胡 亮

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 21098)

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色向來為學(xué)者所關(guān)注。一般的觀點(diǎn)認(rèn)為盡管國(guó)家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村社會(huì)中收縮,但國(guó)家并沒有放松對(duì)基層地方政府的控制和監(jiān)督,并試圖通過壓力型體制實(shí)現(xiàn)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治控制與經(jīng)濟(jì)控制。(榮敬本,1998)而近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的一個(gè)新情況是農(nóng)業(yè)稅的免除,在此過程中,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有農(nóng)業(yè)稅的壓力,但是政治激勵(lì)機(jī)制仍舊在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制中起著關(guān)鍵作用。

如何來看待國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治控制,這里通過對(duì)江西省 YF縣 LG鄉(xiāng)的實(shí)證調(diào)查,來揭示其具體的運(yùn)作過程。并指出通過干部責(zé)任制和人事控制權(quán),國(guó)家牢牢的掌握了對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,而對(duì)于各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政治化,也進(jìn)一步便利了國(guó)家利用政治激勵(lì)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制。

一、干部責(zé)任制

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,上一級(jí)政府利用人事制度來加以控制是一個(gè)主要的措施。干部責(zé)任制即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部要就他們工作的表現(xiàn)向縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的一種制度。LG所屬的 YF縣每年都要利用干部責(zé)任制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)加以評(píng)價(jià),確定優(yōu)劣。其具體過程如下:首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣級(jí)政府簽訂合同,合約具體說明這些領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的責(zé)任,包括獎(jiǎng)勵(lì)和實(shí)施懲罰的規(guī)定;其次,這種責(zé)任制也是評(píng)核干部的參照。這種制度中鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的干部 (領(lǐng)導(dǎo)干部)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)——是由縣政府進(jìn)行評(píng)核?！坝捎卩l(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部為黨政機(jī)關(guān)里比較高層的官員。建立這樣的架構(gòu),是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在較高層的同時(shí),也成為他們本地社群的代表。”(金山愛,2000)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的這種工作壓力,表現(xiàn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為上必須按照上級(jí)政府制訂的任務(wù)和政策辦事,并接受上級(jí)的考核。

根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第二十條的規(guī)定,國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限對(duì)國(guó)家公務(wù)員的德、勤、績(jī)、能進(jìn)行全面考核,重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。在實(shí)際的運(yùn)作過程當(dāng)中,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核則主要由上級(jí)根據(jù)以上四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)做出。YF縣的做法是每年年末縣級(jí)組織部門根據(jù)這些領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和任務(wù)完成情況對(duì)他們做出具體的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)比較有系統(tǒng),LG鄉(xiāng)所屬的縣主要有以下一些內(nèi)容:(1)財(cái)政任務(wù);(2)黨建、精神文明建設(shè);(3)計(jì)劃生育;(4)綜合治理;(5)招商引資;(6)特色農(nóng)業(yè)。

可以看出,這些考核標(biāo)準(zhǔn)是比較系統(tǒng)和詳細(xì)的,并且給每項(xiàng)任務(wù)都規(guī)定了分?jǐn)?shù),其中財(cái)政任務(wù)的完成,在其中占的分值最大占 50%。黨建、精神文明建設(shè)計(jì)劃生育和綜合治理緊隨其后。很明顯,這些指標(biāo)在縣級(jí)的眼中其重要性是有所區(qū)別的。主要分為三類指標(biāo):(1)一般指標(biāo);(2)硬指標(biāo);(3)一票否決指標(biāo)。一般指標(biāo)主要指標(biāo)準(zhǔn)比較難以確定,且無關(guān)乎政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的那些指標(biāo),比如鄉(xiāng)對(duì)某項(xiàng)政策的學(xué)習(xí)情況,工青婦等社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)開展情況,或者是某項(xiàng)上級(jí)衛(wèi)生檢查的材料準(zhǔn)備情況等等。硬指標(biāo)則指與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的,主要包括財(cái)政任務(wù)的完成,各鄉(xiāng)的所上報(bào)的特色農(nóng)業(yè)的推廣任務(wù)的完成情況。由于財(cái)政關(guān)乎整個(gè)縣的財(cái)政收支,所以每年都把這一項(xiàng)看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部主要政績(jī)所在。一票否決指標(biāo)主要指一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生和政治影響的指標(biāo),一旦這些指標(biāo)沒有完成,則不論其他指標(biāo)完成情況如何,全年考核不合格。一票否決指標(biāo)主要包括計(jì)劃生育和社會(huì)治安這兩項(xiàng)。計(jì)劃生育是國(guó)策,社會(huì)治安關(guān)乎國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定。

此外,對(duì)這些指標(biāo)的分析也可以看出其中不乏經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這里很明確的是這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也被政治化了,而作為政治表現(xiàn)的一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如即必須按時(shí)、按季度完成縣級(jí)包干下來的全年財(cái)政任務(wù),如果不完成就要受到申斥。盡管不用收取農(nóng)業(yè)稅,但是每年的國(guó)稅和地稅任務(wù)仍舊是LG鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的一大心病。另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)則是招商引資項(xiàng)目,招商引資成功,晉升的可能性大。這種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)政治化的壓力,也使各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們無不以此為主要?jiǎng)酉颉?/p>

由于這些指標(biāo)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)同縣簽訂的合約內(nèi)容,在具體的操作過程中,YF縣的做法是每年年初簽訂合同,年底考核。考核主要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子個(gè)人的德、勤、績(jī)、能,是針對(duì)人而言的?？荚u(píng)是由縣級(jí)政府做出的,考評(píng)小組包括縣政府組成人員,考評(píng)主要是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整個(gè)完成情況的評(píng)價(jià)?？h對(duì)鄉(xiāng)進(jìn)行考核的重要辦法是征詢其他普通干部和村干部的意見。2000年的LG鄉(xiāng)政府的考核筆者有幸參與,考核的當(dāng)天,縣組織部門將考核表發(fā)給每個(gè)干部,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和各村的主任和黨支部書記,考核表的填寫是采取匿名方式。依據(jù)以上提到的德、勤、績(jī)、能四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià),分為三檔,即優(yōu)秀,稱職,不稱職三檔。由于采取匿名方式,一些處理不好干部之間關(guān)系的主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常被發(fā)現(xiàn)。2005年的考核,LG鄉(xiāng)一個(gè)副鄉(xiāng)長(zhǎng)由于經(jīng)常在外面吃喝招致其他干部的不滿,而遭到組織部門的訓(xùn)斥?？梢钥闯?這種考核方式是國(guó)家企圖利用地方社會(huì)力量來共同監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種努力,并且在多年的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

考察的最后一個(gè)過程是對(duì)這些干部做出最終評(píng)價(jià)。一般的來說,優(yōu)秀的獲得獎(jiǎng)勵(lì),不稱職的會(huì)得到縣級(jí)政府的訓(xùn)斥和批評(píng),嚴(yán)重得甚至?xí)玫浇M織部門的降級(jí)處分。對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì),通常的做法是給予優(yōu)秀者獎(jiǎng)金或者榮譽(yù)。這種榮譽(yù)稱號(hào)的獲得不但顯示出這些干部的政績(jī),同時(shí)也是他們獲得的一個(gè)重要的政治資本,是他們得以晉升或者脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入縣城的一個(gè)捷徑。

二、人事制度

除了用干部責(zé)任制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要干部進(jìn)行監(jiān)督以外,人事組織制度也是上級(jí)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的主要手段?？h級(jí)政府可以通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任命,來實(shí)現(xiàn)自己的意愿,達(dá)到自己的目的。除此之外,上級(jí)還可以通過各單位的職位調(diào)動(dòng),來彰顯自己的權(quán)力。這種人事任免制度使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)要想獲得更好的政治前途和獲得更多的資源,更多考慮上級(jí)的要求。

這種人事制度主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)縣委組織部門控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)職位的人事任命權(quán),并且向政府推薦這些候選人。(2)縣委組織部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的人選進(jìn)行考察,對(duì)于這些人選擁有考察權(quán),考察合格以后將這些人選有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大推薦。(3)縣人事部門有權(quán)在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)對(duì)各個(gè)崗位根據(jù)情況進(jìn)行人事輪換。(4)對(duì)省屬單位的局主要領(lǐng)導(dǎo)人事有重要的建議權(quán),這種建議一般是作為省屬單位對(duì)這些局領(lǐng)導(dǎo)的任命標(biāo)準(zhǔn)。(5)縣政府紀(jì)律監(jiān)察部門和縣委組織部門對(duì)于不稱職或者違法違紀(jì)的干部有處分權(quán)。(6)縣級(jí)政府和各職能部門有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出部門分配新進(jìn)人員。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部具體的任命過程一般可以分為以下幾類:(1)黨委系統(tǒng)的人事一般是由縣委直接任命,尤其是對(duì)于黨委書記的任命,一般由縣委直接發(fā)文進(jìn)行任免。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成員即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)成員的任免先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦人選,經(jīng)縣委組織系統(tǒng)考核合格以后,推薦至政府人大表決通過,其候選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般為等額選舉,副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般為差額選舉。

可以看出這種人事任免中強(qiáng)烈的科層制特征,干部任命制度使得干部把自己的政治和行政生命系于上級(jí)?？茖又贫仁且环N等級(jí)制,在科層制組織中,擁有一大批官員,其中每個(gè)人的權(quán)威與責(zé)任都有明確的規(guī)定。這些官員的職位按等級(jí)制的原則依次排列。部屬必須接受主管的命令與監(jiān)督,上下級(jí)之間的職權(quán)關(guān)系嚴(yán)格按等級(jí)劃定。而從人事任命上,縣委所推薦的人選都是被上級(jí)考察以后認(rèn)為能力是足以勝任所推薦的崗位的。一般的推薦人選都要經(jīng)過二年以上的考察和評(píng)議,這樣足以保證縣級(jí)組織部門將不合格的人選淘汰。

同時(shí),縣還通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位轉(zhuǎn)任和輪換制度,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制。按照公務(wù)員暫行條例的規(guī)定:轉(zhuǎn)任是指國(guó)家公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的平級(jí)調(diào)動(dòng) (包括跨地區(qū)、跨部門調(diào)動(dòng))。這種制度基本上是屬于平級(jí)調(diào)動(dòng),級(jí)別不變,但是崗位的艱苦條件和福利待遇則是這些輪換的崗位背后所蘊(yùn)涵的實(shí)際利益所在。一般來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相對(duì)縣直部門工作而言艱苦,而且事情繁雜,工作量比較大。而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行回避制度,LG鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)一般不為本鄉(xiāng)人擔(dān)任,比如現(xiàn)任 LG鄉(xiāng)黨委書記 SLQ為江口鄉(xiāng)人,鄉(xiāng)長(zhǎng) FAH為恩江鎮(zhèn)人。鄉(xiāng)干部除人大副主席家在鄉(xiāng)里,其余科級(jí)干部家都在縣城。由于不是本鄉(xiāng)人,家庭在縣城,所以出現(xiàn)了很多所謂“走讀”的領(lǐng)導(dǎo)干部,即早上從縣城趕到鄉(xiāng)上班,晚上又趕回家去。這同樣導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部以完成上級(jí)的各種軟硬指標(biāo)作為其首要的任務(wù)。

由于這些交流是平級(jí)調(diào)動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣各局委屬于平級(jí)單位 (一般為正科級(jí)單位,有些單位副科級(jí),比如檔案局)。所以如何在屆滿以后獲得一個(gè)福利工資待遇較好、不太艱苦、事務(wù)輕松的局委領(lǐng)導(dǎo)職位就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部們競(jìng)相追逐的目標(biāo),同時(shí)這些職位的獲得也會(huì)被縣級(jí)政府作為獎(jiǎng)勵(lì)而成為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的控制方式,這在落后地區(qū)更是如此。一般來說,YF縣工作滿一屆三年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,只要沒有大的政治錯(cuò)誤,一般能獲得提拔或者進(jìn)城。而要想進(jìn)城,首先就要完成上級(jí)的任務(wù),以上級(jí)的意志作為自己的意志,而上級(jí)必定服從于國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大局,從這種命令鏈條來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服從上級(jí)只是這個(gè)鏈條的最后一環(huán)。

三、政治激勵(lì)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響

通過上述的干部責(zé)任制和人事制度,可以看出縣級(jí)政府掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的政治前途和資本,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了如下一些影響:

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為帶有很強(qiáng)的上級(jí)“組織意圖”。由于各種指標(biāo)的完成牽涉到年終的干部考核,而這些考核的結(jié)果是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途密切相關(guān)的,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)作為工作的著眼點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要活動(dòng)呈現(xiàn)出國(guó)家代理人的特點(diǎn)。這種代理人角色使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)方向?qū)Ｗ⑴c上級(jí)政府的溝通,而忽視了同農(nóng)村社會(huì)的溝通。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政治化,作為政府目標(biāo)考核的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況,這種將經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作視為政治指標(biāo)的完成情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)們?yōu)榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)不得不想盡一切辦法。但是由于各地情況不一樣,一些條件差的地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)只好在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上做文章。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只對(duì)縣級(jí)負(fù)責(zé)制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色行為趨于功利。由于干部責(zé)任制和人事制度都是強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使各項(xiàng)職權(quán)的同時(shí),只考慮到指標(biāo)完成的結(jié)果,而忽視完成過程中的具體細(xì)節(jié),這導(dǎo)致了兩個(gè)后果:第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為中有很多形式主義的行為。第二,同農(nóng)民的各種沖突增加。在不發(fā)達(dá)地區(qū),由于各種財(cái)政的任務(wù)的完成主要依靠向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)來實(shí)現(xiàn),所以在向農(nóng)民征收的過程中,不考慮到農(nóng)民的實(shí)際情況,一些家庭條件不太好的農(nóng)民經(jīng)常在征收過程中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生各種形式的沖突。

可以看出來,政治機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為有非常大的影響,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的制度化結(jié)構(gòu)背景之一。在這種帶有壓力性質(zhì)的制度結(jié)構(gòu)中,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)指示和政策,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),不可避免地充當(dāng)國(guó)家代理人的角色。由于干部責(zé)任制和干部人事權(quán)力以及各種政治資源都為上級(jí)政府所掌控,這種政治壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為只能考慮上級(jí)的想法和意圖,正是這種壓力型體制又約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要行為。

[1]金山愛.基層干部的政治激勵(lì)機(jī)制——中國(guó)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力[J].香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2000,(17):45.

[2]榮敬本.從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[3]焦文峰.韋伯科層制理論分析[J].齊齊哈爾師范學(xué)院學(xué)報(bào):哲社版,1998,(2):5.