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談土地登記制度的改革與發(fā)展

2010-08-15 00:45:46溫州國(guó)土資源局陳矯健
浙江國(guó)土資源 2010年7期
關(guān)鍵詞:異議物權(quán)法物權(quán)

溫州國(guó)土資源局 陳矯健

談土地登記制度的改革與發(fā)展

溫州國(guó)土資源局 陳矯健

《物權(quán)法》實(shí)施后,不動(dòng)產(chǎn)登記制度發(fā)生了重大變革,《物權(quán)法》規(guī)定:國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度,統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。然而,當(dāng)前法律、行政法規(guī)都沒有制訂相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記法。為貫徹和落實(shí)《物權(quán)法》,國(guó)土資源部、建設(shè)部相繼出臺(tái)了《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》?!锻恋氐怯涋k法》實(shí)施兩年來,出現(xiàn)了不少問題,本文就這些問題對(duì)土地登記制度的改革與發(fā)展作粗淺的思考。

一、《土地登記辦法》存在的問題

1、行政權(quán)介入過多。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記而言,其實(shí)就是對(duì)因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的法律關(guān)系的確認(rèn),經(jīng)公示后使其發(fā)生法律效力。但不管從歷史還是現(xiàn)在、從理論還是實(shí)踐來看,都將土地登記作為土地行政管理的重要手段,并賦予其很多的行政管理職能,土地登記行為也因此具有很多的行政權(quán)力。如房開公司通過拍賣取得100畝國(guó)有土地,簽訂出讓合同繳納出讓金后,如果房開公司少建1畝土地申請(qǐng)土地登記時(shí),經(jīng)地籍調(diào)查和權(quán)屬審核登記程序后,土地登記的面積就變成99畝,少建的那1畝土地權(quán)利就會(huì)被土地登記行為給剝奪,這時(shí)土地登記所擁有的行政權(quán)力發(fā)揮了巨大作用,可以直接剝奪申請(qǐng)人的合法權(quán)益。行政權(quán)力的過多介入,使得土地登記行為變的越來越復(fù)雜,現(xiàn)在的土地登記行為已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《物權(quán)法》規(guī)定的職能,這也是當(dāng)前土地登記的最大問題。

2、土地總登記的劃分問題?!段餀?quán)法》實(shí)施后,不動(dòng)產(chǎn)登記制度發(fā)生了重大變化,然而《土地登記辦法》并沒有根據(jù)物權(quán)法的立法精神作相應(yīng)的調(diào)整,特別是在土地登記的種類劃分上,仍然依據(jù)《土地登記規(guī)則》“老一套”的理論,將土地總登記劃入土地登記的種類中,這與現(xiàn)行的法律制度存在矛盾?!锻恋氐怯涋k法》規(guī)定:本辦法所稱土地總登記,是指在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記。從法律定義上看,土地總登記不能作為登記種類劃分。首先,土地總登記是登記機(jī)關(guān)(政府)要求進(jìn)行的,而不是權(quán)利人;其次,土地總登記的目的是登記機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記調(diào)查,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)土地的管理;再次,土地登記是依申請(qǐng)進(jìn)行的,土地總登記是登記機(jī)關(guān)通過發(fā)布公告,要求土地權(quán)利人申請(qǐng)登記,如果土地權(quán)利人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不申請(qǐng)土地登記,土地總登記就不能實(shí)現(xiàn),除非登記機(jī)關(guān)強(qiáng)行登記;還有,如果土地已經(jīng)登記的,登記機(jī)關(guān)是否可以要求其再次申請(qǐng)登記?強(qiáng)制登記和重復(fù)申請(qǐng)登記與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定明顯不符。所以,從土地總登記的目的和實(shí)現(xiàn)的途徑上看,應(yīng)當(dāng)將土地總登記歸類為土地調(diào)查或地籍調(diào)查。

3、登記機(jī)關(guān)的授權(quán)問題?!锻恋氐怯涋k法》總則第三條第二款規(guī)定:申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門提出土地登記申請(qǐng),依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門登記,核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書。由此可以看出,除土地抵押權(quán)、地役權(quán)由國(guó)土資源行政主管部門登記外,其它的土地登記行為都應(yīng)當(dāng)報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)。但是,《土地登記辦法》又在第六章注銷登記中第五十四條規(guī)定:當(dāng)事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規(guī)定申請(qǐng)注銷登記的,國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人限期辦理;逾期不辦理的,進(jìn)行注銷公告,公告期滿后可直接辦理注銷登記。注銷登記又變成由國(guó)土資源行政主管部門行使,總則和分則“自相矛盾”。

4、章節(jié)劃分凌亂。《土地登記辦法》根據(jù)土地登記的種類不同劃分不同章節(jié),從第三章土地總登記開始、第四章初始登記、第五章變更登記、第六章注銷登記、到第七章其他登記的劃分未嘗不可,但是在第四章初始登記中又將抵押登記和地役權(quán)登記列入其中就認(rèn)人百思不解,難道抵押登記和地役權(quán)登記屬于初始登記?舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子,當(dāng)我們對(duì)著《土地登記辦法》的目錄查找抵押登記時(shí),很自然的會(huì)在其它登記的章節(jié)中查找,根本想不到要在第四章初始登記中查找。其實(shí),抵押登記、地役權(quán)、更正登記、異議登記、預(yù)告登記和查封登記均等六種登記行為,均是基于初始登記后的不同登記種類,一般情況下,立法應(yīng)當(dāng)遵循立法內(nèi)容的一定規(guī)律,將其單獨(dú)分“章”或“節(jié)”進(jìn)行,而不是隨意擺放。因此,要么將上述六種登記行為各設(shè)一章,或是將其歸類為其它登記章中設(shè)立六節(jié),這樣才合理。還有,第八章土地權(quán)利保護(hù)的設(shè)立顯得多余,其內(nèi)容法律已有規(guī)定,如確實(shí)要表述,在總則中較為合適。相比之下,《房屋登記辦法》的章節(jié)設(shè)置更加清晰、合理。

5、可操作性不強(qiáng)。從立法的層級(jí)上看,規(guī)章是對(duì)法律的細(xì)化,一般偏重具體,突出可操作性。如果用一部《土地登記辦法》來辦理具體的土地登記行為,就會(huì)發(fā)現(xiàn)不夠用,可能還要看《土地登記規(guī)則》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》以及地方規(guī)章等才能辦理。《土地登記辦法》過于“原則”,特別在辦理的程序和條件設(shè)置上。如《土地登記辦法》沒有規(guī)定土地登記的一般程序,抵押登記、地役權(quán)登記等具體辦理的程序也沒有規(guī)定,相比《房屋登記辦法》相差甚遠(yuǎn),所以《房屋登記辦法》出臺(tái)后,建設(shè)部就將《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》(建設(shè)部令第57號(hào))、《建設(shè)部關(guān)于修改<城市房屋權(quán)屬登記管理辦法>的決定》(建設(shè)部令第99號(hào))同時(shí)廢止,而《土地登記辦法》卻不能同時(shí)廢止《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等規(guī)定。

二、土地登記制度幾個(gè)問題的思考

1、土地登記職能定位與行政權(quán)介入的選擇?不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的主要目的或職能是明確物的歸屬,使其發(fā)生法律效力,所以,如果單從物權(quán)的角度出發(fā),土地登記的主要職能就是明確土地權(quán)利的歸屬,使其發(fā)生法律效力,僅此而已;但事實(shí)上,土地登記還承擔(dān)其它土地行政管理的職能,這些職能的介入給土地登記帶來很大問題?首先,土地登記中的行政權(quán)介入過多、過大。如房開公司通過拍賣取得100畝國(guó)有土地使用權(quán),在簽訂出讓合同繳納出讓金后,申請(qǐng)土地登記為100畝,之后違法多占1畝土地,對(duì)房開公司的違法行為國(guó)土資源部門可以依法立案查處,但不會(huì)因此而撤銷原來的登記行為,因?yàn)榉块_公司取得的100畝土地是合法的;但同樣,房開公司在簽訂出讓合同繳納出讓金后,由于沒有及時(shí)申請(qǐng)土地登記,建設(shè)時(shí)多占了1畝土地,之后對(duì)拍賣取得的100畝國(guó)有土地申請(qǐng)登記,結(jié)果國(guó)土資源部門不僅依法立案查處違法行為,同時(shí)登記機(jī)關(guān)還要依據(jù)《土地登記辦法》土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的規(guī)定,作出不予登記的決定。首先,申請(qǐng)人并沒有對(duì)多占的1畝土地申請(qǐng)登記,為何合法取得的土地也不能獲準(zhǔn)登記。其次,如果承認(rèn)100畝土地取得的合法性,后者也應(yīng)當(dāng)予以登記,否則,前者已登記的行為也應(yīng)當(dāng)撤銷。還有,登記行為的強(qiáng)制力,可以直接剝奪當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。還是用上述例子來說明,房開公司通過拍賣取得100畝國(guó)有土地,在簽訂出讓合同繳納出讓金后,房開公司少建1畝土地,同樣也是對(duì)合法取得的100畝土地申請(qǐng)登記,結(jié)果經(jīng)地籍調(diào)查和權(quán)屬審核登記程序后,土地登記的面積就變成99畝。權(quán)利是可以放棄的,但申請(qǐng)人并沒有放棄少建的那1畝土地使用權(quán),土地登記機(jī)關(guān)怎么可以直接剝奪申請(qǐng)人的合法權(quán)益,而且期間沒有其它任何程序,也沒有任何補(bǔ)償,土地登記行為的強(qiáng)制力比土地征收行為還歷害,這樣的強(qiáng)制力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其應(yīng)有的職能。

其次,從事實(shí)行為的法律關(guān)系上看,土地登記沒有必要承擔(dān)其它職能。上述非法多占土地的行為屬于違法行為,同時(shí)還可能存在民事侵權(quán)行為,不管是作為土地違法行為,還是作為民事侵權(quán)行為,都是可以通過依法查處違法行為或民事侵權(quán)損害賠償?shù)姆绞浇鉀Q,土地登記行為是無法解決的。所以,土地登記沒有必要介入其中,最多將多占土地的情況反饋給利害關(guān)系人或土地違法行為的查處機(jī)關(guān)。對(duì)于少占土地的情形,當(dāng)事人可能違反土地管理法律法規(guī)或違約,屬于閑置土地的行為,這樣的行為應(yīng)當(dāng)在批后監(jiān)管上解決(收回或責(zé)令其改正),而不應(yīng)當(dāng)直接在土地登記時(shí)解決。所以,在土地登記時(shí)解決批后監(jiān)管的問題,是土地登記的職能設(shè)計(jì)錯(cuò)位,也是土地行政管理的錯(cuò)位。

最后,從不動(dòng)產(chǎn)登記制度的發(fā)展來看,應(yīng)當(dāng)刪去不屬于登記的職能。不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度是發(fā)展的必然,隨著社會(huì)的發(fā)展,不動(dòng)產(chǎn)的交易將會(huì)變得更加頻繁,這對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的效率提出更高的要求,如果讓不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記行為承擔(dān)其它行政管理職能的話,登記的效率就很難現(xiàn)實(shí),所以,應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記中不屬于登記職能的刪去,不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記應(yīng)當(dāng)回歸到《物權(quán)法》規(guī)定的行政確認(rèn)或物權(quán)公示上來,不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記僅限于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅進(jìn)行登記,使其發(fā)生法律效力,最終實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)(土地)登記高效、安全、便捷,甚至實(shí)現(xiàn)“立等可取”。

2、注銷登記的法律問題分析?!锻恋氐怯涋k法》規(guī)定:本辦法所稱注銷登記,是指因土地權(quán)利的消滅等而進(jìn)行的登記。從該定義上看,注銷登記是土地權(quán)利消滅后進(jìn)行的登記,而不是注銷登記使其土地權(quán)利消滅。再來看《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,《物權(quán)法》第十四條規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?,自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的消滅是經(jīng)依法登記,公示后才發(fā)生法律效力,如果將這種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的消滅稱之為“注銷登記”,可以引伸出“注銷登記”使土地權(quán)利消滅。所以,《土地登記辦法》規(guī)定的注銷登記概念與《物權(quán)法》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)消滅登記不一致,那么,到底是土地權(quán)利消滅后進(jìn)行的注銷登記,還是注銷登記使土地權(quán)利消滅?

首先,看主要幾種注銷登記行為的分類。從“物”的消滅情形來看,大致可以分為三種情況:一是“物”自身的消滅。如因自然災(zāi)害等原因造成房子倒塌,基于“物”(房子)存在為前提而產(chǎn)生的權(quán)利自然要消滅。這里需要指出的是自然災(zāi)害等原因不可能直接導(dǎo)致土地使用權(quán)消滅。土地可以說是空間的概念,自然災(zāi)害等原因是不可能消滅空間(土地),基于土地原先取得的權(quán)利自然也不會(huì)因此而消滅。如:權(quán)利人通過拍賣取得10畝土地的使用權(quán),使用期限為50年,廠房建起使用5年后,因自然災(zāi)害等原因使得廠房倒塌,對(duì)廠房來說是“物”的消滅,基于“物”而產(chǎn)生的權(quán)利(廠房的所有權(quán))自然消滅;但土地不會(huì)消滅,權(quán)利人還有45年的使用期限,在這期間權(quán)利人仍然有權(quán)在原來倒塌廠房的土地上重新建房,除非是原權(quán)利人放棄權(quán)利或政府收回原土地使用權(quán),否則就不能直接注銷其土地使用權(quán)。但是,不管是理論,還是法律規(guī)定,都將土地消滅作為土地使用權(quán)的終止原因之一。二是“物”的權(quán)利人消滅或變更,引起“物”的權(quán)利變更。如繼承、受遺贈(zèng)或者企業(yè)注銷等情況的發(fā)生。三是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的派生權(quán)利的終止。如抵押權(quán)、地役權(quán)終止等情況的發(fā)生。從注銷登記行為的效力來看,上述幾種情形可以劃分兩種情況:一是注銷登記使土地的權(quán)利消滅,并發(fā)生法律效力。如抵押權(quán)、地役權(quán)等都是通過注銷登記后才發(fā)生效力的。二是土地權(quán)利消滅并發(fā)生法律效力后,辦理注銷登記。如《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定:“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等,導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的,自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力”等。

其次,物權(quán)消滅并發(fā)生效力,是否需要辦理注銷登記?舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子來說明:A取得土地使用權(quán)后轉(zhuǎn)讓給B,對(duì)B來說是土地使用權(quán)的取得,經(jīng)土地變更登記后,B取得了土地使用權(quán),對(duì)A來講變更登記是土地權(quán)利的消滅。那么,A原先取得土地使用權(quán)的登記行為是否也要注銷?顯然,《土地登記辦法》并沒有規(guī)定這種情況需要辦理注銷登記。再來看收回、征收土地等行為,不管是依法收回國(guó)有土地還是依法征收農(nóng)民集體土地,都是基于原來土地使用權(quán)的存在而實(shí)施的行為。對(duì)土地的權(quán)利而言,收回、征收等行為的本質(zhì)也是土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)讓變更的一種形式,是政府通過收回、征收等行政強(qiáng)制手段將原土地使用權(quán)人的土地權(quán)利“變更”為國(guó)家所有,對(duì)原土地權(quán)利人來說是權(quán)利的消滅,對(duì)國(guó)家來講就是權(quán)利的取得,這與上述轉(zhuǎn)讓變更登記行為的本質(zhì)其實(shí)是一樣的,只不過是法律規(guī)定這種權(quán)利的“變更”不需要通過登記直接發(fā)生效力。所以,如果這樣的權(quán)利“變更”行為需要辦理注銷登記,那么,同樣上述A的轉(zhuǎn)讓行為也要辦理注銷登記,否則,收回、征收等行為也不需要辦理注銷登記。因?yàn)閮烧叨加性任餀?quán)取得的登記行為,同時(shí)兩者都存在已失效的相關(guān)權(quán)利證書需要注銷。然而,《土地登記辦法》卻沒有規(guī)定,轉(zhuǎn)讓土地后還要辦理注銷登記,注銷相關(guān)的權(quán)利證書。

最后,土地使用權(quán)注銷登記制度的構(gòu)建。一般立言,行政行為被撤銷或撤回后應(yīng)當(dāng)辦理注銷手續(xù),在程序上注銷原行政行為。由于行政行為是通過行政行為的載體表達(dá)的,從表現(xiàn)的形式上看,注銷的主要內(nèi)容就是注銷或宣布廢止已失效的相關(guān)文件或證書等。從不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的職能來看,登記僅對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅進(jìn)行確認(rèn)或公示,并賦予其法律效力。所以,登記之前必定會(huì)有一個(gè)引起不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等行為的發(fā)生,然后才會(huì)有登記行為——行為在前,登記在后,因此消滅在前,注銷在后。所以,如果從實(shí)體權(quán)利是否消滅角度來看,抵押權(quán)、地役權(quán)注銷登記與其它登記一樣,也是實(shí)體權(quán)利消滅或終止后進(jìn)行的登記,只不過是通過登記使其發(fā)生效力而已。但是,抵押權(quán)、地役權(quán)作為“物”權(quán)的派生權(quán)利,其權(quán)利的終止一般是基于當(dāng)事人雙方意志的表示或約定,其特殊性應(yīng)當(dāng)將其另行歸類或法定例外情形。另外,法律對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿是通過收回原土地使用權(quán),還是直接由登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記,或是先收回后再辦理注銷登記沒有明確規(guī)定。從行政審批程序上看,國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限到期,需要行政收回的程序,這樣登記機(jī)關(guān)就可以直接根據(jù)收回決定辦理注銷登記;但從登記所賦予的權(quán)利來看,國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限是登記的主要內(nèi)容之一,登記所賦予的權(quán)利是在期限之內(nèi),所以,期限屆滿權(quán)利自然消滅。其實(shí)期限屆滿也可以理解為“物”自身消滅的一種形式之一。

法律最講究的是效力,從上述對(duì)土地使用權(quán)注銷登記的效力分析來看,可以將土地使用權(quán)注銷登記劃分為“注銷登記”和“注銷證書”兩種,通過注銷登記發(fā)生效力的,如抵押權(quán)、地役權(quán)的消滅可以稱之為記“注銷登記”;而對(duì)于土地使用權(quán)已消滅并已發(fā)生效力的,如征收、收回、期限屆滿等,僅在登記的程序上進(jìn)行的可以稱之為“注銷證書”,當(dāng)然名稱并不重要,“注銷證書”也可以稱之為“注銷登記”,關(guān)鍵在于注銷登記的內(nèi)容。從上述分析可以看出,除物權(quán)的派生權(quán)利的消滅外,不管是依法收回、征收或因人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的生效法律文書等法律行為發(fā)生致使原不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利消滅的,還是繼承或者受遺贈(zèng)等情況的發(fā)生,都是物權(quán)消滅并發(fā)生效力后,在程序上對(duì)原物權(quán)取得的登記行為進(jìn)行注銷,注銷的主要內(nèi)容表現(xiàn)為已失效的相關(guān)權(quán)利證書。所以,土地的注銷登記除它項(xiàng)權(quán)利終止外,都是土地權(quán)利消滅后進(jìn)行的登記,注銷的主要內(nèi)容就是已失效的相關(guān)權(quán)利證書。

3、土地登記行為的救濟(jì)途徑選擇?!段餀?quán)法》規(guī)定,權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的,可以申請(qǐng)更正或申請(qǐng)異議登記。如果土地登記是可訴的具體行政行為,當(dāng)事人針對(duì)土地登記行為提起行政訴訟或行政復(fù)議后,《物權(quán)法》規(guī)定的更正登記、異議登記就無法實(shí)施。那么,土地登記行為到底是否可訴?

首先,法律并沒有排除土地登記行為的不可訴性。一直以來,土地登記被視為行政確認(rèn)的具體行政行為,既然是具體行政行為,根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定:公民、法人和其它組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以申請(qǐng)行政訴訟或行政復(fù)議。雖然《物權(quán)法》規(guī)定當(dāng)事人可以通過更正或異議登記來實(shí)現(xiàn)救濟(jì),但《物權(quán)法》也沒有排除不動(dòng)產(chǎn)登記不能通過行政訴訟或復(fù)議的救濟(jì)途徑解決,也沒有規(guī)定當(dāng)事人必須申請(qǐng)更正或異議登記尋求救濟(jì)。所以當(dāng)前,土地登記行為仍然是可訴的。

其次,兩者救濟(jì)途徑的比較。在《物權(quán)法》頒布施行之前,不動(dòng)產(chǎn)登記的利害關(guān)系人主要通過不服不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確認(rèn)行為,提起行政訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議的方式來解決爭(zhēng)議,維護(hù)自己的合法權(quán)益,這樣一來不管利害關(guān)系人是否為真正的權(quán)利人,只要不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確認(rèn)行為存在違法,哪怕是程序違法,司法機(jī)關(guān)或行政復(fù)議機(jī)關(guān)也必須作出撤銷或確認(rèn)違法,這樣的撤銷或確認(rèn)違法一般情況是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行政確認(rèn)行為是否合法而作出的,并不直接涉及爭(zhēng)議雙方之間的爭(zhēng)議內(nèi)容,即不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬之爭(zhēng)。不動(dòng)產(chǎn)登記行為被撤銷后,爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人仍然需要通過不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議來解決其糾紛,一般還要通過行政裁決,由人民政府作出不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定,對(duì)政府作出的處理決定不服的,另一方當(dāng)事人還要再次提起行政訴訟,由法院作出最終的判決,最后,登記機(jī)構(gòu)根據(jù)法院生效的判決進(jìn)行登記。此外,由于行政救濟(jì)有嚴(yán)格的時(shí)效規(guī)定,物權(quán)一旦公示后就意味時(shí)效的啟動(dòng),即使在沒有告知訴權(quán)或者起訴期限的情況下,最長(zhǎng)的起訴期限只有2年,一旦超過時(shí)效,當(dāng)事人就無法通過行政救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。而異議登記則不同,權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的,就可以申請(qǐng)更正登記。權(quán)利人同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯(cuò)誤的,登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)予以更正。如果權(quán)利人不同意更正的,利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記,由法院解決其爭(zhēng)議,而登記機(jī)構(gòu)則根據(jù)法院的判決,決定是否予以更正。所以,異議登記不僅可以提高不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛的解決效率,而且由于不需要撤銷原來的登記行為,不動(dòng)產(chǎn)登記的穩(wěn)定性和公信力得到最大增強(qiáng)。

最后,異議登記制度施行存在的問題。當(dāng)前,可以說《物權(quán)法》規(guī)定的異議登記制度基本沒有落實(shí),主要原因:一是實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)異議登記遇到的法律障礙。雖然《物權(quán)法》規(guī)定了當(dāng)事人可以申請(qǐng)異議登記,但是作為行政確認(rèn)行為的不動(dòng)產(chǎn)登記,法律并沒有將其排除在行政救濟(jì)范圍之外,不動(dòng)產(chǎn)登記行為的救濟(jì)途徑變成可選擇性,當(dāng)事人即可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為提起行政訴訟,也可以申請(qǐng)更正或異議登記,這很不利于《物權(quán)法》異議登記制度的貫徹落實(shí)。二是《物權(quán)法》宣傳不到位,很多人不知道有異議登記制度。法院或復(fù)議機(jī)關(guān)在受案時(shí),也沒有充分告知當(dāng)事人選擇異議登記方式,可以更好地解決其糾紛。三是登記機(jī)關(guān)沒有做好實(shí)施異議登記的準(zhǔn)備。異議登記的辦理程序、條件、以及辦理的格式文本均沒有,甚至登記工作人員還不知道有異議登記辦理事項(xiàng)。四是異議登記的訴訟費(fèi)用較高。因涉案的不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物的價(jià)格較高,訴訟的費(fèi)用也很高,這也是當(dāng)事人不想申請(qǐng)異議登記的重要原因之一。因此,在不動(dòng)產(chǎn)登記法沒有出臺(tái)之前,建議法院或復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不再直接受理當(dāng)事人針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為提起的行政訴訟或復(fù)議,告知其通過更正或異議登記方式解決其糾紛。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)暢通異議登記渠道,開辟更正或異議登記便捷通道,更好的服務(wù)于當(dāng)事人。另外,法院也要合理制定異議登記后的訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),更好的貫徹落實(shí)《物權(quán)法》。

4、登記機(jī)關(guān)的設(shè)立。《土地登記辦法》規(guī)定土地登記要依法報(bào)縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),現(xiàn)實(shí)是除土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記和注銷登記外,所有的土地登記行為都是國(guó)土資源部門以縣級(jí)以上人民政府的名義實(shí)施的,然而政府卻沒有參與土地登記的任何工作,法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)操作存在嚴(yán)重脫節(jié)。從法律上看,這是一種委托關(guān)系,既然是委托關(guān)系,為何在立法時(shí)不加以明確。還有專門為土地登記而設(shè)立的土地交易中心(事業(yè)單位),在具體從事土地登記工作時(shí)卻不能以自己的名義實(shí)施任何行為。其實(shí),由誰來登記,以及以誰的名義實(shí)施登記,對(duì)登記機(jī)關(guān)及相對(duì)人而言并不重要,只要法律授權(quán)或委托就行,關(guān)鍵在于是否有助于提高效率和便民。顯然,法律賦予一個(gè)從來不從事具體土地登記工作的政府作為登記機(jī)關(guān)形式大于內(nèi)容,是把簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化。這樣的制度設(shè)置連專業(yè)從事法律工作的律師都經(jīng)常出錯(cuò),誤以為國(guó)土部門就是土地登記機(jī)關(guān),更何況是一般的百姓,其結(jié)果犧牲了效率和便民,特別是在訴訟中制造了很多不必要的麻煩。所以,沒有必要單獨(dú)將抵押登記、地役權(quán)登記、注銷登記交由國(guó)土部門行使。從《物權(quán)法》的規(guī)定及現(xiàn)代行政的發(fā)展來看,不動(dòng)產(chǎn)登記必將統(tǒng)一為專門機(jī)構(gòu)(不動(dòng)產(chǎn)交易中心)行使。但在不動(dòng)產(chǎn)登記法沒有出臺(tái)之前,土地登記行為應(yīng)當(dāng)通過立法明確委托國(guó)土資源部門或者土地交易中心行使。

5、“憑證交易”和“憑登記交易”的制度選擇?!皯{證交易”的觀念已深入人心,一直以來對(duì)土地證書的管理非常嚴(yán)格。即便如此,利用假證騙取錢財(cái)?shù)氖录€是履有發(fā)生,這不得不讓人反思,土地證書在交易過程及土地管理的作用。首先,“憑證交易”和“憑登記交易”的對(duì)比分拆?!皯{證交易”的基礎(chǔ)是分辨證件的真?zhèn)危钟卸嗌偃四芊直娉鲎C件的真?zhèn)?,所以就?huì)有可乘之機(jī)。如果改為“憑登記交易”就不會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問題,因?yàn)榈怯洐C(jī)構(gòu)掌握充分的原始資料,并且針對(duì)同一不動(dòng)產(chǎn)的登記行為具有唯一性。《物權(quán)法》的規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù);不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。登記是行為,登記簿是行為的載體,而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是登記行為產(chǎn)生權(quán)利的證明。既然是證明,針對(duì)同一不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)而言,就算有幾個(gè)完全相同的證明,也只能證明該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的內(nèi)容,甚至有時(shí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書還不能證明。如《物權(quán)法》規(guī)定的:不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致;記載不一致的情形,除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外,以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn),更何況是假證。

其次,再來看對(duì)土地權(quán)利證書的不同規(guī)定?!段餀?quán)法》規(guī)定:建設(shè)用地使用權(quán)消滅的,出讓人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理注銷登記。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收回建設(shè)用地使用權(quán)證書。《土地登記辦法》規(guī)定:土地登記注銷后,土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)收回;確實(shí)無法收回的,應(yīng)當(dāng)在土地登記簿上注明,并經(jīng)公告后廢止。上述注銷登記法律問題分析已闡明,注銷登記的形式表現(xiàn)就是注銷或宣布廢止已失效的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書。所以,土地權(quán)利證書就沒有必要收回,直接可在注銷登記的同時(shí)予以注銷。還有,《土地登記辦法》規(guī)定:土地權(quán)利證書滅失、遺失的,土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后,方可申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)。也是沒有必要的.就像身份證一樣,也是一種證明,原來也是在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后,方可申請(qǐng)補(bǔ)發(fā),而現(xiàn)在只要當(dāng)事人說自己遺失就可以直接補(bǔ)發(fā)。因?yàn)榫退惝?dāng)事人為自己補(bǔ)領(lǐng)100個(gè)身份證,也只能證明自己一個(gè)人的身份。同樣土地權(quán)利證書也是如此。從上述規(guī)定可以看出,當(dāng)前的土地登記制度是圍繞“憑證交易”而設(shè)計(jì)的,如果改為“憑登記交易”,那么就沒有必要這樣繁瑣。

最后,“憑證交易”和“憑登記交易”的制度選擇。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展,不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書將不再作為管理的重點(diǎn),僅作為交易前的證明,當(dāng)事人可以通過網(wǎng)絡(luò)直接查詢不動(dòng)產(chǎn)登記情況,不動(dòng)產(chǎn)“憑登記交易”將變得更加安全、快捷。

6、變更登記是否可以包括轉(zhuǎn)讓登記?!段餀?quán)法》規(guī)定:不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力。所以,設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的主要形式。如果土地登記與之相對(duì)應(yīng),也應(yīng)當(dāng)有設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅土地權(quán)利的登記。然而,《土地登記辦法》沒有“轉(zhuǎn)讓登記”行為,只有變更登記行為,變更登記是否可以包括轉(zhuǎn)讓登記?

根據(jù)《土地登記辦法》第三十八條規(guī)定:本辦法所稱變更登記,是指因土地權(quán)利人發(fā)生改變,或者因土地權(quán)利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內(nèi)容發(fā)生變更而進(jìn)行的登記。《土地登記辦法》規(guī)定的變更登記已將因土地權(quán)利人發(fā)生改變(主要是轉(zhuǎn)讓)納入其中。從法律關(guān)系上看,《土地登記辦法》是根據(jù)《物權(quán)法》作出更具體的規(guī)定,《物權(quán)法》已將物權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”作為單獨(dú)的登記行為,《土地登記辦法》就不應(yīng)該“擅自”將其合并。從內(nèi)容上看,“轉(zhuǎn)讓”與“變更”有著本質(zhì)上的區(qū)別,“轉(zhuǎn)讓”是權(quán)利人處置物權(quán)的行為,而“變更”是權(quán)利人已取得物權(quán)的內(nèi)容變更。所以,《土地登記辦法》將物權(quán)的轉(zhuǎn)讓登記行為也納入變更登記不合適,應(yīng)當(dāng)將單獨(dú)分類為轉(zhuǎn)讓登記。

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