駐省國土資源廳紀檢組 陳松根 陳宏斌

關(guān)于國土資源領(lǐng)域防止利益沖突的若干思考

駐省國土資源廳紀檢組 陳松根 陳宏斌

利益沖突是指國家工作人員所代表的公共利益與其私人利益兩者之間的沖突。黨的十七屆四中全會提出了建立健全防止利益沖突制度。隨著社會經(jīng)濟成分多樣化、利益主體多元化，土地礦產(chǎn)資源越來越稀缺，國土資源領(lǐng)域利益沖突的現(xiàn)象不斷增多，已成為國土資源部門腐敗案件易發(fā)多發(fā)的重要根源。因此，深入研究國土資源領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式和主客觀原因，建立健全有效防止利益沖突的制度機制，是加強國土資源領(lǐng)域廉政建設(shè)，從源頭上防止腐敗的重要舉措和預(yù)防性策略。

一、研究防止利益沖突機制是加強國土資源領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的重大課題

1、研究建立防止利益沖突機制，是規(guī)范和制約國土資源系統(tǒng)公職人員的從政行為

我們黨日益重視防止利益沖突問題，并作出了相應(yīng)的規(guī)定，如禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當利益、禁止私自從事營利性活動、禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益、禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場活動等，對規(guī)范和制約公職人員從政和為，起到了積極有效的預(yù)防作用。防止利益沖突，要求公職人員必須正確處理好個人私利與公共利益的關(guān)系，不能讓私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性。這些年來國土資源領(lǐng)域所查處的腐敗案件的背后往往都有利益沖突的因素，他們一開始從利益沖突的情境中獲的私利，并在私人利益支配下抵觸、違背和侵害公共利益。建立防止利益沖突機制、強化防止利益沖突政策措施，嚴格規(guī)范和制約公職人員廉潔從政行為，把公共權(quán)力和公共事務(wù)置于人民群眾的監(jiān)督制約之下，防止決策失誤、權(quán)力失控、行為失范，自覺堅守思想道德防線、自覺堅守廉潔從政底線、自覺堅守黨紀國法紅線。

2、研究建立防止利益沖突機制，是有利于深化國土資源領(lǐng)域的改革

利益沖突在我國有許多現(xiàn)實的表現(xiàn)，除了與其他國家相似而存在的利益沖突情況外，我國還有一些因現(xiàn)行體制機制原因而產(chǎn)生的特有的利益沖突現(xiàn)象。國土資源部門履行土地、礦產(chǎn)資源配置交易的管理職能，擁有土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)審批出讓權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。由于行政管理體制、經(jīng)濟體制不完善，特別是市場配置資源方面的制度機制不完善，產(chǎn)生利益沖突或以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的機會和空間，腐敗問題仍呈易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。建立防止利益沖突機制，對于深化行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批，完善配套制度，強化防止利益沖突政策措施，建立審批監(jiān)督制約機制和責(zé)任追究制度，加大市場配置資源的力度，完善公共資源配置、交易領(lǐng)域市場運行機制，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置交易中的基礎(chǔ)性作用，減少腐敗行為滋生的機會和空間，切實從源頭上防止腐敗具有積極的推進作用。

3、研究建立防止利益沖突機制，是有效遏制國土資源領(lǐng)域腐敗案件易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢

國土資源部門掌握稀缺資源，部門重要、權(quán)力集中，各種利益交織，環(huán)境復(fù)雜，各種誘惑很大，非常容易引發(fā)腐敗行為。從案發(fā)的情況來看：涉案金額大、窩案竄案增多；涉案環(huán)節(jié)多，從審批到發(fā)證、批后監(jiān)管、行政執(zhí)法、工程項目、中介機構(gòu)監(jiān)管等，幾乎涉及國土資源領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)；案件潛伏期長，作案手段隱蔽，由直接腐敗向隱性腐敗轉(zhuǎn)變；利用職權(quán)和職務(wù)影響為家屬或特定關(guān)系人謀取私利。建立防止利益沖突機制，強化防止利益沖突政策措施，是更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，提高國土資源領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性，有效遏制腐敗案件易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。

二、國土資源領(lǐng)域利益沖突的主要表現(xiàn)形式

國土資源領(lǐng)域利益沖突，主要體現(xiàn)在公共資源配置、交易上，即土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)審批、出讓中公共利益與其個人利益之間的抵觸、違背和侵害，其表現(xiàn)形式有以下幾種類型：

1、入股投資型。主要表現(xiàn)為利用職權(quán)直接到相關(guān)公司、企業(yè)或個人入股投資，謀取利益。如2004年底，武義縣原國土資源局局長鄧x x利用職權(quán)，為其老同學(xué)徐x在土地出讓方面提供了幫助，徐x提出讓鄧投資參股，并從中得到了42萬元的好處。又如，麗水市國土資源局土地利用處原處長何x為x老板在辦理供地審批手續(xù)及滯納金減免等方面提供幫助，投資100萬元與其合資開發(fā)一塊土地，并以外甥的名義簽訂合作協(xié)議，明確自己不參與經(jīng)營管理，只拿固定回報的35%，半年后獲利35萬元。

2、低價購房型。通過向房地產(chǎn)企業(yè)打“招呼”的形式，為自己、子女或特定關(guān)系人以明顯低于市場價的價格購買房子從中謀利。如麗水市國土資源局原局長葉x x為一些房地產(chǎn)企業(yè)在土地滯納金的減免等方面提供便利，以明顯低于市場價格出售給葉及其共同利益關(guān)系人3套商品房，與實際支付價格的差額共計59萬余元。又如臺州市國土資源局原局長劉x x為房地產(chǎn)商在提高容積率、土地使用權(quán)發(fā)證等方面利用職權(quán)，以其父親、兒子、外甥等名義先后從房地產(chǎn)開發(fā)商處以低于市場價80萬元購得三處房產(chǎn)。

3、“人情禮往”型。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上影響，在節(jié)日或在平時接受企業(yè)老板的禮金和各種有價證券、支付憑證作為“人情禮往”，謀取不正當利益。如義烏市國土資源局原局長龔x先后幾十次收下了義烏市多家房地產(chǎn)開發(fā)商和一些私營企業(yè)老板送的總計價值40余萬元的中華煙煙票。又如，新昌縣x勘測代理服務(wù)站站長為感謝新昌縣國土資源局原局長王x x在業(yè)務(wù)上的支持，在2003年—2005年的春節(jié)中，先后共送給王X X人民幣4萬元。

4、干預(yù)和插手型。利用職權(quán)影響干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，謀取私利。如溫州市國土資源局原副局長干x x，在任溫州市地質(zhì)礦產(chǎn)局副局長、甌江砂石綜合整治辦公室主任、溫州市國土資源局副局長期間，對溫州市國巖砂石開采有限公司，在甌江砂石整治、砂石礦區(qū)劃分、船舶報廢更新登記、采砂許可證年審等多個方面為其提供便利，特別是在干的干預(yù)和插手下，該公司以協(xié)議出讓的方式獲得三年有償出讓采礦權(quán)。為表示“感謝”，該公司沈x從2002年到2007年間，先后送給干X X 47萬余元財物。

5、從事營利型。個別領(lǐng)導(dǎo)干部暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息等手段為自己親屬或合作者謀取利益提供方便。如義烏市國土資源局原局長龔x，在2006年以兒子的名義注冊了一家公司，由這家公司出面以126萬余元的總價拿到了義烏市廿三里街道7畝工業(yè)用地，并在2008年轉(zhuǎn)手倒賣非法取利380萬元。

6、曲線斂財型。極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在位時利用手中權(quán)力為私營企業(yè)老板謀取利益提供方便，離職或退休后，接受照顧過的私營企業(yè)或中介機構(gòu)的高薪聘任，曲線斂財。

三、國土資源領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析

1、資源的稀缺性和增值性是產(chǎn)生利益沖突的客觀原因。社會經(jīng)濟各項事業(yè)的發(fā)展都需要依賴土地和礦產(chǎn)資源，而我省土地礦產(chǎn)資源的供需矛盾日益突出，資源的增值性和稀缺性日益顯現(xiàn)，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難度和誘惑加大。國土資源部門作為履行國土資源配置的職能部門，已成為社會、企業(yè)和群眾關(guān)注的焦點，特別是一些民營企業(yè)為了追逐利益，采取各種手段拉攏腐蝕干部。

2、權(quán)力相對集中和透明度不高是產(chǎn)生利益沖突的關(guān)鍵原因。國土資源部門擁有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)審批、出讓的行政審批權(quán)。由于權(quán)力相對集中，一些權(quán)力行使不規(guī)范、自由裁量權(quán)過大的環(huán)節(jié)上，又缺乏有效的監(jiān)督，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因個人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關(guān)系人謀取利益提供方便。從近年來，我們查處的每一起案件中，都可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力操縱資源配置和利益沖突的影子。

3、體制機制制度不健全是產(chǎn)生利益沖突的主要原因。于當前土地、礦產(chǎn)管理體制和機制的還不健全和完善，往往會出現(xiàn)一些讓不法分子有可乘之機的漏洞。一是市場化配置資源程度有待提高。目前 ， 仍然有相當部門土地、礦業(yè)權(quán)的配置是通過行政審批來實現(xiàn)的，國土部門的權(quán)力還比較集中，而這些權(quán)力又往往集中在部分領(lǐng)導(dǎo)人和少數(shù)審批人員手中，形成有的人既有建議權(quán)，又有決策權(quán) ， 還有執(zhí)行權(quán) ， 多權(quán)集于一身，容易產(chǎn)生腐敗。二是管理體制還不嚴密。比如在國有土地的轉(zhuǎn)讓過程中，有的應(yīng)當招標、拍賣的不招標、不拍賣，搞“暗箱操作”，有的掛牌出讓搞“量體裁衣”。還有在土地、礦業(yè)權(quán)批后監(jiān)管方面，各個職能部門之間監(jiān)管合力沒有形成，擅自改變土地用途、提高容積率等時有發(fā)生，讓不法分子乘隙而入，拉攏和腐蝕國土資源系統(tǒng)的黨員干部。

4、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法紀觀念淡薄自律不嚴是產(chǎn)生利益沖突的內(nèi)在原因。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，人們的價值觀念和生活取向發(fā)生了變化，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不注重學(xué)習(xí)，放松思想改造，理想信念滑坡，法紀觀念淡薄，經(jīng)受不住改革開放和市場經(jīng)濟大潮的沖擊，在復(fù)雜的社會環(huán)境中迷失方向，人生觀、價值觀、權(quán)力觀發(fā)生扭曲，他們往往當其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時，會選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。

5、社會環(huán)境的“人情味”和潛規(guī)則是產(chǎn)生利益沖突的外在原因。由于幾千年的社會文化延續(xù)，中國是一個十分講究人情的社會。人與人之間的社會關(guān)系一定程度上是靠親情、鄉(xiāng)情等人情關(guān)系維系的。大家需要辦什么事、或碰到什么困難了，都會很自然的想到找人、找關(guān)系來幫忙。正是濃厚的人情關(guān)系和潛規(guī)則，使一些公職人員模糊了是非標準，這種人情和私利不恰當?shù)赜绊懙剿麄兟男泄猜氊?zé)，他們就存在現(xiàn)實的利益沖突了。

四、國土資源領(lǐng)域防止利益沖突的對策與思考

1、加強防止利益沖突的宣傳教育。防止利益沖突是更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，是拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的重要舉措。要加強防止利益沖突的宣傳教育，并納入到反腐倡廉教育的重中之中。當前，要深入學(xué)習(xí)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》，深刻掌握領(lǐng)會《廉政準則》對防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運用這些年來所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進行教育，教育引導(dǎo)黨員干部充分認識利益沖突的本質(zhì)，以及利益沖突產(chǎn)生腐敗的危害，進一步增強他們防止利益沖突的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關(guān)系，決不能讓私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性。

2、深化關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。防止利益沖突關(guān)鍵要深化改革，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是進一步推進審批制度改革。深化以減少審批事項、審批環(huán)節(jié)和審批時間為主要內(nèi)容的行政審批制度改革。加大政務(wù)公開力度，認真貫徹政務(wù)信息公開條例，將國土資源行政許可事項、程序、規(guī)則、標準和結(jié)果都在網(wǎng)上進行公開，使權(quán)力在陽光下運行。二是進一步推進國土資源使用制度改革。加大市場配置資源的力度，完善國土資源配置市場運行機制，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地、礦業(yè)權(quán)等要素市場，大力推進土地、礦業(yè)權(quán)市場體系建設(shè)，探索顯化土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的有效形式，完善土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)“招拍掛”制度，將土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓全部進入政府公共資源交易平臺，解決公共資源配置上容易產(chǎn)生的效率缺失和社會公平缺失問題，并積極探索網(wǎng)上公告、網(wǎng)上報名注冊、網(wǎng)上競買的網(wǎng)上交易辦法，要加強土地、礦產(chǎn)供應(yīng)及開發(fā)利用情況的監(jiān)管，完善土地、礦業(yè)權(quán)審批、供應(yīng)、使用等管理的綜合監(jiān)管平臺，進一步壓縮暗箱操作的空間。三是進一步推進重大事項決策制度改革。建立和規(guī)范“三重一大”集體決策和集體會審制度，建立決策失誤糾錯改正和責(zé)任追究制度。

3、建立健全防止利益沖突制度。制定統(tǒng)一的利益沖突法律法規(guī)，是規(guī)范公務(wù)人員從政行為，禁止公職人員假借職權(quán)、關(guān)照請托、交易行為等獲得不當利益的強制措施。一是建立健全利益沖突回避制度。明確回避的范圍、申請回避和執(zhí)行回避的監(jiān)督懲戒程序等。二是建立健全利益公開制度。探索建立財產(chǎn)申報制度，形成公職人員就職申報、現(xiàn)職申報、離職申報涵蓋整個職業(yè)過程的，并通過規(guī)定程序向社會公眾公開財產(chǎn)申報制度，確保財產(chǎn)申報制度真正發(fā)揮反腐敗的預(yù)防性措施。三是建立健全離職限制制度。嚴格執(zhí)行《廉政準則》對離職后的規(guī)定，并根據(jù)國土資源管理職能，制定具體的可操作的措施和規(guī)定。

4、強化防止利益沖突的實施機制。一是建立崗位廉政風(fēng)險防范機制。通過查找國土資源管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，完善和規(guī)范每一項權(quán)力運行流程，建立健全以崗位為點、程序為線、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風(fēng)險防范機制，切實防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評價機制。把利益沖突的評價納入整個廉政體系之中，對公職人員執(zhí)行廉政情況實行全方位評價，并建立利益沖突的預(yù)警機制，起到事前預(yù)防，不造成利益沖突。三是建立督查問責(zé)機制。要加強對公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，對違反者實行問責(zé)、懲戒。

5、加強對防止利益沖突問題的理論政策研究。管理和防止利益沖突是加強廉政建設(shè)的預(yù)防性策略。當前我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、利益觀念調(diào)整的社會轉(zhuǎn)型時期，各種利益沖突不斷上升，已成為產(chǎn)生腐敗的重要根源。一些國家對利益沖突問題都比較關(guān)注，建立的反腐敗機制、反腐敗法律，在很大程度上就是圍繞著防止利益沖突這個核心構(gòu)建起來的。而我們在利益沖突的問題上還剛剛“破題”，是一個急待破解的廉政課題。我們要認真總結(jié)我國現(xiàn)有對防止利益沖突的實踐經(jīng)驗，研究分析已經(jīng)制訂的相關(guān)規(guī)定運行情況，借鑒世界上一些發(fā)達國家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強對利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學(xué)決策依據(jù)。