朱 翊

（中共上海市靜安區(qū)委黨校，上海 200042）

辯證認(rèn)識(shí)區(qū)縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案的有限性與確定性

朱 翊

（中共上海市靜安區(qū)委黨校，上海 200042）

加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案編制、實(shí)施和管理工作是建立和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的重要舉措。但由于預(yù)案本身是以有限性應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的無限性、以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，約束了應(yīng)急預(yù)案的可操作性和有效性。針對(duì)這些約束因素，我們要辯證看待預(yù)案編寫、實(shí)施和管理工作，主要是圍繞預(yù)案編寫應(yīng)當(dāng)“質(zhì)重于量”，預(yù)案實(shí)施應(yīng)當(dāng)“功在平常”（包括培訓(xùn)、演練、資源保障、明確的權(quán)責(zé)關(guān)系等），預(yù)案管理應(yīng)當(dāng)“吐故納新”，真正發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)應(yīng)急管理工作。

區(qū)縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急管理；有限性與確定性

一、應(yīng)急預(yù)案編制的普遍性問題

加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案編制、實(shí)施和管理工作是建立和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急體系的重要舉措。但在基層實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案的編制往往不受重視，照抄照搬、備而不用的現(xiàn)象普遍存在。一方面，各單位沒有充分認(rèn)識(shí)根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)編制預(yù)案的重要性；另一方面，又責(zé)備預(yù)案“不管用”，束之高閣。細(xì)究這些情況，主要是因?yàn)闆]有正確看待應(yīng)急預(yù)案的重要性和局限性，沒有科學(xué)合理地將應(yīng)急管理這一類非常規(guī)性工作常規(guī)化。從應(yīng)急預(yù)案文本本身來看，主要是存在缺乏針對(duì)性和可操作性兩大問題。

第一，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性。由于我國的應(yīng)急管理工作起步較晚，編制預(yù)案的基礎(chǔ)比較薄弱，時(shí)間也相對(duì)倉促，所以各區(qū)縣政府與職能部門在編寫預(yù)案時(shí)一般套用上級(jí)政府或部門的預(yù)案格式，內(nèi)容雷同?，F(xiàn)在看來，預(yù)案中的部分內(nèi)容有待斟酌。一是從區(qū)縣級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的權(quán)限和掌握的資源來看，部分條文在照搬國家、市級(jí)預(yù)案文本后顯得有些空洞。比如預(yù)案文本中提到，區(qū)縣級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)告重特大突發(fā)公共事件的有關(guān)情況，并“發(fā)布、調(diào)整和解除預(yù)警信息”。但實(shí)際上區(qū)縣級(jí)政府往往不具備預(yù)警權(quán)限，主要是將上級(jí)發(fā)布、調(diào)整和解除的預(yù)警信息在區(qū)域內(nèi)告知公眾。還有，市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心作為實(shí)體機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著先期處置和處置三、四級(jí)突發(fā)公共事件等職能，但區(qū)縣級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心并不是一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，從人員編制和所掌握資源看，也無法承擔(dān)相應(yīng)的職能。再如調(diào)動(dòng)駐區(qū)部隊(duì)和民兵預(yù)備役，實(shí)際上在區(qū)縣級(jí)層面上很難以操作，不符合區(qū)縣級(jí)應(yīng)急管理的實(shí)際情況。二是部分預(yù)案內(nèi)容需根據(jù)社會(huì)需求進(jìn)一步梳理、強(qiáng)化和落實(shí)。轄區(qū)內(nèi)各基層單位，尤其是經(jīng)濟(jì)要素集中或高風(fēng)險(xiǎn)單位大多十分重視應(yīng)急處置工作，每年組織舉行應(yīng)急演練，但有時(shí)因?yàn)檎莆招畔⒉粔蚣皶r(shí)導(dǎo)致處置工作的延誤。因此，希望借助政府政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，更快更及時(shí)地獲取信息，及時(shí)應(yīng)對(duì)。面對(duì)各種類似的社會(huì)需求，各級(jí)區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)明確聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的功能定位，發(fā)揮特長，加強(qiáng)調(diào)研，使預(yù)案文本更加貼近實(shí)際、更加體現(xiàn)實(shí)踐特色。

第二，應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性。要增強(qiáng)預(yù)案的可操作性，就要使預(yù)案進(jìn)一步細(xì)化、量化、步驟化。目前來看，重點(diǎn)要關(guān)注以下三個(gè)方面的問題。一是指揮責(zé)任不落實(shí)。應(yīng)急處置最重要的是指揮長的落實(shí)，發(fā)生某類突發(fā)事件時(shí)，“誰指揮，誰拍板，誰負(fù)責(zé)”是首要問題。如果只涉及一個(gè)部門，部門“一把手”就是指揮長，但如果發(fā)生涉及多個(gè)部門共同處置的公共突發(fā)事件，反而沒人擔(dān)任指揮工作，造成事故處理的遲滯。二是處置辦法不具體。大多數(shù)預(yù)案仍然偏重原則，對(duì)應(yīng)急處置的指導(dǎo)性不強(qiáng)。當(dāng)某類事故發(fā)生并達(dá)到何種危害程度時(shí)，對(duì)應(yīng)何種響應(yīng)等級(jí)，采取何種對(duì)應(yīng)措施，信息發(fā)布的對(duì)應(yīng)口徑，只有量化后才能真正具有可操作性。三是聯(lián)動(dòng)權(quán)責(zé)不明確。根據(jù)實(shí)際情況來看，各單位編制的部門預(yù)案相對(duì)比較成熟，而指導(dǎo)各單位協(xié)作處置的專項(xiàng)預(yù)案建設(shè)則有待加強(qiáng)，權(quán)責(zé)關(guān)系也有待進(jìn)一步明確。應(yīng)急處置往往是聯(lián)動(dòng)運(yùn)作，這種運(yùn)作方式是對(duì)政府機(jī)關(guān)日常運(yùn)作方式的一種新的挑戰(zhàn)，要在危急時(shí)刻產(chǎn)生快速有效的聯(lián)動(dòng)，前提是必須首先建立起更為明確的應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制的權(quán)責(zé)關(guān)系。

二、應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的主線和基礎(chǔ)，但并不是應(yīng)急管理的全部。我們既要知道應(yīng)急預(yù)案的不足，同時(shí)也要了解制約應(yīng)急預(yù)案編制、實(shí)施和管理的約束因素，如此才能夠客觀地看待應(yīng)急預(yù)案管理，開展有針對(duì)性的科學(xué)管理工作。

第一，應(yīng)急預(yù)案是以有限性應(yīng)對(duì)無限性。應(yīng)急預(yù)案是有限的，突發(fā)事件的可能性是無限的，以“有限”應(yīng)對(duì)“無限”，這一特點(diǎn)決定了所謂“可操作性”只能是一個(gè)相對(duì)的概念。一是應(yīng)急預(yù)案往往“計(jì)劃趕不上變化”。2009年甲型H1N1爆發(fā)時(shí)，并沒有專項(xiàng)預(yù)案，世界衛(wèi)生組織也還沒有發(fā)布響應(yīng)等級(jí)，所以先期處置時(shí)就套用處置SARS的應(yīng)急預(yù)案，現(xiàn)在看來可能處置得過于“嚴(yán)重”了。還有政策變化等因素都會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急處置的相應(yīng)變化。從這個(gè)意義上說，應(yīng)急預(yù)案是不可能窮盡的，很多情況下，管理者只是憑經(jīng)驗(yàn)來處置“未知”事件。二是應(yīng)急處置往往因“事”而異。每一次的突發(fā)公共事件都是在特定的時(shí)間、特定的地點(diǎn)、特定的形勢(shì)背景下發(fā)生的，所以無論是“指揮責(zé)任”的確定、“聯(lián)動(dòng)權(quán)責(zé)”的確定還有“應(yīng)急處置”的辦法，都是因“事”而異的。從這個(gè)意義上說，應(yīng)急預(yù)案不可能成為最有針對(duì)性的方案，只有在現(xiàn)場(chǎng)召開的指揮小組會(huì)議才是最有針對(duì)性的，這也就決定了預(yù)案的“可操作性”只能是相對(duì)的。三是應(yīng)急預(yù)案并不是應(yīng)急管理的全部，不可能解決所有問題。具有應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)的管理者知道，一旦事故發(fā)生再看預(yù)案就為時(shí)已晚了。應(yīng)急處置，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者來說，更多地是依靠平時(shí)積累的危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急處置的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、對(duì)本區(qū)域地況地貌的熟知以及應(yīng)急體制等（統(tǒng)稱為政府公共部門的應(yīng)急能力），而其中應(yīng)急預(yù)案雖然重要，但往往不能發(fā)揮決定性的作用。比如應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)部門之間協(xié)調(diào)難、資源不共享、信息溝通不暢等問題，應(yīng)急預(yù)案可以在文本內(nèi)容中規(guī)定這些“配合”和“共享”的義務(wù)，但是這些問題本質(zhì)上是科層制與應(yīng)機(jī)處置機(jī)制（項(xiàng)目化管理）的沖撞，僅僅依靠預(yù)案的約束力是不夠的。

第二，應(yīng)急預(yù)案是以確定性應(yīng)對(duì)不確定性。應(yīng)急預(yù)案是確定的，突發(fā)事件的情況是不確定的，以“確定性”應(yīng)對(duì)“不確定性”，這一特點(diǎn)決定了所謂“可操作性”也只能是一個(gè)相對(duì)的概念。應(yīng)急管理的難點(diǎn)是用確定性（確定的隊(duì)伍、資源、權(quán)責(zé)關(guān)系、預(yù)案文本）來應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的不確定性。突發(fā)事件總是千差萬別的，我們能做的就是加強(qiáng)自身建設(shè)，核心是資源的協(xié)調(diào)分配和事故權(quán)責(zé)體系構(gòu)建。一是資源的協(xié)調(diào)分配，包括人力資源、物資資源、財(cái)力資源、技術(shù)資源和信息資源的準(zhǔn)備和適用。（1）公安、民防救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、紅十字會(huì)、防臺(tái)防汛、環(huán)境監(jiān)控、危險(xiǎn)化學(xué)品事故救援隊(duì)伍是應(yīng)急救援的專業(yè)隊(duì)伍和骨干力量，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等組織基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員、民兵、預(yù)備役人員、物業(yè)保安、企事業(yè)單位應(yīng)急隊(duì)伍和志愿者等，建立基層應(yīng)急隊(duì)伍。（2）物資儲(chǔ)備必須保持合理的供應(yīng)量，太多了造成浪費(fèi)，太少則影響應(yīng)急處置。同時(shí)，通過信息化手段使物資儲(chǔ)備公開化、透明化、明晰化，便于危急時(shí)刻調(diào)配利用應(yīng)急物資。（3）信息、資源的兼容與共享。應(yīng)急管理部門要進(jìn)一步整合現(xiàn)有資源，比如公安、民防、安監(jiān)等部門各自采購的相關(guān)專業(yè)技術(shù)設(shè)備、信息采集網(wǎng)絡(luò)等，加快應(yīng)急管理的項(xiàng)目化、專業(yè)化進(jìn)程。二是事故權(quán)責(zé)體系的構(gòu)建，包括法律、規(guī)章、應(yīng)急處置過程中的各個(gè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門、機(jī)構(gòu)及個(gè)人的責(zé)權(quán)分配。（1）應(yīng)急處置一般涉及多個(gè)部門的協(xié)作共治，但是不同主管部門、不同行業(yè)、不同部門由于權(quán)力和利益等方面的問題，各個(gè)條塊之間矛盾很大，造成聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)效率較低，協(xié)調(diào)難度較大。因此，要加強(qiáng)調(diào)研，在應(yīng)急預(yù)案中明確各部門相關(guān)職責(zé)，并規(guī)定應(yīng)急指揮現(xiàn)場(chǎng)“崗位職責(zé)高于職級(jí)職責(zé)”，統(tǒng)一聽從應(yīng)急指揮長的安排。（2）按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，建立緊急情況下征用相關(guān)應(yīng)急資源的規(guī)定辦法。根據(jù)應(yīng)急處置實(shí)際來看，征用突發(fā)事件所在地的賓館、物資、車輛等將極大地提高應(yīng)急處置效率。實(shí)際上，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是政府和社會(huì)公眾的共同責(zé)任。如果能夠合理地規(guī)范征用程序和補(bǔ)償程序，就能夠既完善應(yīng)急處置工作，又能避免造成不必要的擾民現(xiàn)象。

三、科學(xué)開展應(yīng)急預(yù)案的編制、實(shí)施和管理工作

通過辯證分析應(yīng)急預(yù)案的可能性和局限性，我們認(rèn)為，要真正發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理工作，必須從預(yù)案的編制、實(shí)施和管理三個(gè)方面多管齊下，做到：預(yù)案編寫應(yīng)“質(zhì)重于量”；預(yù)案實(shí)施應(yīng)“功在平常”；預(yù)案管理應(yīng)“吐故納新”。

第一，預(yù)案編寫應(yīng)“質(zhì)重于量”。（1）預(yù)案編制要“管用”。預(yù)案是應(yīng)急管理的主線，管不管用是預(yù)案的生命線。要把應(yīng)急管理者的應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)作為應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容，著重搜集整理往年的應(yīng)急處置案例，從自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件這四個(gè)方面進(jìn)行歸納總結(jié)，提煉出精華內(nèi)容，進(jìn)一步充實(shí)、完善預(yù)案體系。（2）搭上信息化的快車，便捷搜尋、自動(dòng)生成更有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。文本預(yù)案具有篇幅長、查詢使用困難的缺點(diǎn)，同時(shí)表現(xiàn)不夠直觀形象,不能快速有效地提取所需信息，加上形式單一，不能根據(jù)事件發(fā)展情況自動(dòng)關(guān)聯(lián)有直接針對(duì)性的處置內(nèi)容和方法，影響了應(yīng)急預(yù)案的使用效率。要加快建立數(shù)字化預(yù)案，通過關(guān)鍵詞搜索等方式，進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。（3）不斷補(bǔ)充、完善各類各級(jí)預(yù)案。按照應(yīng)急預(yù)案“領(lǐng)域上全覆蓋、內(nèi)容上高質(zhì)量、管理上動(dòng)態(tài)化”的要求，認(rèn)真梳理本區(qū)域（領(lǐng)域）內(nèi)各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案的編制情況，努力形成種類齊全、層次分明、覆蓋各區(qū)域、各行業(yè)、各單位的應(yīng)急預(yù)案體系，使應(yīng)急預(yù)案覆蓋各類嚴(yán)重危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)事件。同時(shí)，持續(xù)推進(jìn)預(yù)案評(píng)估和修訂工作，對(duì)于應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不符合實(shí)際需求，預(yù)案間相互抵觸、不銜接，實(shí)施單位撤銷或職能調(diào)整等情況，應(yīng)急預(yù)案編制單位要及時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。

第二，預(yù)案實(shí)施應(yīng)“功在平?！保òㄅ嘤?xùn)、演練、資源保障、明確的權(quán)責(zé)關(guān)系等）。實(shí)際上，應(yīng)急預(yù)案并非主要用在“應(yīng)急”處置，而是用來預(yù)防發(fā)生災(zāi)害。在這一認(rèn)知的基礎(chǔ)上，我們要做好以下幾個(gè)方面的工作。（1）通過開展預(yù)案解讀等專題培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、應(yīng)急管理人員和救援人員的快速應(yīng)急處置能力。要運(yùn)用“沙盤推演”、“情景模擬”、“現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)”等教學(xué)方法，邀請(qǐng)應(yīng)急處置管理人員和專家現(xiàn)身說法，將“應(yīng)急預(yù)案”轉(zhuǎn)化為生動(dòng)的案例，轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理意識(shí)和能力。（2）通過組織預(yù)案演練，使各相關(guān)部門和單位了解、掌握任務(wù)分工和工作職責(zé)，熟悉應(yīng)急處置程序和常態(tài)下的防范準(zhǔn)備等工作。應(yīng)急預(yù)案中負(fù)有相應(yīng)任務(wù)的職能部門和單位要組織相關(guān)人員結(jié)合崗位職責(zé)，落實(shí)應(yīng)急預(yù)案提出的要求，掌握響應(yīng)和處置規(guī)程，提高處置技能，并組織必要的考核。應(yīng)急預(yù)案編制單位在組織培訓(xùn)和演練時(shí)，對(duì)重要部位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的人員要提高培訓(xùn)和演練的頻率，細(xì)化操作流程，強(qiáng)化處置職責(zé)。（3）做好面向全社會(huì)應(yīng)急知識(shí)宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自救、互救能力和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)。要把應(yīng)急預(yù)案列為應(yīng)急知識(shí)科普宣教的內(nèi)容之一，會(huì)同新聞宣傳等部門通過報(bào)刊、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒介廣泛宣傳應(yīng)急預(yù)案。要從“防災(zāi)自救”角度將應(yīng)急預(yù)案轉(zhuǎn)化為居民看得懂、記得住的操作手冊(cè)，免費(fèi)發(fā)放到社區(qū)居委會(huì)和居民家中。特別是把涉及公眾生命安全保障的部分作為宣傳重點(diǎn)，不斷提高公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力。

第三，預(yù)案管理應(yīng)“吐故納新”。（1）根據(jù)情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的工作，每天都會(huì)有新情況發(fā)生，為此，必須對(duì)預(yù)案文本進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和更新。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求，應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。一般而言，兩至三年修訂一次為宜。（2）配合上級(jí)政府及相關(guān)主管部門對(duì)各區(qū)縣政府的應(yīng)急管理工作提出了新要求新任務(wù)，根據(jù)本區(qū)域近階段機(jī)構(gòu)改革情況，重新梳理應(yīng)急管理體制，推進(jìn)預(yù)案體系建設(shè)。（3）結(jié)合應(yīng)急管理工作的前沿做法和先進(jìn)理念，充實(shí)到預(yù)案文本。目前我國處于各類突發(fā)事件的高發(fā)期，各種應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理理念和處理方法也在相應(yīng)不斷更新，要使預(yù)案編制工作常用常新，與時(shí)俱進(jìn)。

D26

A

1672－4445(2010)08－0055－03

2010-06-08

朱翊（1982-），女，上海人，政治學(xué)碩士，中共上海市靜安區(qū)委黨校講師，主要從事政治學(xué)及行政學(xué)研究。

[責(zé)任編輯：鐘 晟]