浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

推進(jìn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查 踐行“雙保雙服務(wù)”
——浙江省城鎮(zhèn)土地調(diào)查紀(jì)實(shí)

浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

一、創(chuàng)新思路，明確調(diào)查內(nèi)容

浙江省人多地少，正處于城市化快速發(fā)展階段，土地集約節(jié)約利用程度要求高，且老百姓維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)。因此，我省在推進(jìn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查的時(shí)候，按照《物權(quán)法》的要求，以貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神、切實(shí)做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)資料整理、登記為著力點(diǎn)，借第二次土地調(diào)查的東風(fēng)，在全國(guó)第二次土地調(diào)查的確定調(diào)查范圍的基礎(chǔ)上，在《浙江省人民政府關(guān)于開(kāi)展第二次全省土地調(diào)查的通知》中明確將城鎮(zhèn)土地調(diào)查的范圍擴(kuò)展為城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和主要農(nóng)村居民點(diǎn)。并要求各地在開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查的同時(shí)，必須要與成果的深度分析相結(jié)合。按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，開(kāi)展城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)和成果數(shù)據(jù)的深入挖掘，充分地發(fā)揮地籍管理的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為政府管理和決策提供便利的土地信息服務(wù)。

二、統(tǒng)一要求，規(guī)范調(diào)查成果

一是統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。為進(jìn)一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作，確保成果質(zhì)量，依據(jù)國(guó)土資源部對(duì)城鎮(zhèn)土地調(diào)查的要求以及有關(guān)技術(shù)規(guī)定，省廳及時(shí)組織有關(guān)專家和技術(shù)人員編制了《浙江省數(shù)字地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《浙江省地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》，制定了我省城鎮(zhèn)土地調(diào)查的技術(shù)路線和技術(shù)流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，這些對(duì)于規(guī)范我省城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作、確保調(diào)查權(quán)屬清晰、地類正確、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確發(fā)揮了重要的作用。

二是利用高新技術(shù)。本次調(diào)查遵照國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，制定了全面應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)開(kāi)展城鎮(zhèn)土地調(diào)查的技術(shù)路線，即利用數(shù)字地面測(cè)量、區(qū)域GPS連續(xù)運(yùn)行參考站、3 S（R S航空航天遙感、G I S地理信息系統(tǒng)，GPS全球定位系統(tǒng)）等技術(shù)，對(duì)我省城鄉(xiāng)各級(jí)居民點(diǎn)內(nèi)部所有地塊的位置、權(quán)屬、面積、利用類型和質(zhì)量等情況，以及相關(guān)的地形要素，進(jìn)行核查、調(diào)查和測(cè)繪，并建立數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)各級(jí)居民點(diǎn)內(nèi)土地的注冊(cè)登記、核發(fā)證書以及科學(xué)合理利用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。

三是全程檢測(cè)成果。為確保成果質(zhì)量，我省在編制規(guī)范的同時(shí)，就同步啟動(dòng)了檢測(cè)軟件的編制。通過(guò)利用數(shù)據(jù)庫(kù)檢測(cè)軟件，對(duì)提交的矢量數(shù)據(jù)實(shí)施剖分、共線、并線、拓?fù)浜蛨D屬一致等邏輯性編輯全程檢查，確保數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范、正確。

三、分類指導(dǎo)，明確調(diào)查重點(diǎn)

一是強(qiáng)化權(quán)屬核查。我省在認(rèn)真執(zhí)行《第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省土地登記發(fā)證率已達(dá)90%的實(shí)際情況，提出了對(duì)已登記發(fā)證宗地進(jìn)行權(quán)屬核查、對(duì)申請(qǐng)登記發(fā)證的宗地進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查、對(duì)未申請(qǐng)登記發(fā)證的進(jìn)行地類調(diào)查的三類權(quán)屬調(diào)查思路。調(diào)查的重點(diǎn)是對(duì)已登記發(fā)證宗地資料進(jìn)行全面的梳理，對(duì)登記信息進(jìn)行全面的核查，達(dá)到把調(diào)查區(qū)范圍內(nèi)的宗地情況查清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系查明、土地登記信息查準(zhǔn)的目標(biāo)。

二是強(qiáng)化地類調(diào)查。按照城鎮(zhèn)土地調(diào)查、土地專項(xiàng)調(diào)查、《城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總》等對(duì)城鎮(zhèn)土地地類調(diào)查的要求，提出在調(diào)查區(qū)域內(nèi)按《土地利用現(xiàn)狀分類》（G B/T 21010-2007）全面開(kāi)展地類調(diào)查，地類調(diào)查要實(shí)現(xiàn)調(diào)查區(qū)域內(nèi)滿鋪，并實(shí)現(xiàn)剖分。在此基礎(chǔ)上，各地結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行深入挖掘分析，為土地集約節(jié)約利用提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

三是強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)。為確保地籍調(diào)查成果的應(yīng)用和共享，我省在啟動(dòng)城鎮(zhèn)土地調(diào)查之初就明確要求，必須建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)，并強(qiáng)調(diào)要“三結(jié)合”，即地籍測(cè)繪與權(quán)屬核查相結(jié)合、地籍調(diào)查數(shù)據(jù)建庫(kù)和建立地籍管理信息系統(tǒng)相結(jié)合、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與建立地籍?dāng)?shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制相結(jié)合。通過(guò)“三結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)利用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)成果實(shí)施有效管理和動(dòng)態(tài)更新，確保地籍調(diào)查成果的質(zhì)量和成果現(xiàn)勢(shì)性，提高成果利用效率。

四、建章立制，確保成果質(zhì)量

土地調(diào)查是土地登記的法定程序，是土地登記的基礎(chǔ)，其成果資料經(jīng)土地登記后，具有法律效力，為確保調(diào)查成果質(zhì)量，我們建立了四項(xiàng)制度。

一是資質(zhì)許可制度。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，我省規(guī)定數(shù)字地籍調(diào)查可委托專業(yè)測(cè)繪單位承擔(dān)，調(diào)查面積在10平方公里以上的，要求承擔(dān)其中測(cè)量任務(wù)的專業(yè)測(cè)繪單位具有甲級(jí)地籍測(cè)繪專業(yè)測(cè)繪資質(zhì)，若采用常規(guī)或低空數(shù)碼航攝影像制作調(diào)查底圖，還要求承擔(dān)單位同時(shí)具有甲級(jí)攝影測(cè)量與遙感測(cè)繪專業(yè)測(cè)繪資質(zhì)；調(diào)查面積小于10平方公里的，其測(cè)量任務(wù)要求具有乙級(jí)以上地籍測(cè)繪專業(yè)測(cè)繪資質(zhì)的單位承擔(dān)。

二是項(xiàng)目招投標(biāo)制度。我省嚴(yán)格按照省廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理的意見(jiàn)》（浙土資發(fā)〔2006〕54號(hào)）規(guī)定，委托專業(yè)測(cè)繪單位承擔(dān)數(shù)字地籍調(diào)查的，一般采用邀請(qǐng)招標(biāo)或公開(kāi)招標(biāo)的方式確定項(xiàng)目承擔(dān)單位，確保調(diào)查隊(duì)伍技術(shù)力量雄厚、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)豐富、質(zhì)量管理過(guò)硬。

三是方案評(píng)審制度。省廳要求，所有縣(市、區(qū))應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定城鎮(zhèn)土地調(diào)查技術(shù)方案，明確項(xiàng)目?jī)?nèi)容和技術(shù)要求，提出切實(shí)可行的質(zhì)量保障措施。按照省、市、縣分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，各城市、建制鎮(zhèn)、村莊的數(shù)字地籍調(diào)查技術(shù)方案分別由省、市、縣國(guó)土資源部門組織進(jìn)行審查論證，并按照審查論證意見(jiàn)組織實(shí)施。在方案實(shí)施過(guò)程中，省廳及市局適時(shí)進(jìn)行技術(shù)檢查和質(zhì)量監(jiān)督，確保調(diào)查內(nèi)容明確、路線正確、結(jié)果準(zhǔn)確。

四是檢查驗(yàn)收制度。考慮到城鎮(zhèn)土地調(diào)查政策性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及到調(diào)查、測(cè)繪、信息、土地、法律等諸多領(lǐng)域，針對(duì)這種情況，建立數(shù)字地籍調(diào)查成果的質(zhì)檢、預(yù)檢和驗(yàn)收制度，分類加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督和檢查，強(qiáng)化專業(yè)檢查職責(zé)。數(shù)字地籍調(diào)查中的控制測(cè)量成果以及界址點(diǎn)和地物點(diǎn)等測(cè)量成果的數(shù)學(xué)精度，要委托具有測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)資質(zhì)的單位質(zhì)檢。質(zhì)檢合格后，由省或市國(guó)土資源部門對(duì)權(quán)屬調(diào)查、地類調(diào)查、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等成果進(jìn)行預(yù)檢，預(yù)檢合格后在由省或市國(guó)土資源部門對(duì)整個(gè)數(shù)字地籍調(diào)查成果進(jìn)行驗(yàn)收。

五、深化應(yīng)用，服務(wù)“雙保雙服務(wù)”

一是優(yōu)化土地抵押登記，為企業(yè)融資提供支持。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，維護(hù)金融安全，更好地圍繞大局、服務(wù)中心，積極協(xié)助企業(yè)共度難關(guān)，為企業(yè)土地抵押融資做好各項(xiàng)服務(wù)工作。一方面，加快企業(yè)土地登記發(fā)證，明確土地產(chǎn)權(quán)，為企業(yè)融資奠定基礎(chǔ)；另一方面，簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率、降低成本，保證企業(yè)及時(shí)融資、保障金融安全。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，全省2009年度辦理抵押133244宗，抵押金額達(dá)6063億元。

二是開(kāi)展宅基地登記發(fā)證，為農(nóng)村土地整治奠定基礎(chǔ)。認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，結(jié)合村莊數(shù)字地籍調(diào)查，通過(guò)清查，將宅基地權(quán)屬狀況梳理清晰，加快農(nóng)村宅基地登記頒證步伐，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，并為下一步宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供重要基礎(chǔ)和保障。

三是深化成果應(yīng)用，為企業(yè)群眾辦實(shí)事。我省在城鎮(zhèn)土地調(diào)查過(guò)程中，按照“邊調(diào)查、邊更新、邊應(yīng)用”的要求，在部分地區(qū)嘗試城鎮(zhèn)數(shù)字地籍調(diào)查成果通過(guò)省廳驗(yàn)收后，推出提供免費(fèi)制作宗地圖服務(wù)，實(shí)實(shí)在在地為企業(yè)和群眾節(jié)省成本，使二次土地調(diào)查成果取之于民、用之于民，充分發(fā)揮了其顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。例如，杭州市按每年1500宗中80%項(xiàng)目提供免費(fèi)制作宗地圖、每宗測(cè)繪費(fèi)5000元計(jì)算，每年可為企事業(yè)單位和群眾節(jié)省測(cè)繪費(fèi)用600萬(wàn)元。

四是進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。我省在開(kāi)展城鎮(zhèn)土地調(diào)查的時(shí)候，在完成工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融商業(yè)服務(wù)、開(kāi)發(fā)園區(qū)、房地產(chǎn)等專項(xiàng)用地面積調(diào)查的同時(shí)，結(jié)合各地實(shí)際，有針對(duì)性地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘分析。如杭州市國(guó)土資源局上城區(qū)分局在進(jìn)行工業(yè)用地調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)工業(yè)用地固定資產(chǎn)實(shí)際投資額、單位土地面積投資強(qiáng)度、工業(yè)總產(chǎn)值、單位土地面積企業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度等進(jìn)行綜合比較分析，結(jié)合上城區(qū)打造“具有國(guó)際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”的布局定位，提出加快企業(yè)“退二進(jìn)三”工作，完成工業(yè)用地的功能置換，對(duì)城市有機(jī)更新未涉及到的工業(yè)用地，先行引領(lǐng)企業(yè)臨時(shí)改變用途，提前釋放工業(yè)土地，提高土地產(chǎn)出率和節(jié)約集約利用率的建議。

六、動(dòng)態(tài)更新，確保數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性

一是建立數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。這次城鎮(zhèn)土地調(diào)查，全省大約要投入9-10個(gè)億，如果這個(gè)數(shù)據(jù)不能很好地管理和利用，并進(jìn)行日常更新，大概過(guò)3-5年后，由于浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交易的頻繁，這些成果就失去了應(yīng)有的利用價(jià)值，造成巨大的人、財(cái)、物的浪費(fèi)，因此，我省提出在建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)和地籍管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，必須建立數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。

二是規(guī)范數(shù)據(jù)庫(kù)更新模式。按照《物權(quán)法》和《土地登記辦法》的要求，當(dāng)事人申請(qǐng)登記應(yīng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和地籍調(diào)查表、宗地圖、宗地界址坐標(biāo)及面積等必要材料。為確保數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)更新，需在申請(qǐng)下載相關(guān)材料基礎(chǔ)上，按照申請(qǐng)受理、數(shù)據(jù)檢查和預(yù)入庫(kù)、權(quán)屬審核、注冊(cè)登記、核發(fā)證書的程序進(jìn)行土地登記發(fā)證，注冊(cè)登記后應(yīng)及時(shí)將地籍調(diào)查內(nèi)容由預(yù)入庫(kù)狀態(tài)轉(zhuǎn)為正式入庫(kù)狀態(tài)，以確保地籍?dāng)?shù)據(jù)的一致性和現(xiàn)勢(shì)性。

三是明確數(shù)據(jù)庫(kù)更新步驟。為確保數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新，在改造地籍管理信息系統(tǒng)軟件的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一項(xiàng)目分配、項(xiàng)目管理、地籍調(diào)查、項(xiàng)目檢查、數(shù)據(jù)入庫(kù)、回溯查詢的通用數(shù)據(jù)庫(kù)更新步驟，確保實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。