(kù)恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].金吾倫,胡新和,譯.北京：北京大學(xué)出版社,2003.

[4] [澳]歐文?E?休斯.公共管理導(dǎo)論[M].彭和平,譯,北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

[5] 陳振明.公共政策分析[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[6] 陳振明.政策科學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,1998.

[7] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思思格斯全集[M].3卷.北京：人民出版社,1962.