浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

確保盡快完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的編制任務(wù)
——在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編培訓(xùn)班上的講話

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

目前，全省市、縣、鄉(xiāng)三級土地利用總體規(guī)劃的編制和報批工作正在緊張地進(jìn)行中，但是總體進(jìn)展還不夠快。現(xiàn)在離年底全面完成三級規(guī)劃的編制與報批任務(wù)只剩下5個月的時間了，時間極為緊迫。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，涉及的數(shù)量多、工作量大，必須引起各級政府領(lǐng)導(dǎo)和我們土地規(guī)劃技術(shù)骨干的高度重視。6月25日，省廳在臨安市召開“全省土地利用總體規(guī)劃修編工作推進(jìn)會”時就決定盡快舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制培訓(xùn)班，邀請省里的技術(shù)專家以具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃案例實踐來講解規(guī)劃編制的具體操作方法。這是繼2009年8月下旬舉辦全省土地利用總體規(guī)劃修編培訓(xùn)班之后的又一次重要培訓(xùn)活動，具有承上啟下的作用，希望大家克服困難，專心學(xué)習(xí)。

舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃修編培訓(xùn)班的目的很明確，就是讓各市、縣（市、區(qū)）國土資源局的規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人和規(guī)劃技術(shù)骨干掌握具體的操作要點，盡快解決實踐中遇到的各類問題，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策，確保盡快完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的編制任務(wù)。這次培訓(xùn)班安排的課程分四部分內(nèi)容：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制實務(wù)和案例介紹，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃成果審查要點，三是規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)及檢查標(biāo)準(zhǔn)，四是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃中如何引導(dǎo)農(nóng)村土地綜合整治。在技術(shù)專家講解業(yè)務(wù)知識之前，我先講三點意見，供大家研討。

一、必須高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制和報批工作

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是實施性規(guī)劃?？偨Y(jié)上一輪規(guī)劃實施的經(jīng)驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的最大特征是各類用地安排要“落地”，是實施性規(guī)劃，是落實省級、市級、縣級規(guī)劃中基本農(nóng)田、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等控制指標(biāo)的終極規(guī)劃，是今后各類用地項目報批的基本依據(jù)?？梢哉f，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃作支撐，那么規(guī)劃對土地利用的整體控制作用就大大削弱，耕地和基本農(nóng)田保護、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的優(yōu)化布局將難以實現(xiàn)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是“十二五”乃至更長時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展所需各類用地開發(fā)建設(shè)的基本依據(jù)。由于全國五級規(guī)劃是一個完整的體系，通過主要規(guī)劃控制指標(biāo)形成一個有機整體，實現(xiàn)保護耕地和基本農(nóng)田、控制建設(shè)用地總規(guī)模、改善生態(tài)環(huán)境等預(yù)期目標(biāo)，根據(jù)國家統(tǒng)一部署，新一輪土地利用總體規(guī)劃的期限確定為2006－2020年。但是現(xiàn)在已經(jīng)是2010年下半年，是“十一五”規(guī)劃實施的最后一年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃在修編過程中，一方面需要考慮“十一五”期間已經(jīng)實施的各類建設(shè)項目和土地復(fù)墾整理開發(fā)新增耕地，另一方面需要更加重視研究“十二五”期間的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成為“十二五”期間區(qū)域內(nèi)各類非農(nóng)建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、違法用地處置等土地管理實踐的基本依據(jù)。

3、做好新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編工作，需要各方面的共同努力，建立共同責(zé)任機制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃的責(zé)任單位，政府領(lǐng)導(dǎo)首先要重視；縣級國土資源部門作為編制規(guī)劃的主持和技術(shù)負(fù)責(zé)單位，主要領(lǐng)導(dǎo)必須深入基層調(diào)研，重視修編中需要解決的各類問題；而我們在座的技術(shù)骨干也要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃修編工作，通過你們的共同努力，反映政府的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意圖，反映城鄉(xiāng)居民建設(shè)美好家園的愿望，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)提供完整的決策方案。有了這樣多方面的協(xié)同工作，使我們編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃能發(fā)揮保護耕地和嚴(yán)格管制基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的作用，能發(fā)揮對各類建設(shè)用地總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序的調(diào)控作用，推動“十二五”期間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、認(rèn)真把握好鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制中的五個關(guān)鍵點

在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃修編過程中，要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“保護保障、節(jié)約集約、依法依規(guī)、維權(quán)維穩(wěn)、有責(zé)有方”的總體要求，全面落實國家最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃要完成的三大目標(biāo)任務(wù)是：①落實耕地保護任務(wù)，②調(diào)出用地空間，③優(yōu)化用地布局。具體地說，要努力把握好五個關(guān)鍵點：

1、要嚴(yán)格保護耕地和基本農(nóng)田。按照省政府《關(guān)于下達(dá)全省各市、縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)的通知》（浙政土審〔2009〕12號）的要求，確保省政府下達(dá)到各縣（市、區(qū)）的耕地保有量、基本農(nóng)田（含標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）、新增建設(shè)用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模等規(guī)劃控制指標(biāo)能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃中定量到村、定位到地塊。

2、著力優(yōu)化城鄉(xiāng)用地空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。要深入研究區(qū)域性經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，把土地規(guī)劃工作放到經(jīng)濟社會發(fā)展階段、歷史發(fā)展機遇來看待和把握。要動員各方面的領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地在空間布局上的合理性，充分考慮縣級以上的重大基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民經(jīng)濟基礎(chǔ)和鄉(xiāng)風(fēng)民俗等因素，緊密結(jié)合實踐，創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，優(yōu)化布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、認(rèn)真做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。一是要與縣級、鄉(xiāng)級“十二五”規(guī)劃做好銜接?！笆濉币?guī)劃綱要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制土地規(guī)劃的過程中，要充分考慮縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“十二五”時期的發(fā)展要求，將“十二五”規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)到土地利用總體規(guī)劃中。二是要與城鄉(xiāng)規(guī)劃做好銜接。各地要抓住土地規(guī)劃修編有利時機，加強縣市域總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接，特別是中心鎮(zhèn)、中心村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接與融合。三是要與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（產(chǎn)業(yè)大平臺）規(guī)劃、重點產(chǎn)業(yè)項目做好銜接。各地要優(yōu)先保障省委省政府確定的全省14個重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（產(chǎn)業(yè)大平臺）“十二五”開發(fā)建設(shè)區(qū)塊的用地需求，有效保障先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等集約用地程度高的產(chǎn)業(yè)用地需求，推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。四是與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃做好銜接。重點保障國家和省級交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地，對規(guī)劃期內(nèi)難以確定用地范圍的交通、水利等線型工程用地，應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃中列出清單，盡量標(biāo)明位置，預(yù)留規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)。

4、大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)。

市、縣、鄉(xiāng)三級新一輪土地利用總體規(guī)劃必須為農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)和項目實施的“接口”。各地要緊密結(jié)合“千村示范，萬村整治”工程、農(nóng)村住房改造建設(shè)工程，將農(nóng)村土地綜合整治列為市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新一輪土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。特別是省委、省政府部署的全省1200個農(nóng)村土地綜合整治示范項目所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃中深化、細(xì)化農(nóng)村土地綜合整治的相關(guān)內(nèi)容，為中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)留足發(fā)展空間。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃不能成為實施農(nóng)村土地綜合整治項目的障礙。省廳支持和鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極嘗試編制村莊土地利用規(guī)劃，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，整村推進(jìn)，全面開展“田、水、路、林、村、房”綜合整治。

5、堅持集約用地，努力推進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃修編工作，必須始終貫徹集約用地原則，處處體現(xiàn)“畝產(chǎn)論英雄”的集約用地理念。規(guī)劃的集約是最大的集約用地，要通過規(guī)劃的引導(dǎo)和管控，正視各地平原土地資源緊缺的現(xiàn)實條件，實行“倒逼”機制來實現(xiàn)各類項目集約用地，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。同時，各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極盤活多年累計下來的“轉(zhuǎn)而未供、批而未用”土地。

三、各地必須加快規(guī)劃成果報批進(jìn)度和成果自查力度

1、規(guī)劃成果報批時間進(jìn)度安排。今年3月下旬，省廳下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作的意見》（浙土資辦〔2010〕39號），對縣級、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的總體進(jìn)度已提出明確要求，我在這里把7月份以后的有關(guān)工作進(jìn)度安排再強調(diào)一下：8月，完成報省審批的鄉(xiāng)級規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫省級驗收工作；9月，報省審批的鄉(xiāng)級規(guī)劃（主要指縣級中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）上報省政府審批；10月，完成報市審批的鄉(xiāng)級規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫省級驗收工作；11月，報市審批的鄉(xiāng)級規(guī)劃（指縣級中心城區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)）上報市政府審批；12月，全面完成新一輪縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃修編成果審批任務(wù)。各地應(yīng)根據(jù)今年剩下的5個月時間，倒排規(guī)劃成果報批計劃。

2、加大規(guī)劃成果自查力度，確保規(guī)劃成果質(zhì)量。各級地方政府對歷經(jīng)多年的規(guī)劃修編寄予厚望，希望新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃在“保障發(fā)展、保護耕地”的雙保工程中發(fā)揮更大的作用，因此新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果質(zhì)量是規(guī)劃能否順利通過省政府、市政府審查和今后順利實施的關(guān)鍵。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審查要點，培訓(xùn)班上將安排專題講座，我就不展開講。這里，我就確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果質(zhì)量再強調(diào)四點：

一是各地自覺地用二次土地調(diào)查成果校核鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果。國土資源部多次發(fā)文和會議強調(diào)“要用二調(diào)的成果校核縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的成果”，尤其要杜絕將基本農(nóng)田布局在二調(diào)圖的建設(shè)用地上。省廳也將組織技術(shù)力量，在檢查、驗收鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫時，把各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖與二調(diào)圖進(jìn)行空間疊加分析，一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)劃的基本農(nóng)田布局在二調(diào)圖的建設(shè)用地上，所有成果一律退回，重新修改、自查后再報批。

二是處理好新一輪規(guī)劃優(yōu)質(zhì)園地與上一輪規(guī)劃優(yōu)質(zhì)園地的關(guān)系。上一輪規(guī)劃中，我省經(jīng)國土資源部和省政府同意，將經(jīng)過土地整治并通過省國土資源廳、農(nóng)業(yè)廳等部門聯(lián)合驗收（有省級驗收文號）的優(yōu)質(zhì)園地劃定為基本農(nóng)田。根據(jù)國土資源部的意見，這部分已劃為基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)園地，在新一輪規(guī)劃中可以繼續(xù)劃為基本農(nóng)田，而空間位置不能調(diào)整。但是有一個前置條件，就是在規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換時，要將這些優(yōu)質(zhì)園地轉(zhuǎn)換為基數(shù)（現(xiàn)狀）圖上的耕地類型，確保在新一輪規(guī)劃時，基本農(nóng)田落實在現(xiàn)狀的耕地上。比對二調(diào)圖，要將上一輪規(guī)劃和新一輪規(guī)劃中均布局為基本農(nóng)田，而在二調(diào)圖上是園地、林地或養(yǎng)殖水面等土地類型的情況，在“規(guī)劃說明”中加以詳細(xì)說明。

三是要十分注重合理劃定“有條件建設(shè)區(qū)”。

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中，應(yīng)十分重視按照國土資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》（國土資廳發(fā)〔2009〕51號）和《浙江省鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》等的技術(shù)要求，合理地確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界和“有條件建設(shè)區(qū)”的范圍。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護任務(wù)能落實、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有潛力，土地利用總體規(guī)劃與縣市域總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃能銜接，集約用地有導(dǎo)向等情況下，盡可能為實施城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃留有用地空間，科學(xué)合理地拓展和劃定“有條件建設(shè)區(qū)”的范圍，為今后國家有可能調(diào)整的規(guī)劃指標(biāo)控制政策留有銜接的余地。

四是按照技術(shù)規(guī)范扎扎實實地建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是新一輪規(guī)劃實施和動態(tài)管理的基礎(chǔ)庫，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫在省廳匯總后，還將上報國土資源部和國家土地督察上海局備案，是今后實行“以圖管地”、“以庫管地”和“一張圖”工程的基本依據(jù)。各地要嚴(yán)格按照縣級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)的技術(shù)規(guī)范，做到圖數(shù)一致，準(zhǔn)確無誤。無論是上報省政府審批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，還是上報設(shè)區(qū)市的市政府審批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，其前提條件是：規(guī)劃數(shù)據(jù)庫必須先通過省廳的驗收，才可進(jìn)行規(guī)劃成果的審查、批復(fù)。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制應(yīng)符合《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》（國土資源部令第43號）、國土資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》（國土資廳發(fā)〔2009〕51號）和《浙江省鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》的技術(shù)規(guī)定，對編制完成的規(guī)劃成果，各地應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行細(xì)致的審查，確保新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、可行性。