孫慶珍

科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的新型城鄉(xiāng)社會救助體系問題研究

孫慶珍

大力創(chuàng)新和完善社會救助體系,是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵措施。目前城鄉(xiāng)社會救助體系在救助理念、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助法制化、規(guī)范化等方面都存在著制度上的缺陷。建立和完善新型社會救助體系,迫切需要轉(zhuǎn)變救助理念,進(jìn)行制度創(chuàng)新,以制度化建設(shè)為核心,完善政策法規(guī),加大政府投入,整合救助資源,強(qiáng)化救助力度,提高救助水平。

科學(xué)發(fā)展觀;新型社會救助;研究

大力創(chuàng)新和完善社會救助體系,是著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題的必然要求;是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵措施;是加快推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè),全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)和必要保證。

一、新型社會救助體系的基本內(nèi)容

新型社會救助體系,就是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,通過改革,創(chuàng)新計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的救助工作模式,完善救助政策,整合救助資源,規(guī)范救助行為,協(xié)調(diào)救助行動,形成以最低生活保障制度為基礎(chǔ),以養(yǎng)老醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助,以其他救助、救濟(jì)和社會幫扶為補(bǔ)充,政府責(zé)任意識明確,部門整體協(xié)調(diào)配合,社會各界廣泛參與,救助經(jīng)費(fèi)專項落實(shí),工作機(jī)制運(yùn)行順暢,困難群體分類受助、救助效率不斷提高,城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化、保障法制化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的各項社會救助制度的集合。

二、建立健全新型城鄉(xiāng)社會救助體系的重大意義

(一)促進(jìn)社會公正

由于個人、家庭、社會、制度等方面的因素,社會中總會有一部分人與其他人在競爭起點(diǎn)上存在一定的差距,這就是起點(diǎn)上的不公平。我們應(yīng)盡力去消除這種差距,以促進(jìn)社會公正。而社會救助正是一種良好的途徑,它可以使陷于困境的社會成員得到一定的社會支持,得到一個恢復(fù)和調(diào)整自己的機(jī)會,使每個成員都能在一個相對公平的起點(diǎn)上參與社會競爭。另一方面,一定時期的社會發(fā)展總會帶來社會成員中一定的貧富差距,這種差距有發(fā)展的必然性因素帶來的,也有發(fā)展過程由種種因素造成的分配的不公平帶來的,因此也是一種競爭結(jié)果的不公平。因此我們需要通過社會救助使得那些在發(fā)展進(jìn)程中由于各種原因獲益較少甚至利益受損的人得到一定程度的補(bǔ)償,以此來縮小這種分配上差距,促進(jìn)分配上的社會公平。

(二)增強(qiáng)社會凝聚力與社會活力,增進(jìn)人際和諧

新型社會救助體系通過對弱勢群體的幫扶,使其更加珍惜和認(rèn)真對待這一機(jī)會,努力獲得自身發(fā)展的同時還會使他們對社會發(fā)展產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同,這種認(rèn)同感會使他們將社會的整體發(fā)展視為全體社會成員共同的目標(biāo),從而更加努力與社會其他成員一起為社會的發(fā)展貢獻(xiàn)力量,社會救助也就因此而達(dá)到增強(qiáng)社會凝聚力的作用。當(dāng)然,一個目標(biāo)一致、團(tuán)結(jié)一氣的社會自然也是一個氛圍健康、積極向上的社會,其社會成員也必然是奮發(fā)圖強(qiáng)、精神抖擻的,因此,從這個意義上說,社會救助又實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)社會活力的作用。而且新型社會救助體系要求支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助,建立與政府服務(wù)、市場服務(wù)相銜接的社會志愿服務(wù)體系,這些都是形成團(tuán)結(jié)互助、平等友愛、共同前進(jìn)的社會氛圍和人際關(guān)系的重要依托,對于增強(qiáng)全社會的凝聚力和向心力至關(guān)重要。

(三)提高社會可持續(xù)發(fā)展能力

新型社會救助體系不只是對處于弱勢的人的救助,還是對處于劣勢的自然環(huán)境的救助。人類過度的開發(fā)和占有,使得自然界已經(jīng)相當(dāng)脆弱和緊張,它們像人類一樣,很多時候幾乎窒息。對瀕臨崩潰的自然環(huán)境給予生存的機(jī)會,給予恢復(fù)和調(diào)整自己的空間,實(shí)質(zhì)上也是給予人類自身生存的機(jī)會和空間。因此,對于自然界,我們也必須進(jìn)行補(bǔ)償,對它們加以修補(bǔ)和維護(hù),加以保護(hù)和治理,以縮小這種特殊的貧富差距,使我們的社會獲得可持續(xù)發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而社會救助中生態(tài)救助正是使我們實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種有效的手段,它通過提供資金、物質(zhì)、技術(shù)、人員、政策支持等手段對劣勢生態(tài)環(huán)境進(jìn)行污染治理和環(huán)境保護(hù),起到有效解決劣勢生態(tài)環(huán)境問題的作用。

三、當(dāng)前城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代中期尤其是90年代初以來,我國逐步對計劃經(jīng)濟(jì)時期的各種社會救濟(jì)制度進(jìn)行了一系列重大改革:一是改革城市社會救濟(jì)制度,普遍建立了城市居民最低生活保障制度,基本實(shí)現(xiàn)了動態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！?。山東省各級財政部門在低保預(yù)算的安排上,改變過去的“以錢定人”為“以人定錢”,努力做到:凡是符合規(guī)定條件的、持有低保證件的,在預(yù)算安排上確保不漏一個人,不少一分錢。在資金保障方面,在堅持對低保對象實(shí)行“屬地管理”的同時,實(shí)行了按隸屬關(guān)系“分級負(fù)擔(dān)”辦法。對省屬“低保”對象所需的保障資金,由省財政足額列入省級預(yù)算,并對困難地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付的辦法,給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是改革農(nóng)村臨時救濟(jì)制度,實(shí)行定期定量救濟(jì)和臨時救濟(jì)相結(jié)合的辦法,有條件的地區(qū)積極探索建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。山東省于2007年下發(fā)了《山東省農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施意見》和《山東省農(nóng)村低保資金使用管理辦法》,初步規(guī)范了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、保障對象認(rèn)定、家庭收入核算、申報審批、公示、資金發(fā)放等工作程序,建立了動態(tài)管理。在資金保障方面,建立市、縣、鄉(xiāng)財政列入預(yù)算并按比例分擔(dān)的資金籌措機(jī)制,將困難地區(qū)列入省財政補(bǔ)助范圍,由省財政通過轉(zhuǎn)移支付,給予支持。農(nóng)村低保資金的發(fā)放,采取財政涉農(nóng)資金“一本通”的形式直接發(fā)放到戶到人,確保資金發(fā)放渠道暢通。三是不斷完善孤兒救助、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和城市生活無著流浪乞討人員救助等制度。四是制定了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案,出臺了災(zāi)害應(yīng)急救助、春荒和冬令救濟(jì)、災(zāi)民倒房重建、災(zāi)情統(tǒng)計等方面的工作規(guī)程。

在切實(shí)保障城鄉(xiāng)各類困難群眾基本生活的基礎(chǔ)上, 2000年以來社會救助工作又逐漸向解決困難群眾的各種特殊困難方面延伸,制定并實(shí)施了教育、醫(yī)療、住房、法律、就業(yè)等專項社會救助政策。以教育救助為例,在農(nóng)村義務(wù)教育階段,主要是對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”(免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi));中等職業(yè)教育階段,主要是通過獎學(xué)金、助學(xué)金、貸學(xué)金和培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼等多種形式,對家庭經(jīng)濟(jì)困難群體及其子女接受職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)提供幫助;高等教育階段,逐步建立了以獎學(xué)金、國家助學(xué)貸款、勤工助學(xué)、特殊困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免為主的幫困政策。

四、當(dāng)前社會救助體系存在的主要問題及成因分析

(一)救助理念落后,救助內(nèi)容單一,缺乏針對性

現(xiàn)行社會救助基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)的理念,在救助層次上,認(rèn)為只有經(jīng)濟(jì)救助和物質(zhì)救助才是惟一有效的救助,沒有意識到精神文化救助的重要性和迫切性;在救助內(nèi)容上,過于簡單化,沒有意識到存在更多專項救助的需求,忽略能力救助、機(jī)會救助等更為重要、更為長遠(yuǎn)、更為高級的救助,難以體現(xiàn)現(xiàn)代社會救助應(yīng)使受助者獲得參與競爭的機(jī)會、得到更好發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會全面發(fā)展的更高層次的理念;在具體操作上,太過強(qiáng)調(diào)家庭收入情況而忽略其他許多具體狀況,區(qū)分理念過于單一和剛性,缺乏靈活性和柔韌性;在救助水平上,忽略隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展受助者的需求逐日提高的現(xiàn)實(shí),救助標(biāo)準(zhǔn)缺乏發(fā)展變化理念。

(二)社會救助標(biāo)準(zhǔn)的確立欠合理

社會救助標(biāo)準(zhǔn)即什么樣的家庭(人)該被救助,該得到多少救助,目前缺乏一個合理的標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)太低,達(dá)不到保障最低生活的目的;救助標(biāo)準(zhǔn)太高,則會產(chǎn)生“福利病”。目前,山東省西部地區(qū)的集中和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)一般為每年2200元和1300元,東部地區(qū)一般為2400元和1500元。社會救助標(biāo)準(zhǔn)確立的合理性完全依托于地方政府制定政策的能力,容易造成各地社會救助實(shí)施效果的差異性,不符合社會救助的公平原則。目前確定救助對象的方法可以概括為定量法和定性法兩種。確定救助對象方法的不同,就會導(dǎo)致救助對象的交叉重復(fù)或遺漏,從而造成各項制度之間不能有效地銜接配套,同時會造成制度執(zhí)行中的混亂,影響救助制度的效果。另外,在設(shè)定救助標(biāo)準(zhǔn)時,偏重于物質(zhì)救濟(jì),而忽視了精神和權(quán)利方面的援助,使一部分需要救助的對象游離于體系之外。

(三)社會救助的城鄉(xiāng)差異依然明顯

近年來黨和國家已經(jīng)越來越深刻認(rèn)識到城鄉(xiāng)二元分割這種結(jié)構(gòu)的弊端,并逐步采取一系列政策措施弱化這一結(jié)構(gòu),取得了一定成果。而具體到社會救助制度領(lǐng)域,現(xiàn)行的社會救助制度卻仍然在很大程度上強(qiáng)化著城鄉(xiāng)分割,未能充分考慮到對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的促進(jìn)。首先,在救助政策上存在很大差異。我國城市低保制度的建立始于1997年前后,而農(nóng)村低保則始于2004年前后,比城市晚了六七年。針對農(nóng)村的貧困救助除傳統(tǒng)的災(zāi)害救助、最低生活保障制度和剛開始試行的新農(nóng)保之外,至今基本沒有相應(yīng)的專項救助。而在城市已經(jīng)有了包括城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助制度、住房救助制度等一系列相對完善的救助制度。其次在相應(yīng)的救助資金的投入和制度設(shè)計上存在差異。國家對農(nóng)村的救助資金僅止于十分有限的救災(zāi)資金,且其數(shù)量明顯相對較小。山東一位縣民政局局長說,目前落實(shí)農(nóng)村低保政策,上級都要求地方進(jìn)行配套,縣鄉(xiāng)兩級普遍要承擔(dān)一半左右的資金,他說,按上級要求縣里需配套380萬元財政資金,結(jié)果只到位70萬元。不難看出,現(xiàn)行社會救助制度存在較大的城鄉(xiāng)差異,這種狀態(tài)如果得不到及時改善,還將在很大程度上進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。

(四)社會救助的法制化還不完善

近年來,山東省在社會救助工作方面先后出臺并實(shí)施了多項制度,如《城市居民最低生活保障辦法》和《實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》等,救助工作不斷得到規(guī)范。但是,仍有一些社會救助工作在部分環(huán)節(jié)上還無法可依,一些制度上的缺欠,難免造成救助工作中的漏洞。例如,應(yīng)當(dāng)獲得救助的無法獲得有效救助,申請救助對象家庭收入核算難已成為“世界級”的難題,使得一些不符合救助條件的人,卻能利用制度漏洞獲取不正當(dāng)利益。社會救助制度建立的依據(jù)基本還是“條例”、“辦法”,甚至“通知”等,這說明立法的層次還比較低,因此不可避免會造成制度的權(quán)威性、長效性不夠,實(shí)踐中出現(xiàn)糾紛時司法機(jī)關(guān)也不好處理。目前救助制度通常是為貧困群體提供優(yōu)惠政策,其中的一些優(yōu)惠措施起到了一定效果,譬如對有勞動能力者創(chuàng)造再就業(yè)條件。但是,在教育、住房、醫(yī)療、水電等方面,讓救助對象減免交費(fèi)的優(yōu)惠政策在執(zhí)行中有很大的難度。因為在強(qiáng)調(diào)市場化或引入市場機(jī)制的這些領(lǐng)域,減免交費(fèi)與其追求效益最大化是矛盾的。同時,這些優(yōu)惠政策也容易讓救助對象遭受到社會歧視,從而讓救助對象主觀上不愿意去享受這些政策。

(五)社會救助管理工作缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

首先沒有統(tǒng)一的社會救助管理部門,如一些基本救助雖統(tǒng)一歸民政部門管理,但在其內(nèi)部又各自分屬不同子部門管理,另一些專項救助制度,如教育救助、就業(yè)救助、住房救助等,更是屬于不同系統(tǒng)的部門管理。部門的分割導(dǎo)致權(quán)力和資金的分散,救助工作缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制,不能形成合力。

其次社會救助缺乏政府—社會互動的救助機(jī)制。我國民間社會力量中蘊(yùn)涵著巨大的扶貧濟(jì)困的潛力,但由于長期以來國家對社會力量參與社會救助活動的重視度不夠,沒有充分發(fā)揮政府在整合社會救助資源方面的重要作用、制定出相應(yīng)的政策、形成一定有效的激勵機(jī)制,因而造成一方面政府救助負(fù)擔(dān)過重、“力不從心”、效率低下,另一方面社會資源又大量閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。此外,社會互助的渠道還顯單一,社會成員相互救助的氛圍沒有形成,社會公眾互助的美德和以人為本的理念還比較淡薄。

五、建立和完善新型城鄉(xiāng)社會救助體系的基本對策

建立和完善新型社會救助體系,迫切需要轉(zhuǎn)變救助理念,進(jìn)行制度創(chuàng)新,以制度化建設(shè)為核心,完善政策法規(guī),加大政府投入,整合救助資源,強(qiáng)化救助力度,提高救助水平。

(一)轉(zhuǎn)變救助理念

新型社會救助是向陷入困境者傳遞多種資源的復(fù)雜過程,而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟(jì)。社會救助也不以保障被救助者的生存為最終目標(biāo),而是把保障其生存看作一個基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上通過各種配套救助和社會工作,促進(jìn)被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài),獲取參與競爭的機(jī)會。因此,新型社會救助遠(yuǎn)比傳統(tǒng)社會救濟(jì)要復(fù)雜,是一項有著豐富內(nèi)涵、真正體現(xiàn)社會公平和以人為本的工作。在這一認(rèn)識的指導(dǎo)之下,我們應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步轉(zhuǎn)變救助理念,開展具體工作。

1.拓展救助層次

在救助層次上充分認(rèn)識到在物質(zhì)救助的基礎(chǔ)之上還要引入精神救助,對精神上的弱勢群體提供各種有效的救助途徑,例如心理咨詢、思想教育、文化救助、精神撫慰等等。在心理咨詢方面,可以通過開設(shè)心理咨詢熱線,聘請心理專家,長期接受社會中的精神弱勢群體的心理求助,給他們提供一條快捷有效的心理通道;在思想教育方面,可以通過開展專題講座、專題培訓(xùn)、宣傳典型案例等方式,引導(dǎo)精神弱勢群體樹立起正確的人生觀和世界觀,以健康的心態(tài)面對社會的發(fā)展,積極應(yīng)對個人的發(fā)展;在文化救助方面,主要針對我國當(dāng)前文化教育資源分布嚴(yán)重不均的現(xiàn)實(shí),對文化資源匱乏的邊遠(yuǎn)落后地區(qū)提供必要的救助,比如題材健康的電影、書籍等等;在精神撫慰方面,主要針對在社會發(fā)展進(jìn)程中被市場或其它因素暫時淘汰的部分人群出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的心理或精神問題,通過專門的部門和社區(qū)的力量對其進(jìn)行精神上的關(guān)懷和安慰,令其感受到社會的溫暖,重拾對人生的信心和勇氣,最終積極投身到自身的重建當(dāng)中,融入主流社會。

2.改進(jìn)救助內(nèi)容

一方面使救助內(nèi)容更加豐富化,充分重視各種專項救助如法律救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助等,在低保制度的建設(shè)中走上現(xiàn)金救助與生活服務(wù)相結(jié)合,從單一的基本生活救助走向綜合性的社會救助的道路,使社會救助在基本生活救助的基礎(chǔ)上盡可能滿足受助者更多專項救助的需求,關(guān)于這一點(diǎn)目前一些地方已經(jīng)開始了有益的探索,例如廣東、上海和北京等地都初步實(shí)行了針對困難人群的醫(yī)療救助制度。

3.提高救助水平

在救助水平的確定方面,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用發(fā)展變化的觀念,充分考慮由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的受助水平需求提高的現(xiàn)實(shí)狀況,參照社會經(jīng)濟(jì)實(shí)力制定出合理的救助標(biāo)準(zhǔn),以適應(yīng)救助的發(fā)展,避免救助水平與實(shí)際需求脫節(jié)的狀況發(fā)生。探索建立物價上漲應(yīng)急救助機(jī)制和臨時補(bǔ)貼制度。制定出臺低收入居民基本生活費(fèi)用價格指數(shù)與生活補(bǔ)貼和低保標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動具體意見,同時,指導(dǎo)各地建立物價上漲應(yīng)急救助機(jī)制、臨時補(bǔ)貼制度及低保邊緣家庭臨時救助制度。

(二)加快社會救助立法,實(shí)現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、法制化

從國外經(jīng)驗看,社會救助體系是一個正常運(yùn)行的社會的必備體系,社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用,就必須盡快推動《社會救助法》的出臺,對社會救助的實(shí)施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范,使救助工作有法可依、有章可循,從而保證社會救助做到公開、公平、公正,更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益。在立法的同時,還必須強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制,尤其對社會救助實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,包括對社會救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督,對救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督,對社會救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督,對社會救助的效益進(jìn)行監(jiān)督等等。另外,要通過立法確認(rèn)陷入困境的公民的受救助權(quán),認(rèn)真傾聽救助對象的聲音,鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去,包括加強(qiáng)救助對象的自我組織。事實(shí)上,這種主動參與和組織的過程,不僅有利于社會救助體系的完善,而且有利于救助對象自身的能力建設(shè)。

(三)突出社會救助主體,構(gòu)建一體化的社會救助管理體制

建立新型社會救助體系,就必須有與之相適應(yīng)的管理體制。一要在縣級以上政府成立社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室,明確民政、勞動、衛(wèi)生、教育等部門和各級工、青、婦、殘聯(lián)等社會團(tuán)體的職責(zé),使民政部門成為社會救助的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),市(地)、縣(市)民政部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)社會救助工作的組織和實(shí)施,統(tǒng)攬各項救助政策,協(xié)調(diào)同級各部門、各種社會力量的救助行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)建立社會救助管理所,形成救助工作平臺,城市社區(qū)和村具體落實(shí)各項救助措施。二是建立健全由國家、多種所有制單位、社區(qū)興辦和居家供養(yǎng)等形式構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加快完善政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營的管理體制,把國有福利機(jī)構(gòu)推向市場,為全社會福利機(jī)構(gòu)面向市場的競爭創(chuàng)造平等的環(huán)境。另外,還應(yīng)大力發(fā)展民間慈善組織,構(gòu)筑更多的貧困群眾與社會聯(lián)結(jié)的橋梁和紐帶。

(四)形成社會救助資源的配置機(jī)制,提高救助資源的利用效率

只有確保社會救助經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定投入,才能保證各項救助政策的落實(shí),提高社會救助資源的配置效率。山東省的威海市從建立公共財政體系入手,逐年加大社會救助資金投入比例,在全市初步建立了市級扶持、縣級為主、鎮(zhèn)級補(bǔ)充的社會救助三級財政體系;青島市則建立了“一為主”、“兩補(bǔ)充”的社會救助資金保障機(jī)制,以政府財政投入為主渠道,福彩公益金和社會捐助金作補(bǔ)充。兩地均取得較好效果。因此,要形成社會救助資源的配置機(jī)制:一是設(shè)計一個能夠?qū)Ω骷壍胤截斦闹Ц赌芰M(jìn)行如實(shí)評估的指標(biāo)體系,以這個指標(biāo)體系為基準(zhǔn),對各級地方財政,尤其是基層(區(qū)、縣)財政的支付能力進(jìn)行評估。評估的結(jié)果作為社會救助資金“分擔(dān)”或“配套”的依據(jù)。二是通過操作部門的自我監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督、社會的監(jiān)督,保證社會救助經(jīng)費(fèi)的透明運(yùn)作。三是進(jìn)一步加強(qiáng)捐贈款物的保護(hù)、管理和使用,最大限度地發(fā)揮其社會效益。通過暢通的渠道使一些閑置不用但潛力較大的資源在貧困家庭得到充分使用。四是建立一個由自然災(zāi)害監(jiān)測、城鎮(zhèn)貧困指標(biāo)監(jiān)測和農(nóng)村貧困指標(biāo)監(jiān)測組成的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),并使之覆蓋全國。在條件成熟時,也可實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)結(jié)合,形成一個能夠預(yù)知貧困發(fā)生,反映貧困狀況,反饋救助效果的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、相互聯(lián)系的貧困監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

(五)建立社會互助機(jī)制,促進(jìn)社會救助的社會化

救助工作的社會化已成為國際慣例,它代表著現(xiàn)代社會保障的發(fā)展方向。因此,政府應(yīng)積極支持社會力量參與救助事業(yè),創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源,推進(jìn)非政府組織和社會成員之間的社會互助,形成以政府為主導(dǎo)、以非政府組織為補(bǔ)充的、多層次立體式的社會救助體系。加強(qiáng)社會互助機(jī)制建設(shè),一方面,我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗做法,制定相關(guān)制度鼓勵社會團(tuán)體、非盈利機(jī)構(gòu)和個人興辦社會救助事業(yè),推動民間慈善事業(yè)的發(fā)展,并對這些民間組織實(shí)行減免所得稅等優(yōu)惠措施。一方面是通過稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配,這樣不僅可以籌集救助窮人的資源,而且可以縮小社會的貧富差距,減緩社會救助的壓力。另外,要繼續(xù)完善經(jīng)常性社會捐贈體系。相對于財政稅收機(jī)制而言,這個體系可以看作是非正式的互助機(jī)制,要形成公眾捐贈的激勵機(jī)制,充分發(fā)揮捐贈款物的救助作用。最后,要在全社會范圍內(nèi)倡導(dǎo)社會互助,提倡我為人人、人人為我,形成關(guān)注弱者、救助窮人的社會氛圍。

(六)加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,提高農(nóng)村的社會救助水平

逐步建立農(nóng)村在衣、食、住房、取暖、醫(yī)療、子女就學(xué)、法律援助等方面的救助制度,努力做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。建立農(nóng)村特困戶救助制度,開展農(nóng)村醫(yī)療救助工作,幫助農(nóng)村“五保戶”、特困戶等貧困家庭解決大病醫(yī)療問題。在救助性社會福利社會化方面,應(yīng)繼續(xù)堅持投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、運(yùn)行機(jī)制市場化、服務(wù)方式多元化、服務(wù)隊伍專業(yè)化的基本方向。在農(nóng)村自然災(zāi)害救助方面,應(yīng)繼續(xù)建立和完善救災(zāi)工作分級管理、救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)專戶管理的工作體制,并規(guī)范和完善救災(zāi)款物發(fā)放制度,保證發(fā)放程序的公正性和發(fā)放過程的透明度;盡快形成和完善以災(zāi)害的監(jiān)測評估、綜合協(xié)調(diào)、社會參與和具有較強(qiáng)能力的災(zāi)民緊急救助體系。

(責(zé)任編輯 張訊)

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孫慶珍,中共濟(jì)南市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)管教研部講師(郵政編碼250014)

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