張 玲

（山西大學(xué)，山西 太原 030006）

建立行政法院的相關(guān)問題探討

張 玲

（山西大學(xué)，山西 太原 030006）

建立行政法院是行政審判體制改革的關(guān)鍵點和突破口，也是實現(xiàn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的重要保障。目前，由于行政審判庭在機(jī)構(gòu)組織上缺乏獨立性、專業(yè)性，受案范圍狹窄，缺乏行政審判的制度保障、財政保障等，嚴(yán)重阻礙了我國行政審判體制改革的進(jìn)程。為此，我國應(yīng)建立行政法院，制定《行政法院法》，擴(kuò)大行政法院受案范圍，建立和完善行政法院法官的遴選和培養(yǎng)制度，以盡快實現(xiàn)行政審判體制改革的目標(biāo)。

行政法院；行政審判；依法行政；制度構(gòu)想

黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)法治國家。這表明我國的法治建設(shè)正處于由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)型階段。在司法領(lǐng)域，這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點和難點在于司法獨立，司法獨立需通過司法體制改革來實現(xiàn)，司法體制改革要樹立法律權(quán)威，保證審判機(jī)關(guān)獨立行使審判權(quán)，而這其中行政審判的獨立又是改革的重中之重。行政審判有其特殊性和專業(yè)性，它的訴訟雙方主體處于不平等地位，同時行政審判還面臨行政權(quán)的干預(yù)，所以，亟需通過司法體制改革以保障其獨立的司法權(quán)威。

近年來，伴隨著依法行政、全面建設(shè)法治政府步伐的加快，行政訴訟案件大量增加，專業(yè)的行政訴訟案件越來越多，而囿于行政審判體制的限制，許多行政爭議難以得到公正有效的解決，這就使得在我國建立行政法院這一問題再一次成為行政審判體制改革關(guān)注的焦點。

一、建立行政法院的理論探討

自1990年《行政訴訟法》頒布實施以來，學(xué)界就一直討論在我國建立行政法院的必要性和可行性，試圖通過建立獨立的行政法院系統(tǒng)來確保行政審判的獨立性。然而，由于受我國固有的審判體制和法院組織系統(tǒng)的限制，在我國建立行政法院始終處在理論分析的層面而很少在實踐方面有所進(jìn)展。

陳有西先生1995年就在《中國法學(xué)》發(fā)表文章“我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討”，文章發(fā)表之時，《行政訴訟法》已實施四年多，當(dāng)時，他就分析了行政審判存在的一些問題。文章論述了我國建立行政法院的必要性和緊迫性，建立行政法院的法律依據(jù)和可行性。他認(rèn)為，在當(dāng)時我國已經(jīng)具備建立行政法院的條件，提出了建立中國特色行政法院的具體制度構(gòu)想，同時探討了關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政法院的編制序列、相關(guān)法律的修改、行政法院的組成人員的來源、行政法院司法審查的范圍等相關(guān)問題〔1〕，可以看出，在當(dāng)時，他對于我國行政法院的建立已經(jīng)具有的初步構(gòu)想和期許，且論證的理論依據(jù)也相當(dāng)充分。

應(yīng)松年先生在其2009年的專著《行政法與行政訴訟法學(xué)》中也表述了贊同在我國建立行政法院的觀點。在專著中，作者先論述了我國行政審判組織的概況，進(jìn)而與國外的行政審判組織進(jìn)行了比較研究，然后得出需要進(jìn)行審判組織改革的結(jié)論。他認(rèn)為，法國的行政法院模式不符合我國國情，德國、意大利的特殊法院性質(zhì)的行政法院比較符合我國國情。應(yīng)在我國單設(shè)專門的行政法院，其性質(zhì)屬于司法機(jī)關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能全部轉(zhuǎn)由行政法院行使，并且認(rèn)為，原來不屬于行政訴訟受案范圍的內(nèi)部行政行為和抽象行政行為都應(yīng)納入行政法院審查的范圍。應(yīng)設(shè)三級行政法院，隸屬于最高人民法院，全國共設(shè)10個左右高等行政法院，100個左右中等行政法院〔2〕?？梢?，他已經(jīng)就我國行政法院的建立給出了具體的模式選擇與組織形式，但在行政法院的組織形式上，雖確立了其獨立的專門法院地位，但在行政區(qū)劃上并沒有突破對行政法院系統(tǒng)的束縛。

馬懷德先生在我國建立行政法院這一問題上有諸多著述，在其論文“行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院”中，他論述了在我國建立行政法院的緊迫性和必要性以及建立行政法院對于行政爭議解決和暢通民意的重要意義，分析了現(xiàn)行行政審判體制的現(xiàn)狀，道出了其中存在的諸多問題，進(jìn)而認(rèn)為，改革行政審判體制的路徑選擇就是設(shè)立行政法院，建立行政法院是行政審判體制改革的突破口〔3〕。

專家學(xué)者就我國建立行政法院的一系列論述、探討，為加速我國的行政審判體制改革，建立行政法院提供了一定的理論支撐和制度基礎(chǔ)。

二、建立行政法院是行政審判體制改革題中應(yīng)有之義

在我國建立行政法院是行政審判體制改革的必由之路，是實現(xiàn)行政審判獨立的最好選擇，更是實現(xiàn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的重要保障。

（一）建立行政法院有助于提高司法的權(quán)威性和公正性

獨立的行政法院體系的建立，能夠有效排除行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)，逐步改變司法權(quán)相較于行政權(quán)的弱勢地位，以法律約束公權(quán)力，樹立司法權(quán)威。同時，行政法院能夠有效、公正地解決行政爭議，凸顯行政訴訟中行政機(jī)關(guān)和行政相對人的平等法律地位，這勢必使行政相對人建立起對法律的信仰和對司法體制的信任，使人民群眾相信法律，愿意走進(jìn)法院去解決行政爭議，從而更好地控制和監(jiān)督公權(quán)力，維護(hù)司法的權(quán)威性和公正性。

（二）建立行政法院是推動行政審判體制改革的重要手段

在《行政訴訟法》頒布實施20多年后的今天，新行訴法已經(jīng)出臺，行政審判體制改革也邁出了重要的一步。但是鑒于行政訴訟對于審判機(jī)關(guān)的獨立性要求很高，改革的關(guān)鍵仍然在于要建立獨立的行政法院。只有建立獨立的行政法院，才能從根本上解決行政訴訟固有的難題，防止因行政權(quán)干預(yù)導(dǎo)致的司法腐敗和司法不公，從而真正解決行政審判改革的核心問題。

（三）建立行政法院可以優(yōu)化行政糾紛解決機(jī)制

隨著行政訴訟案件的大量增加，在現(xiàn)有的行政審判體制之下，許多行政爭議得不到有效、公正的解決，從而使行政相對人失去對法院和司法的信任繼而走上信訪的道路，出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象。大量的行政爭議不走正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，信訪案件堆積，也會給社會帶來諸多負(fù)面影響。而建立獨立的行政法院就可以排除行政權(quán)的干預(yù)，使絕大部分的行政爭議得到公正有效的解決，讓人民群眾“信法不信訪”。這樣就優(yōu)化了行政糾紛解決機(jī)制，使行政訴訟成為解決行政爭議的常態(tài)化途徑，進(jìn)而使行政爭議解決走上良性循環(huán)發(fā)展的道路。

（四）建立行政法院可以有效審理專業(yè)性較強(qiáng)的行政訴訟案件

行政訴訟案件的大量增加也使得其專業(yè)性、多樣性表現(xiàn)得日益明顯，而普通法院中的行政庭及其法官在審理這類案件的時候往往顯得力不從心，因為它需要一支專業(yè)的法官隊伍來審理專業(yè)的行政訴訟案件。建立行政法院可以對行政法官的專業(yè)性和實際行政經(jīng)驗提出更高的要求，有助于培養(yǎng)和遴選出專業(yè)的、富有經(jīng)驗的行政法官。同時可以加強(qiáng)對行政法官的管理和選任，避免行政體制對法官的束縛和干預(yù)，更凸顯出行政法官的獨立性。另外獨立的行政法院體系可以防止專業(yè)法官的任意流動，從而提高解決行政爭議的效率。

（五）建立行政法院可以探索對地方抽象行政行為的審查

在我國現(xiàn)階段，抽象行政行為尚不屬于行政訴訟的對象，但是地方的抽象行政行為也亟需司法監(jiān)督。然而實現(xiàn)對地方抽象行政行為的監(jiān)督和審查，唯有建立脫離地方行政體系的獨立行政法院體系才可以做到。借鑒國外的行政法院制度經(jīng)驗，我們可以探索行政法院對地方抽象行政行為的審查，專門的行政法院的審查可以提高地方?jīng)Q策的合憲性、合法性、科學(xué)性，突出司法權(quán)對于行政權(quán)的制約。

（六）建立行政法院可為司法獨立提供范本

設(shè)立獨立的行政法院，一方面可使法院的人財物脫離行政權(quán)的管理，擺脫行政體制的束縛，防止行政權(quán)對行政訴訟立案、審理和執(zhí)行的干預(yù)；另一方面，行政法院可以加強(qiáng)司法權(quán)對于行政權(quán)的約束和監(jiān)督，這兩方面的作用凸顯出行政法院對于實現(xiàn)行政審判的獨立的重要作用。我們可以獨立行政法院的設(shè)立為藍(lán)本，逐步探索建立獨立的普通法院系統(tǒng)，以行政審判的獨立為突破口逐步實現(xiàn)全面的司法獨立。

伴隨著我國依法治國的深入發(fā)展，行政訴訟案件勢必逐年大量遞增。在此情況之下，就需要獨立的、專業(yè)的、更有效率的專門行政法院和行政法官來解決大量增加的行政爭議，在我國建立行政法院是法治國家建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

三、現(xiàn)行的行政審判庭需要更為專業(yè)、獨立的行政法院審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行替代

伴隨著法治國家的建設(shè)，行政訴訟案件日益增多，只有行政訴訟在法院得到公正有效的解決，才能使國家的法治化進(jìn)程走上良性循環(huán)的道路。然而，我國現(xiàn)有的行政審判體制顯然是較為落后的，作為行政糾紛的終端解決機(jī)制已然是力不從心，使得大量的行政訴訟案件無法走進(jìn)法院，甚至走進(jìn)了法院也無法得到公正、有效的解決。

我國現(xiàn)有的行政審判體制的載體是人民法院的行政審判庭，而沒有行政法院。行政審判庭在歷史上開創(chuàng)了我國行政訴訟的先河，但現(xiàn)在它存在的種種問題，已經(jīng)需要行政法院這樣更為專業(yè)、獨立的行政審判機(jī)構(gòu)來代替了。

（一）行政審判庭在機(jī)構(gòu)組織上缺乏獨立性

行政審判庭是人民法院下設(shè)的三個法庭之一，從屬于人民法院管轄，在機(jī)構(gòu)組織上缺乏獨立性，審判結(jié)果會受到法院行政組織的影響。人民法院依靠同級地方政府的支持，行政審判庭的行政審判活動自然也會受到行政權(quán)的干預(yù)。獨立性的缺失必然導(dǎo)致公正性的缺失，而公正性缺失則使司法機(jī)關(guān)喪失了權(quán)威性和公信力，這樣，司法也就失去了存在的價值，人民群眾面對行政糾紛往往“信訪”而不“信法”。行政糾紛的解決最終走向了政府而不是走向了法院，行政審判庭成了法院的擺設(shè)，每年大量的行政訴訟案件涌向了信訪這一獨木橋，案件很難得到公正有效的解決。

（二）行政審判庭缺乏專業(yè)性

在法治國家中，行政訴訟案件不僅數(shù)量多而且還具有很高的專業(yè)性。我國現(xiàn)有的行政審判庭已經(jīng)無法滿足行政訴訟案件所涉及的越來越多的專業(yè)性問題。行政審判庭的法官沒有單獨的選任制度，很多法官缺乏實際行政經(jīng)驗和行政審判經(jīng)驗，缺乏專業(yè)知識，阻礙了行政審判的公正性和權(quán)威性。另外，行政審判庭同民事審判庭、刑事審判庭并列存在，同屬人民法院管轄，三種法庭的法官服從統(tǒng)一的人事安排，可以任意流動交流，這就不能保證行政法官隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。保證行政審判的專業(yè)性就是要保證行政法官的來源和穩(wěn)定性，應(yīng)該從固定的來源選任法官，在固定的組織制度內(nèi)培養(yǎng)法官，使行政法官們精于專業(yè)，安于本職，恪守職業(yè)道德。

（三）行政審判的人員保障和財政保障缺失

現(xiàn)有的行政法庭的法官沒有應(yīng)有的待遇保障和職位保障，這就進(jìn)一步導(dǎo)致了法官隊伍不穩(wěn)定，其任免、調(diào)動等較為隨意，流動性大，法官缺乏職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)榮譽感，得不到社會應(yīng)有的尊重。另外，法院經(jīng)費來源不獨立，缺乏財政保障，這樣，行政審判必然會受到來自外部的干預(yù)。

（四）行政審判庭的受案范圍狹窄

行政訴訟立案難是行政審判體制多年存在的問題，受案范圍狹窄也沒有權(quán)限爭議法庭，使很多行政訴訟案件被拒之法院門外，行政訴訟案件無法進(jìn)入司法程序解決，糾紛得不到解決，矛盾進(jìn)一步激化，嚴(yán)重阻礙了國家的法治化進(jìn)程。

四、建立行政法院的制度構(gòu)想

自《行政訴訟法》頒布實施以來，學(xué)界對于在我國建立行政法院的呼聲就一直沒有停止過。在我國，現(xiàn)有的單一制的審判體制之下，分離出獨立的行政法院體系是可行的。因為，憲法和法律是建立行政法院的法律依據(jù)，行政訴訟的長期發(fā)展為建立行政法院提供了平臺。行政訴訟制度日趨完善，這使得在此平臺上建立的行政法院完全能夠履行其應(yīng)有的實質(zhì)職能。筆者認(rèn)為，在我國建立行政法院可依照以下具體制度構(gòu)想來進(jìn)行。

（一）應(yīng)制定《行政法院法》，明確行政法院的性質(zhì)和地位

行政法院在性質(zhì)上仍然屬于司法機(jī)關(guān)，但具有獨立的地位，呈現(xiàn)自上而下的垂直管理體系，最高行政法院隸屬于最高人民法院，除此之外不受平行的行政機(jī)關(guān)管轄。

（二）行政法院的基本組織系統(tǒng)分為最高行政法院，高級行政法院（上訴行政法院）和普通行政法院三級，采取二審終審制

最高行政法院對于行政訴訟案件有最終的決定權(quán)，但是它在名義上隸屬于最高人民法院，受到最高人民法院的監(jiān)督審查，此種監(jiān)督審查不應(yīng)改變行政訴訟案件的最終結(jié)果。除此之外，高級行政法院與普通行政法院均只對上級行政法院負(fù)責(zé)，與普通法院體系相分離，實現(xiàn)行政法院內(nèi)部的垂直管理。從橫向設(shè)置上看，高級行政法院和普通行政法院的設(shè)置將打破行政區(qū)劃的限制，不受行政機(jī)關(guān)管理。同時，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)、不同人口分布狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政案件數(shù)量等因素，本著便利訴訟的原則設(shè)置行政法院的數(shù)量。在每個或相鄰的兩三個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個高級行政法院，在每個高級行政法院之下設(shè)置若干普通行政法院。應(yīng)松年教授認(rèn)為在我國設(shè)立10個左右的高級行政法院，100個左右的普通行政法院為宜。此外，隨著行政訴訟案件數(shù)量的增多，專業(yè)性增強(qiáng)，還需要在有的地區(qū)設(shè)立專業(yè)性較強(qiáng)的專門法庭。

（三）行政法院的受案范圍應(yīng)有所擴(kuò)大

第一，行政法院要按照法律程序正確適用法律，審理和判決由具體行政性行為引發(fā)的行政訴訟案件，有行政訴訟案件的最終決定權(quán)；第二，原來排除在行政訴訟受案范圍外的內(nèi)部行政行為和地方政府的抽象行政行為，都應(yīng)有相應(yīng)級別的行政法院加以管轄，賦予行政法院司法審查的權(quán)力。

（四）建立和完善行政法院法官的遴選和培養(yǎng)制度

在行政法院建立之初，其人員構(gòu)成和來源應(yīng)以現(xiàn)有的人民法院行政審判庭人員構(gòu)成為基礎(chǔ)，但從行政法院發(fā)展的長遠(yuǎn)角度考慮，對行政法院法官的遴選和培養(yǎng)制度則需要建立和完善。鑒于行政訴訟案件的特殊性，對行政法院法官應(yīng)有一定的要求，行政法院法官應(yīng)達(dá)到一定的年齡，接受過正規(guī)的法學(xué)專業(yè)教育，具備一定的實際行政經(jīng)驗和司法工作經(jīng)驗，所以行政法院法官應(yīng)從法學(xué)教師、教授或經(jīng)驗豐富的執(zhí)業(yè)律師中考錄選任。在固定的組織制度內(nèi)培養(yǎng)法官，使行政法官們精于專業(yè)，安于本職，恪守職業(yè)道德，這將有效保證行政法院法官隊伍的素質(zhì)，提高行政訴訟案件的判決質(zhì)量。

（五）確保行政法院的相關(guān)保障制度

要保證行政法院的獨立性，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)人員保障。第一，要保障行政法官隊伍的穩(wěn)定性，除最高行政法院院長外，普通的行政法官都由行政法院內(nèi)部任免，并且專屬于行政法院體系，不與普通法院產(chǎn)生法官的交流和流動，行政法官一旦被任命一般為終身制，非經(jīng)法定程序不得被撤換、調(diào)離；第二，要保障行政法院法官的待遇，提高其社會地位，這樣可以吸引優(yōu)秀人才，也可保證法官的廉潔與公正。其次是財政保障。行政法院的經(jīng)費由國家統(tǒng)一撥付，最高行政法院統(tǒng)一管理，不依賴地方財政，切實擺脫地方行政的干預(yù)。

應(yīng)該看到，在我國建立行政法院是必要的也是可行的。隨著依法治國的推進(jìn)，越來越多的政策和實踐新契機(jī)的出現(xiàn)，也給設(shè)立行政法院提供了現(xiàn)實的可能性，而不是僅僅限于理論層面的探討。只有盡快設(shè)立行政法院，才能使行政訴訟真正成為限制公權(quán)力的利器，實現(xiàn)對公民權(quán)利的無縫隙保護(hù)，真正實現(xiàn)行政審判體制改革的目標(biāo)。

〔1〕陳有西.我國行政法院設(shè)置及相關(guān)問題探討〔J〕.中國法學(xué)，1995（1）.

〔2〕應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)（下）〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：685.

〔3〕馬懷德.行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院〔J〕.法律適用，2013（7）.

Construction of Administrative Court and Reform of Administrative Judicial System

ZHANG Ling
（Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Construction of administrative court is the key and breakthrough of reform of administrative judicial system，as well as the important guarantee for realizing administration by law and construction of a law-based government.At the moment，the progress of reform of administrative judicial system has been blocked because of the lack of independence and specialty，with narrow scope of accepting cases in organization.Except for these，it is also because of the lack of system guarantee and fiscal guarantee.Hence，we should establish administrative court and lay down Law of Administrative Court，enlarge scope of accepting cases，construct and perfect system of choice and cultivation of judges，realizing the object of reform of administrative court as rapidly as possible.

administrative court；administrative judicial system；administration by law；conception of system

D925

A

1009-1203（2015）02-0085-04

責(zé)任編輯 李 雯

2015-02-28

張玲（1987-），女，山西太原人，山西大學(xué)法學(xué)院2010級憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。