易 君

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410081)

行政契約的淵源及法律適用＊

易 君

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410081)

在轉(zhuǎn)變政府職能和調(diào)整其管理過(guò)程中,被廣泛運(yùn)用于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的另一新興途徑的行政契約,該契約雖不失為一種新的行政運(yùn)作方式,但就目前的實(shí)施情況,仍存在諸多的不足,需要作進(jìn)一步的研討和完善。

兩大法系;行政契約;行政合同;淵源;法律適用

隨著私法漸漸滲入并影響作用于公法的發(fā)展,要求把政府對(duì)于大部分的公共福利以及社會(huì)服務(wù)的職能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦吆弦饣?、公眾社?huì)化的運(yùn)作模式,行政契約在政府職能過(guò)度和轉(zhuǎn)變及其管理手段過(guò)程中有著不容忽視的影響力,既是有別于司法領(lǐng)域的民事合同的非權(quán)力行政行為,有利于保障相對(duì)人合法權(quán)利。法律淵源也逐漸豐富,其表現(xiàn)形式也涉足到更廣闊的領(lǐng)域。

行政契約在不同的國(guó)家有不同的含義和稱(chēng)謂,有著較深的內(nèi)涵和廣泛的前景[1]。

其淵源可以追溯到羅馬法中的公法合同。它正式產(chǎn)生于第二次世界大戰(zhàn)后的歐洲。二戰(zhàn)后,隨著民主的傳播,福利主義國(guó)家逐漸興起,政府職能取得多樣化的發(fā)展,權(quán)力行政、命令行政向合作行政、參與行政轉(zhuǎn)化,作為一種新型的公共事務(wù)管理方式,行政契約得到了廣泛的運(yùn)用[2]。

一、英美法系國(guó)家行政契約的淵源與法律適用

首先英美法系多為判例法和習(xí)慣法,成文法較少,而且并沒(méi)有區(qū)分公私法,所以關(guān)于行政契約的法律淵源也并沒(méi)有系統(tǒng)的制定法,而大多是參照一般的私法契約相關(guān)法律規(guī)則。因?yàn)樵谟⒚婪▏?guó)家普通法及制定法上原本就允許政府擁有締結(jié)合同的權(quán)限,例如,英國(guó)歷來(lái)就認(rèn)為國(guó)王締結(jié)合同的權(quán)利與私人一樣直接來(lái)源于普通法,被視為固有的、不需要立法授權(quán)的權(quán)利。從歷史上來(lái)看,在英國(guó)關(guān)于政府合同的基本法律規(guī)則主要有三個(gè)方面:一是以1947年頒布實(shí)施的《王權(quán)訴訟法》為基礎(chǔ)的平等契約責(zé)任基本規(guī)則;二是契約不能束縛行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的特殊規(guī)則以及1974年工會(huì)和勞動(dòng)關(guān)系法的英王雇用契約規(guī)則;三是除以上這些規(guī)則以外,地方政府所制定的法規(guī)、公共部門(mén)如財(cái)政部所頒布的規(guī)章以及政府部門(mén)對(duì)某些契約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)格式或標(biāo)準(zhǔn)條款的規(guī)定,也成為行政機(jī)關(guān)訂立契約所必須遵守的次一等級(jí)的規(guī)則[3]。因?yàn)樵谟?guó)行政契約雖然適用合同法的一般規(guī)則來(lái)調(diào)整但也受一些特殊規(guī)則的支配,其主要調(diào)控的法律淵源為議會(huì)法?？墒菍?shí)踐中,行政機(jī)關(guān)所參與的合同不可能完全使用私法當(dāng)中對(duì)于契約的規(guī)定及其原則,但英國(guó),由于法官對(duì)法律爭(zhēng)議有權(quán)作出最終解釋,“遵守先例”也是英國(guó)法律所一直遵循的原則,也就是說(shuō)事實(shí)上法官其具有“造法”的職能,而在特定具體的案例中他們也認(rèn)為公法合同與私法合同是不同的,而法官的司法解釋以及判例也都構(gòu)成了行政契約的淵源。

在美國(guó)行政契約更多的表現(xiàn)為“政府合同”或“采購(gòu)合同”,而行政契約的規(guī)范也是將普通合同法和聯(lián)邦政府關(guān)于政府合同的一些成文形式的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定結(jié)合起來(lái)。首先美國(guó)憲法1條第10款的規(guī)定對(duì)于行政契約的最根本的規(guī)定,從其內(nèi)容來(lái)看,筆者認(rèn)為更重要的是對(duì)各州政府締結(jié)契約的限制和約束。由于美國(guó)作為英美法系國(guó)家的代表,也多以判例法為主,因此關(guān)于行政契約也有不少以判例作為其法律淵源;而由于英美法系國(guó)家對(duì)于公私法并無(wú)明確分別和界定,因此美國(guó)的行政契約也可參考私法對(duì)于合同的規(guī)定;但美國(guó)在行政契約方面最突出特點(diǎn)是:除了以上幾種法律適用和淵源外,美國(guó)還出現(xiàn)了有關(guān)政府采購(gòu)合同的專(zhuān)門(mén)立法。美國(guó)和英國(guó)相比,行政契約擁有了憲法淵源,也有不少觀點(diǎn)認(rèn)為美國(guó)政府締結(jié)政府合同的權(quán)限來(lái)源就是憲法序言中關(guān)于“政府應(yīng)提供國(guó)防、增進(jìn)公共福利以及確保天賦自由”的宣稱(chēng),美國(guó)法院在U-nited States v.Tingey案的法律意見(jiàn)中肯定了這一點(diǎn)。而且作為美國(guó)行政契約最典型和集中的表現(xiàn)形式—政府采購(gòu)合同擁有了更明細(xì)的專(zhuān)門(mén)成文法,而不是英國(guó)法律直接規(guī)定行政契約一般適用普通合同法的規(guī)范。

二、大陸法系國(guó)家行政契約的淵源與法律適用

其實(shí)行政契約理論法最早形成于法國(guó),而二戰(zhàn)以后,行政契約在法國(guó)也得到更廣泛的適用,其法律基礎(chǔ)也得到發(fā)展,行政契約在法國(guó)更多的是政府為了社會(huì)公益,多適用于國(guó)家公領(lǐng)域。所以法國(guó)的行政契約行政性及公法性較強(qiáng),雖然法國(guó)作為以成文法為主的大陸法系,擁有獨(dú)立的行政法院,卻并沒(méi)有行政契約的成文立法,多為行政法院的判例,通過(guò)判例,法國(guó)行政法院創(chuàng)設(shè)了一套完整的適用于行政契約制度的法律規(guī)則體系。判例規(guī)則主要由兩部分組成:一是最高行政法院創(chuàng)設(shè)的判例規(guī)則;二是權(quán)限爭(zhēng)議法庭在認(rèn)定契約性質(zhì)歸屬問(wèn)題時(shí)針對(duì)行政契約而創(chuàng)設(shè)的判例規(guī)則。行政法院引用判例作為行政契約規(guī)則判決規(guī)則,比較有代表性的有:1998年行政法院就援引了國(guó)家行政法院在1916年的一個(gè)非常著名的案例,通過(guò)該項(xiàng)規(guī)則作出了另一項(xiàng)判決。國(guó)家行政法院認(rèn)為,行政主體應(yīng)該幫助企業(yè)克服這種困難,故判決行政主體必須以補(bǔ)貼的方式幫助企業(yè)直到其正常運(yùn)行。但是,最近幾年有一個(gè)新的趨勢(shì),行政合同規(guī)則除由司法判例確定外,還出現(xiàn)了成文法的制定規(guī)則。不過(guò),這些成文法規(guī)則還沒(méi)有涉及所有行政合同,法律或法令只涉及某些行政合同。最典型的例子是公共采購(gòu)合同,法國(guó)將歐盟法的規(guī)定轉(zhuǎn)化并制定于法國(guó)法之中[4]。而筆者認(rèn)為,法國(guó)行政契約的淵源多體現(xiàn)為聯(lián)邦行政法院的主要原因還是因?yàn)榉▏?guó)行政契約的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)公權(quán)力,從參與主體來(lái)說(shuō),政府作為行政契約的一方當(dāng)事人與相對(duì)人的權(quán)利和地位并不完全處在平等的地位,因此法國(guó)行政契約的合意性也較弱,所規(guī)定的行政契約適用于行政規(guī)范而非民法規(guī)范,由于行政契約的種類(lèi)繁多,難以有系統(tǒng)專(zhuān)門(mén)的成文法形成,而只能通過(guò)行政法院的判例來(lái)規(guī)范。

在德國(guó),最初行政契約的概念是被多數(shù)法學(xué)家所不接受和認(rèn)可的,其代表有奧拓.邁耶爾的以順從之行政處分來(lái)代替公法契約,以及沃特.耶利克所提倡的雙發(fā)行政處分。這也是由于大陸法系對(duì)于公私法的區(qū)分的強(qiáng)調(diào),因此當(dāng)?shù)聡?guó)逐漸接受行政契約的概念,德國(guó)行政合同也是建立在《德國(guó)民法典》所確立的合同是一種引起法律效果產(chǎn)生的法律行為的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,但又由于德國(guó)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng),解決公法的訴訟和爭(zhēng)議問(wèn)題,其最終對(duì)行政契約的定義也認(rèn)為它是—“建立、變更和消滅公法領(lǐng)域法律關(guān)系的法律行為”,因此在適用法律時(shí),既要求準(zhǔn)用民法的一般規(guī)定;又要求將行政合同交由行政法調(diào)整并為行政法院管轄,準(zhǔn)用行政實(shí)體法與行政程序法的相關(guān)規(guī)定。而與英美法系以及同為大陸法系的法國(guó)不同,德國(guó)行政契約有成文的立法,而主要從程序上對(duì)行政契約進(jìn)行了規(guī)定。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》,第54至第61條對(duì)行政契約作了原則性規(guī)定,這些規(guī)定構(gòu)成了德國(guó)行政契約制度的法律基礎(chǔ)。在行政契約適用《聯(lián)邦行政程序法》時(shí),以《聯(lián)邦行政程序法》相關(guān)行政契約專(zhuān)章規(guī)定為主,相關(guān)行政行為的規(guī)定為輔。而《聯(lián)邦行政程序法》第62條規(guī)定:對(duì)第54條至第61條沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng),可以適用本法的其他規(guī)定,還可以補(bǔ)充適用德國(guó)民法典的相應(yīng)規(guī)定。德國(guó)對(duì)行政契約的定義及其行政契約的法律理論基礎(chǔ),決定了德國(guó)行政法契約除了適用公法約束外還將民法上的合同規(guī)范作為其法律補(bǔ)充適用,德國(guó)行政契約的法律規(guī)范除了有《聯(lián)邦行政程序法》的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范外,還納入《德國(guó)民法典》的相關(guān)條文。

在分析以上兩大法系的代表國(guó)家的行政契約法律規(guī)范之后,筆者認(rèn)為最符合現(xiàn)實(shí)需要以及最具有法律理論依據(jù),且能將不違依法行政原則與尊重契約的“契約自由、意思自治”原則相統(tǒng)一的模式當(dāng)為德國(guó),行政契約的淵源也能不相沖突而能相互融通和補(bǔ)充,也能體現(xiàn)大陸法系關(guān)于公私法理論劃分的進(jìn)一步發(fā)展和質(zhì)變,因?yàn)榈聡?guó)行政契約的法律淵源的公法性體現(xiàn)多從《聯(lián)邦行政程序法》程序進(jìn)行規(guī)范,而涉及實(shí)體的多為參考《德國(guó)民法典》,也很好的將實(shí)體與程序進(jìn)行分屬法律約束。

三、我國(guó)的行政契約法律淵源及法律適用

現(xiàn)實(shí)中,自從黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)政府就一直在探索包括行政合同在內(nèi)的更有效的行政管理方式。十一屆三中全會(huì)之前,我國(guó)以指令性或者說(shuō)是行政命令式行政行為為主。德國(guó)學(xué)者何意志曾認(rèn)為“中國(guó)行政法的特征之一是下令成風(fēng),而不重視合作是行政活動(dòng)的手段?！边@種管理方式嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。十一屆三中全會(huì)之后,確立了以“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)傳統(tǒng)的政府管理農(nóng)業(yè)方式的突破,標(biāo)志著我國(guó)以行政合同代替指令性計(jì)劃或行政命令的開(kāi)始[5]。這說(shuō)明在我國(guó)政府作為公權(quán)力的主體,其地位和實(shí)現(xiàn)權(quán)力和履行職責(zé)的方式都還需要轉(zhuǎn)變,也正是這樣的國(guó)情,行政契約理論在我國(guó)一直鮮少被民法界參研,只有行政法學(xué)界有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行過(guò)探究。這主要因?yàn)槲覈?guó)到現(xiàn)在還沒(méi)有對(duì)行政契約有明確的定義,更無(wú)法從法律層面來(lái)將其從一般民法契約中區(qū)分出來(lái),因此行政法學(xué)界的研究也并沒(méi)有被有關(guān)學(xué)者完全認(rèn)可和接受。對(duì)于我國(guó)行政契約的現(xiàn)狀,有學(xué)者認(rèn)為民法學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題過(guò)于被動(dòng),因?yàn)樗麄冋J(rèn)定行政契約究其根源還是應(yīng)屬于民法的調(diào)整的法律問(wèn)題,而筆者不太贊同這種觀點(diǎn),因?yàn)閺男姓跫s的參與主體以及行政契約的目的兩個(gè)方面來(lái)分析行政契約,我都認(rèn)為它的定性應(yīng)為行政行為或是邊緣行政行為,而與民法上普通的契約行為有很大差異。

我國(guó)行政契約的適用越來(lái)越廣泛,但由于我國(guó)并沒(méi)有對(duì)行政契約的明確定義,所以一般只在具體的實(shí)踐當(dāng)中由國(guó)務(wù)院頒布的零散的暫行條例或單行法律。大多是在行政契約遇到問(wèn)題時(shí)才被動(dòng)制定單行法律,說(shuō)明了我國(guó)行政契約制度立法上的滯后性。

雖然我國(guó)行政契約的立法還存在較多問(wèn)題,但是值得一提的是我國(guó)在行政契約的研究領(lǐng)域取得尤為顯著的成就—《政府采購(gòu)法》的制定和實(shí)施,我國(guó)的《政府采購(gòu)法》不僅很好的吸收借鑒了英美法系的成功經(jīng)驗(yàn),也根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情有了更科學(xué)的發(fā)展。但是《政府采購(gòu)法》只是單純的為了規(guī)范各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)的行為,而對(duì)其他行政契約行為,比如在我國(guó)土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)行政契約就只能參照適用《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,還有全民所有制企業(yè)承包轉(zhuǎn)讓等行政契約也是通過(guò)《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)暫行條例》來(lái)規(guī)范。

但筆者認(rèn)為,我國(guó)行政契約法律適用問(wèn)題由于民法界對(duì)于行政契約概念缺乏積極研究,并且在實(shí)施過(guò)程中,未能引入民法上一般合同所需要的合意性,使得行政契約的內(nèi)容缺乏“意思自治、契約自由”的最初理念,而且從法律淵源來(lái)說(shuō),我國(guó)是非習(xí)慣法及判例法國(guó)家,而現(xiàn)狀也都是針對(duì)特定領(lǐng)域的行政契約制定的單行性法律法規(guī),我國(guó)從以上的幾種法律淵源和法律適用來(lái)看也都只是從實(shí)體及內(nèi)容上對(duì)行政契約的規(guī)范,而在程序上又似乎并沒(méi)有明確規(guī)定按照何種程序進(jìn)行。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)受到我國(guó)行政法學(xué)界的關(guān)注,因?yàn)椤缎姓绦蚍ā吩嚁M稿第八章,不僅對(duì)行政合同的概念有了明確的界定也對(duì)其程序性問(wèn)題做了詳細(xì)的規(guī)定。

[1]吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

[2]陸平輝.論行政合同的法律適用[J].汕頭大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(2).

[3]王名揚(yáng).英國(guó)行政法[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1987.

[4]楊解君.法國(guó)的行政合同及其法律規(guī)則[J].南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院院報(bào),2008,(9).

[5]賈亮.簡(jiǎn)析行政合同[J].法制與社會(huì),2009,(11).

2010-07-01

易君(1986-),女,湖南岳陽(yáng)人,碩士研究生。