華北煤炭醫(yī)學院法律系 劉東濤

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院 周序中

縱觀世界各國特別是發(fā)達國家，都非常重視中小企業(yè)，中小企業(yè)在確保國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長、緩解就業(yè)壓力、拉動民間投資、優(yōu)化經(jīng)濟結構、促進市場競爭等方面的作用非常重要。

1 中小企業(yè)的重要作用

目前，中國中小企業(yè)發(fā)展迅猛，截止2006年10月底，我國中小企業(yè)戶數(shù)已達到4200多萬，占全國企業(yè)總數(shù)的99.8%，中小企業(yè)創(chuàng)造的最終產(chǎn)品與服務價值、出口總額和上繳稅收分別占當期總額的58%、68.3%和50.2%，并解決了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)。另外，大企業(yè)幾乎都是由中小企業(yè)發(fā)展起來的，如世界著名的微軟、英特爾、戴爾、蘋果等跨國公司，同時大企業(yè)的成長與發(fā)展離不開中小企業(yè)的支持。

2 我國中小企業(yè)健康發(fā)展面臨的主要困難

綜上所述， 我國中小企業(yè)對于保證社會長治久安具有重要作用，理應得到重視和促進，但是我國長期受高度集中的計劃經(jīng)濟體制的束縛和影響，缺乏完善、系統(tǒng)、相互配套的中小企業(yè)法律體系，中小企業(yè)發(fā)展面臨的問題和矛盾相當突出。特別是和國有大企業(yè)相比，由于市場準入、金融支持、社會化服務體系、獲得技術、人才和信息、財稅扶持等方面的歧視性原因，中小企業(yè)和國有大企業(yè)根本不能在同一起跑線上競爭。

因此就必須制訂縝密科學、富有操作性的法律及建立強有力的專門機構執(zhí)行之。具體來說，中小企業(yè)問題主要包括以下方面：

2.1 歧視性的市場準入制度不利于中小企業(yè)發(fā)展

僅以市場準入為例，由于對公有制經(jīng)濟占主導的理解有一個不斷認識的過程，石油、鐵路、金融、電力、電信、市政公用設施等(以下簡稱壟斷行業(yè))重要領域的相關政策不準中小企業(yè)染指，盡管其中很多已對外資開放。市場準入的不平等使大量民營企業(yè)局限在有限的低端行業(yè)中，形成過度競爭。廣東的一項調查表明，在我國國有企業(yè)準許進入的80多個領域中，外資企業(yè)可以進入的有60多個，占75%，民營企業(yè)卻只可以進入40個，不到50%。在中華大地上，石油、鐵路、金融等高端產(chǎn)業(yè)(很多是高利甚至暴利產(chǎn)業(yè))外資可以堂而皇之經(jīng)營，大發(fā)其財，攫取壟斷利潤，分一杯羹。而廣大中小企業(yè)(其中絕大部分市民營企業(yè))卻因“不帶你玩”被“邊緣化”而被排除在外，只能存在于競爭激烈殘酷的制造、餐飲等產(chǎn)業(yè)，其中原因頗耐人尋味。

這使得我國中小企業(yè)普遍存在大量低水平重復建設，低水平過度競爭、盲目競爭等問題，使得本來就因中小企業(yè)風險過大而顧慮重重的民間資本投資更加謹小慎微，而這顯然與國家試圖引導、啟動民間資本投資，進而擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長的愿望背道而馳。與此同時，我國的壟斷行業(yè)等重要領域由于缺乏必要的競爭，而導致諸如民航主管部門對“機票打折”問題的態(tài)度①以及”抄表工十萬年薪”等問題頻發(fā)，直接導致消費者權益受損，更為重要的是損害了市場配置資源的基礎地位，與我國經(jīng)濟體制改革的大方向背道而馳。另外，對中小企業(yè)(其中絕大部分是民營企業(yè))過分苛刻，對外資過分寬容，也會直接威脅到國家的經(jīng)濟安全，因為有些領域由于多方面的原因，國有企業(yè)與外資競爭并不占明顯優(yōu)勢，民族品牌控制的市場份額日漸萎縮，而中小企業(yè)由于市場準入等原因又無法涉足，眼睜睜把資源拱手送與他人，真是令人扼腕嘆息，而又無可奈何?，F(xiàn)在我們無需調查在諸如計算機、飛機、汽車、摩托車等高科技領域有多少民族品牌，只要留意一下日用洗發(fā)用品、牙膏、飲料等領域還剩下幾個民族品牌就足以令我們觸目驚心。

我國的《中小企業(yè)促進法》是中小企業(yè)促進方面的法律， 但它對中小企業(yè)市場準入只有一些原則性的框架。這使得該法看起來更像政策宣言而非規(guī)范性的法律，因此必須完善之。

2.2 自有資金缺乏，而且融資困難重重

總體上看，目前融資困難是制約我國中小企業(yè)發(fā)展的一個關鍵因素，盡管針對中小企業(yè)融資困難，先后出臺了許多相關的法律和政策：主要有《中小企業(yè)促進法》、國家經(jīng)貿(mào)委《關于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展若干政策意見》、財政部《中小企業(yè)融資擔保風險管理暫行辦法》、中國人民銀行《關于進一步加強對有市場、有效益、有信用中小企業(yè)信貸支持的指導意見》等。但是這并沒有解決中小企業(yè)融資難的根本問題，究其原因，恐怕是因為這些措施根本沒有從法治的高度看待問題，很多只是政策而不是法律，即使法律也只有空泛的理論，缺乏可操作性。我國中小企業(yè)融資難已成為中小企業(yè)發(fā)展中亟待解決的重點問題。

2.3 財稅支持力度小且分散，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調

財政稅收歷來是政府進行宏觀調控的重要手段，目前，我國中央財政支持中小企業(yè)發(fā)展的資金政策有科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、中小企業(yè)發(fā)展專項基金等。這些資金總規(guī)模每年不足20億元，加上其他共享的政策資金，也不過百億元。面對數(shù)量龐大的中小企業(yè)實在是杯水車薪，因而難以適應中小企業(yè)發(fā)展的實際需要。加之政府對各種中小企業(yè)資金進行多頭管理，降低了財政政策對中小企業(yè)發(fā)展支持的影響力度。

現(xiàn)行關于中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠局限于免征或減征兩種措施，很少采納國際通行的加速折舊、投資抵減、延期納稅、加計扣除等優(yōu)惠措施。我國目前稅收立法嚴重滯后，當前的稅收立法大量使用授權立法即全國人大及其常委會授權國務院等立法。對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠同樣沒有納入到法治的軌道，而是由稅務機關頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的制定一些比較粗糙的政策，缺乏全面系統(tǒng)的考慮，很難形成扶持的合力。例如根據(jù)新的《企業(yè)所得稅法》，個體工商戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)適用《個人所得稅法》，其最高稅率為35%，比《企業(yè)所得稅法》規(guī)定的基本稅率25%高出10個百分點，但與大型國有企業(yè)和外資企業(yè)相比，中小企業(yè)稅前準予扣除的項目有限，因此實際稅率仍然過高。無法達到涵養(yǎng)稅源，進而鼓勵中小企業(yè)發(fā)展的目的。

2.4 中小企業(yè)管理體制不健全，缺乏統(tǒng)一的中小企業(yè)管理機構

各國和地區(qū)政府一般都成立專司中小企業(yè)發(fā)展事務的行政管理機構，并從上到下形成網(wǎng)絡，主要是執(zhí)行法律，支持中小企業(yè)開展技術創(chuàng)新活動并為其提供各種咨詢服務。如美國專門從事中小企業(yè)管理的小企業(yè)管理局(SBA)。

反觀我國，目前國家發(fā)改委下屬的中小企業(yè)司是我國主司中小企業(yè)事務的最高行政管理機構，各省設有中小企業(yè)局，但省、市、縣3級中小企業(yè)行政管理體系并未完全建立，中小企業(yè)司縱向的管理網(wǎng)絡并未自成體系。促進中小企業(yè)發(fā)展的政策措施分別屬于不同的政府部門，要靠發(fā)改委下的一個司去協(xié)調橫向的、與發(fā)改委平級的各相關部門如農(nóng)業(yè)部、全國工商聯(lián)等的工作，其難度可想而知?？v橫管理體系不健全的情況下，處于權力下位的中小企業(yè)如何能完成《中小企業(yè)促進法》中的職能是受到質疑的。

3 完善我國中小企業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境

因此，政府應充分認識中小企業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，摒棄對中小企業(yè)的歧視態(tài)度，廢除阻礙中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，完善《中小企業(yè)促進法》及同“非公36條”的配套法律法規(guī)。而不是以“通知”、“意見”等政策來代替法律。因為中小企業(yè)發(fā)展事關經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的全局，都與國計民生直接相關，因而國家權力機關在總體上行使專屬立法權是很必要的②。具體來說，目前迫切需要解決的有如下方面：

3.1 完善市場準入制度，保障中小企業(yè)進入高端服務業(yè)等行業(yè)

要完善中小企業(yè)健康發(fā)展的法律環(huán)境，首先最重要的是政府在理念上應實現(xiàn)突破原來固步自封、過于保守的政策，那么相應的法律制度也會改觀，因為經(jīng)濟政策是經(jīng)濟立法的前提，經(jīng)濟法是經(jīng)濟政策的法律化。無論是我們的宏觀經(jīng)濟政策還是具體的法律都應當從僅僅重視大企業(yè)的發(fā)展轉向大企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展并重轉變；由不公平、歧視性的政策向平等、公平的政策轉變；由控制和管理向服務和支持轉變。具體到市場準入的法律制度，則更要從拉動經(jīng)濟增長、促進中小企業(yè)發(fā)展、擴大就業(yè)的高度，按著憲法的要求制定相應的市場準入法律制度，進一步擴大中小企業(yè)的投資領域。具體而言就是制定配套法律、法規(guī)，實施《中小企業(yè)促進法》和“非公36條”有關市場準入的規(guī)定。

3.2 進一步完善金融立法，強化對中小企業(yè)支持的力度

由于前述原因，中小企業(yè)不良貸款比率為33.4%，比全國平均水平高7個百分點，總體信貸風險水平較高。從而導致金融機構很少對其發(fā)放貸款或貸款金額不高。另一方面，在資本市場上中小企業(yè)很難通過股權和債券融資。

通過法律對中小企業(yè)融資進行規(guī)范和特殊保護，是世界各國扶持中小企業(yè)的通行做法。因此，我們必須完善有關金融法律法規(guī)，但是隨后制定的《中小企業(yè)發(fā)展基金管理與使用辦法》和《中小企業(yè)信用擔保管理辦法》等法律文件立法位階太低，很難協(xié)調有關部委之間的工作。而且位階過低的立法穩(wěn)定性相對較差，不利于市場主體形成合理預期。因此應盡快制定制度化、規(guī)范化及具有可操作性的高位階法律，如《中小企業(yè)信用擔保法》以貫徹、落實《中小企業(yè)促進法》中的各項規(guī)定，依法規(guī)范和推進中小企業(yè)融資環(huán)境的改善。另外，大力發(fā)展中小金融機構、完善資本市場，拓寬中小企業(yè)的直接融資渠道 也很重要。

3.3 進一步完善財稅立法，強化對中小企業(yè)支持的力度

財政補貼與稅收優(yōu)惠是世界各國政府保護和支持中小企業(yè)的普遍作法。我國《中小企業(yè)促進法》對此早有明確規(guī)定。這是支持中小企業(yè)發(fā)展的重要措施，也是目前世界各國政府支持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法。雖然目前我國中央財政和有關省市都采取了這種方式，但對于發(fā)展資金嚴重匱乏、數(shù)量龐大的中小企業(yè)來說，不僅數(shù)量過少，更主要的問題是資金分散，存在財政扶持資金存在多頭管理、責任不清等問題。

因此，需要我們的法律切實“定紛止爭”，可以考慮修訂《中小企業(yè)促進法》或制訂專門的《中小企業(yè)財政支持法》，在相關章節(jié)進一步明確責任，對資金進行整合，切實提高有限資金的使用效益。法律要明確如何運用這部分資金來擴大、引導對中小企業(yè)的投融資，切實發(fā)揮財政資金的引導放大作用?！吨行∑髽I(yè)促進法》過于原則性的規(guī)定使得有關部門執(zhí)行起來無所適從，因此修訂《中小企業(yè)促進法》或制訂專門的《中小企業(yè)財政支持法》甚有必要。同時要盡快推動國家中小企業(yè)發(fā)展基金的設立，為商業(yè)性中小企業(yè)融資體系提供必要的資金支持，促進各類產(chǎn)權交易市場和中小企業(yè)金融服務機構的發(fā)展。

另外，政府采購是政府財政支出的非常重要的形式，各國之所以紛紛建立政府采購制度，是因為在市場經(jīng)濟條件下，政府是最大的消費者，其采購支出的數(shù)額十分巨大。鑒于中小企業(yè)和大型企業(yè)特別是和國有大型企業(yè)相比處于劣勢，中小企業(yè)規(guī)模較小而且缺乏資源，很多時候無法獲得政府采購市場的商機。因此，有必要在相關法律中建立中小企業(yè)政府采購制度，這里可以借鑒美國等國家的做法，在避免政府采購行為對中小企業(yè)產(chǎn)生歧視的前提下， 明確規(guī)定將政府采購訂單量的一定比例劃給中小企業(yè)。

稅收在促進中小企業(yè)發(fā)展商歷來發(fā)揮著極其關鍵的作用。鑒于中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位及其自身的不足，許多國家都通過稅收優(yōu)惠政策來扶持和引導中小企業(yè)的發(fā)展，并有許多好的經(jīng)驗值得我們借鑒。因此我們要借國家進行稅制改革、強化稅收立法的時機，在修訂或重新制定諸如增值稅法、營業(yè)稅法、征管法等的時候，明確支持中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠，從而避免政策的易變性，穩(wěn)定中小企業(yè)的合理預期。具體而言對中小企業(yè)，可以考慮如下稅收優(yōu)惠：①適用低稅率。②減稅、免稅。③稅收抵免或退稅。④加速折舊、延期納稅。

3.4 需要全面理順中小企業(yè)管理體制

各國為發(fā)展中小企業(yè)，無一例外地建立了由中央到地方的管理和指導中小企業(yè)的專門機構，美國是西方國家中最先設立小企業(yè)專職機構的國家，包括隸屬于國會的中小企業(yè)委員會、白宮的中小企業(yè)會議和作為政府部門的聯(lián)邦中小企業(yè)局(SBA)，在全國十大城市設立分局，在各州設有100多個下屬分支機構，作為政府的一個獨立部門，SBA在影響美國的經(jīng)濟決策和為中小企業(yè)服務方面正發(fā)揮越來越大的作用。

目前我國的中小企業(yè)分布于各個行業(yè)或各個部門，由于體制轉軌的痛苦和緩慢，造成宏觀管理不力，微觀干預過多，不利于中小企業(yè)的健康發(fā)展。

為此，應打破目前的管理模式，依法設立專門的中小企業(yè)統(tǒng)一管理機構即直接隸屬于國務院的中小企業(yè)局，首先應當明確劃分對中央和地方政府管理、扶持中小企業(yè)的權限，并在地方的行政機構內(nèi)部專設中小企業(yè)的管理部門。中央中小企業(yè)局應當為全國中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展構設統(tǒng)一的法律框架，另一方面地方政府在其行政轄區(qū)內(nèi)應當擔負扶持本地區(qū)中小企業(yè)的職責，發(fā)揮地方優(yōu)勢，協(xié)調現(xiàn)實中各類中小企業(yè)的利益關系，針對全國性的總體政策框架，結合本地實際，制定切實可行的扶持政策。

注釋

①資料來源：略論經(jīng)濟法上的調制行為。

②資料來源：經(jīng)濟法學。

[1]中華人民共和國中小企業(yè)促進法[M].2003.

[2]俞建國.中國中小企業(yè)融資[M].北京:中國計劃出版社,2002.

[3]張捷.中小企業(yè)的關系型借貸與銀行組織結構[J].經(jīng)濟研究,2002,(6).

[4]張得讓.談談政府采購中的交易費用[J].中國物資流通,2001,(21):26

[5]張秀生.國外中小企業(yè)的發(fā)展概述[M].中國商業(yè)出版社,1999.