張國(guó)平

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院,北京 100088)

法治視野下行政決策問題研究

張國(guó)平

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院,北京 100088)

行政決策是行政管理的核心,需要納入法治軌道。小靈通退市之爭(zhēng)和昆明“私改公”困局兩個(gè)典型案例顯示當(dāng)前我國(guó)行政決策實(shí)踐中存在著決策過(guò)程缺少公開和參與環(huán)節(jié)、決策方案設(shè)計(jì)不科學(xué)、決策方案未進(jìn)行合法性論證、決策方案不具備充分的事實(shí)基礎(chǔ)等問題。究其原因,主要有制度不健全、已有的行政決策制度質(zhì)量不高、制度執(zhí)行效果不理想等。解決上述問題,推進(jìn)行政決策的法治化,可以從加快重大行政決策立法、完善決策聽證制度、完善決策咨詢論證制度、完善決策合法性審查制度和完善決策責(zé)任追究制度等方面著手。

法治視野;行政決策;問題研究①< class="footnote_content" id="jz_1_1">收稿日期：2010-03-10

行政決策是行政管理的核心,政府就是在決策制定和決策執(zhí)行的循環(huán)往復(fù)中一次次完成行政管理過(guò)程的?，F(xiàn)代政府普遍重視行政決策,建立健全決策制度,大力推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。然而,我國(guó)目前還未形成完整的行政決策制度,行政決策的法治化程度不高,實(shí)踐中問題也很多,這與長(zhǎng)期以來(lái)行政決策排除在法治視野之外不無(wú)關(guān)系。本文以小靈通退市之爭(zhēng)①和昆明“私改公”困局②兩個(gè)典型案例為切入點(diǎn),通過(guò)分析兩個(gè)案例中暴露出來(lái)的問題,闡明在法治視野下進(jìn)行行政決策的必要性,提出行政決策法治化的具體構(gòu)想。

[案例 1]：小靈通退市之爭(zhēng)。2009年 1月,工業(yè)與信息化部向各下屬機(jī)構(gòu)發(fā)布了《關(guān)于 1900～1920MHz頻段相關(guān)事宜的通知》(內(nèi)部通知),明確要求所有 1900～1920MHz頻段無(wú)線接入系統(tǒng)在2011年前完成清頻退網(wǎng)工作,以確保不對(duì) 1800～1900MHz頻段 TD-SCDMA系統(tǒng)產(chǎn)生有害干擾。由于小靈通使用的是 1900～1920MHz頻段,所以這一政策也就意味著小靈通必須在三年內(nèi)全部退出。

2月初,小靈通退市消息被披露,在社會(huì)上引發(fā)了很大的爭(zhēng)議③。如小靈通的存在是否一定會(huì)干擾TD-SCDMA系統(tǒng)的正常運(yùn)作?小靈通是應(yīng)該行政強(qiáng)退還是讓其在市場(chǎng)上自生自滅?是否需要聽取小靈通用戶及運(yùn)營(yíng)商的意見?如何保障小靈通用戶的利益?小靈通在三年內(nèi)退網(wǎng)的文件是否需要公開?等等。人們對(duì)小靈通退市這一行政決策的正當(dāng)性提出了種種質(zhì)疑。

[案例 2]：昆明“私改公”困局。2008年 2月,昆明為提高主城道路資源的利用率,有效利用單位和小區(qū)道路承擔(dān)公共交通功能,出臺(tái)了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》(以下簡(jiǎn)稱“私改公”方案),建議將 39條單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路使用。

之后,昆明市、區(qū)兩級(jí)建設(shè)局紛紛出臺(tái)通知,以“任務(wù)書”的形式,要求相關(guān)單位做好“私改公”工作,一場(chǎng)被稱為“道路交通微循環(huán)整治改造”的工程在昆明全市鋪開——拆掉大門、打開圍墻,最大限度地讓機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和居民小區(qū)的私密空間讓位于公共空間,擴(kuò)大城市公共空間的比例。

方案出臺(tái)后,昆明市民反響強(qiáng)烈,有贊譽(yù),也有大量的質(zhì)問。贊譽(yù)者稱,這是一項(xiàng)改善昆明交通擁堵、改變城市形象的德政;質(zhì)問的是,這樣一件影響到廣大市民日常生活的大事,事先為什么不召開聽證會(huì)征求市民的意見?方案是否科學(xué)、是否經(jīng)過(guò)可行性論證?方案是否合法?如何保障“私改公”范圍內(nèi)的小區(qū)業(yè)主們的合法權(quán)益?隨著方案的實(shí)施,沖突事件頻發(fā)。昆明首條“私改公”道路,引發(fā)業(yè)主維權(quán)④;陽(yáng)光花園“私改公”,業(yè)主被打傷⑤,甚至引發(fā)了影響昆明全城的堵車事件⑥。

一 行政決策中存在的問題及其原因

(一)行政決策中存在的問題

以上兩個(gè)案例是近期有關(guān)行政決策中的典型案例。前一個(gè)案例屬于部門決策,后一個(gè)案例屬于地方政府決策,兩者都很有代表性。通過(guò)對(duì)這兩個(gè)案例的剖析,我們可以發(fā)現(xiàn)目前行政決策實(shí)踐中存在著以下幾個(gè)問題。

1.決策過(guò)程缺少公開和參與環(huán)節(jié)。以上兩個(gè)案例都是涉及到眾多老百姓切身利益的重大決策,其中,小靈通退市涉及到全國(guó)近 7 000萬(wàn)小靈通用戶和眾多運(yùn)營(yíng)商的切身利益,昆明“私改公”涉及到昆明市眾多小區(qū)業(yè)主的切身利益。對(duì)于這樣重大決策的出臺(tái),竟然沒有征求當(dāng)事人意見的程序,當(dāng)事人事先毫不知情,甚至在決策作出以后也沒有及時(shí)向當(dāng)事人公開。雖然我們不能武斷地認(rèn)為,決策過(guò)程中沒有征求意見就必然沒有對(duì)當(dāng)事人利益的考量和照顧,但對(duì)于現(xiàn)代政府而言,決策的公開和當(dāng)事人的參與無(wú)疑是重大行政決策獲得正當(dāng)性的必經(jīng)程序。只有通過(guò)公開和參與,當(dāng)事人才能及時(shí)了解決策的內(nèi)容,充分表達(dá)自己的利益訴求,行政決策才能在綜合各種利益的基礎(chǔ)上做出最優(yōu)選擇,從而具有科學(xué)性,同時(shí),決策結(jié)果才能為當(dāng)事人和社會(huì)公眾所接受。

2.決策方案設(shè)計(jì)不科學(xué)。任何一項(xiàng)行政決策都有決策目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo),需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的決策方案。在決策方案的選擇上,要注意比例原則的適用。當(dāng)行政決策的目標(biāo)可以通過(guò)多種手段實(shí)現(xiàn)時(shí),應(yīng)選擇最適當(dāng)?shù)氖侄?要把對(duì)相對(duì)人的損害降到最低程度。

就小靈通退市而言,如果說(shuō)是為了保證 3G的發(fā)展,是否必須以犧牲小靈通為代價(jià),是否還存在其它的并行手段,比如說(shuō)讓小靈通為 3G所需的頻率讓路,同時(shí)對(duì)小靈通進(jìn)行頻率遷移。如果說(shuō)小靈通退市,既為了 3G的發(fā)展,也為了淘汰低端產(chǎn)品,則需要對(duì)采取何種淘汰手段進(jìn)行探討,是通過(guò)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)手段還是行政的強(qiáng)制手段?同樣,對(duì)于昆明“私改公”,為了改善城市擁堵、緩解交通壓力,是否必須采取損害小區(qū)業(yè)主財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式,將私有道路改為公共道路,能否采用其它緩解交通的手段,比如某城市采取的尾號(hào)限行制等。

3.決策方案未進(jìn)行合法性論證。行政決策是行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)作出的行政行為,是一切行政活動(dòng)的起點(diǎn)。行政決策必須合法,這是現(xiàn)代法治政府的必然要求。任何一項(xiàng)決策方案在出臺(tái)前,必須經(jīng)過(guò)合法性論證,以防止出現(xiàn)決策違法的情形。

就小靈通退市而言,小靈通作為政府許可和運(yùn)營(yíng)商合法推出的一項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù),其用戶已經(jīng)與運(yùn)營(yíng)商之間建立了合法的商業(yè)法律關(guān)系,有關(guān)部門是否有權(quán)強(qiáng)行終止這種法律關(guān)系?如果有權(quán),需要采取什么法律程序終止?造成的損失應(yīng)該如何補(bǔ)償?這些都是不能回避的法律問題。合法性這一點(diǎn)在昆明“私改公”案例中體現(xiàn)得更為突出。根據(jù)《物權(quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,小區(qū)道路是業(yè)主共有的私產(chǎn)權(quán),政府是否有權(quán)將業(yè)主的私人道路變成公共財(cái)產(chǎn),供社會(huì)公眾使用?這種行為的實(shí)質(zhì)是什么?法律上有什么限制條件,要經(jīng)過(guò)什么程序?這些恐怕不是僅憑政府的一紙公文就能解決的。

4.決策方案不具備充分的事實(shí)基礎(chǔ)。任何一項(xiàng)行政決策,必須建立在事實(shí)的基礎(chǔ)上。決策目標(biāo)的確立,是基于解決現(xiàn)實(shí)問題的需要;決策方案的設(shè)計(jì),必須進(jìn)行可行性論證,進(jìn)行成本效益的分析,同時(shí)對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)和后果進(jìn)行評(píng)估。必要時(shí),還需要就有關(guān)重大疑難問題請(qǐng)專家咨詢論證。如果一項(xiàng)決策不通過(guò)上述活動(dòng)收集必要的決策信息、掌握充分的事實(shí)依據(jù),僅憑長(zhǎng)官意志或經(jīng)驗(yàn)主義就盲目制定決策方案,決策的科學(xué)性就很難得到保證。

就“小靈通退市”而言,由于決策過(guò)程沒有公開,我們無(wú)從知道決策方案是怎么做出的,是否進(jìn)行了可行性論證,是否就有關(guān)重大技術(shù)問題進(jìn)行專家論證,是否進(jìn)行了后果評(píng)估。我們了解到的是,對(duì)于小靈通退市引發(fā)的強(qiáng)烈社會(huì)反響,決策部門并沒有做出回應(yīng),也沒有給出任何理由予以說(shuō)明。比如小靈通的頻段是否可以平移、公眾是否接受退市、退網(wǎng)的具體方案和如何補(bǔ)償。這不禁讓人質(zhì)疑決策的科學(xué)性。就昆明“私改公”而言,“私改公”政策的可行性同樣值得質(zhì)疑⑦。且不說(shuō)廣大業(yè)主能否接受,即使“私改公”能得以推行,政策也未必能達(dá)到預(yù)期效果。應(yīng)該說(shuō),昆明市長(zhǎng)期以來(lái)在城市規(guī)劃上的混亂和無(wú)序,是導(dǎo)致昆明市交通堵塞問題的根本原因。一些小區(qū)的建設(shè)當(dāng)初在規(guī)劃時(shí)就因?yàn)槭艿礁鞣N因素的干擾沒有合理布局,因而出現(xiàn)今天的問題。

(二)行政決策中存在問題之原因

行政決策實(shí)踐中暴露的這些問題,究其原因,主要有以下幾個(gè)方面。

1.行政決策制度不健全。目前,對(duì)于行政決策尤其是重大行政決策,還沒有統(tǒng)一的全國(guó)性立法。在省一級(jí)的地方性立法中,據(jù)統(tǒng)計(jì),只有不到 10個(gè)省份制定了重大行政決策的專門性立法⑧,內(nèi)容雖不盡相同,但大多側(cè)重于行政決策的程序性問題,對(duì)于行政決策的實(shí)體性問題 (比如決策體制、決策權(quán)限、決策依據(jù)、決策責(zé)任)規(guī)定不多。在國(guó)家部委這一級(jí)的部門立法中,目前能查到的只有國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)制定的《政府價(jià)格決策聽證辦法》(2002年),只是就價(jià)格決策中的聽證問題作了規(guī)定。部分省級(jí)以下的政府也就行政決策或行政決策中的某些問題(比如聽證、專家咨詢),進(jìn)行了立法,比如杭州市政府在2009年8月發(fā)布了《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》。但就總體而言,行政決策法治化程度不高,制度嚴(yán)重缺位。

2.已有的行政決策制度質(zhì)量不高。就為數(shù)不多的行政決策立法而言,存在以下問題：一是涵蓋面窄,沒有一部全面規(guī)定行政決策各方面問題的立法,現(xiàn)有立法主要圍繞著重要行政決策的程序,或者干脆是程序中的某些問題;二是科學(xué)性不足,現(xiàn)有立法主要是將目前政府決策中的一些經(jīng)驗(yàn)性做法上升到立法層面,缺乏總體的規(guī)劃和合理的設(shè)計(jì),現(xiàn)代行政決策應(yīng)當(dāng)具有的科學(xué)性和民主性要求體現(xiàn)得不明顯,比如決策方案如何選擇更具合理性;三是操作性不強(qiáng),某些制度內(nèi)容規(guī)定得過(guò)于粗疏,不便操作,且自由裁量的空間過(guò)大,容易走形,比如,如何防止決策部門只遴選“聽話”的專家,使專家論證淪為走過(guò)場(chǎng)的工具,目前對(duì)專家論證制度并沒有作出詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定。

3.制度執(zhí)行效果不理想。幾千年中央高度集權(quán)的封建專制統(tǒng)治,使得人治思想在一些官員腦中根深蒂固。決策權(quán)是政府官員手中最核心的權(quán)力之一,在長(zhǎng)官意志的驅(qū)動(dòng)下,掌握決策大權(quán)的官員,往往置現(xiàn)行制度于不顧。在昆明“私改公”案例中,昆明市在 2004年 11月就頒布了《昆明市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)定》,其中第 5條、第 7條、第 11條、第 12條明確規(guī)定,對(duì)重大行政決策要通過(guò)聽證會(huì)等形式聽取意見,要經(jīng)過(guò)合法性審查,結(jié)果要公開。但遺憾的是,這些法定的制度在昆明“私改公”案例中都沒得到執(zhí)行。制度執(zhí)行效果不佳的深層原因是缺乏相應(yīng)的決策責(zé)任追究制度。

二 行政決策法治化的必要性

當(dāng)前,我國(guó)行政決策實(shí)踐中存在的諸多問題,與行政決策長(zhǎng)期處于法治視野外不無(wú)關(guān)系。行政決策作為政府管理的重要活動(dòng),需要納入法治軌道。行政決策法治化的必要性,可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。

(一)從理論上講,行政決策應(yīng)受法律尤其是行政法規(guī)制

行政決策是具有行政決策權(quán)的組織或個(gè)人為了有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)從多種可能的行政方案中做出選擇或決定的過(guò)程[1]。行政決策有三個(gè)特點(diǎn)：第一,行政決策的主體是掌握行政權(quán)力的個(gè)人或組織,在我國(guó)主要是各級(jí)人民政府及其所屬部門;第二,行政決策的內(nèi)容是行政事務(wù),主要是公共領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù);第三,行政決策的價(jià)值取向是公共利益,以此區(qū)別于私人企業(yè)決策。因此,行政決策的諸多要素屬于法律尤其是行政法的調(diào)整范圍[2]。

首先,行政決策是公權(quán)力行為。行政決策權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán),行政決策的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員,行政決策的對(duì)象是公共事務(wù),行政決策的價(jià)值取向是公共利益,這就決定著行政決策是行政機(jī)關(guān)的一類重要行政行為。從規(guī)范行政權(quán)、維護(hù)公共利益的角度出發(fā),行政決策同其他類型的行政行為 (如行政處罰、行政許可)一樣,需要納入行政法的調(diào)整范圍。

其次,行政決策直接影響當(dāng)事人的權(quán)益,具有產(chǎn)生、變更、消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系的作用。行政決策的實(shí)質(zhì)是對(duì)利益的重新分配。從法律的角度而言,權(quán)利就是法律所保護(hù)的利益,行政決策對(duì)利益的分配就構(gòu)成了當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)。從保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)侵犯的角度出發(fā),行政決策應(yīng)當(dāng)納入行政法的調(diào)整范圍。

(二)從實(shí)踐上看,行政決策法治化有利于保障行政決策科學(xué)化與民主化的實(shí)現(xiàn)

行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì),對(duì)于保證行政決策的正確性具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。其中行政決策法治化既是保障行政決策科學(xué)化、民主化得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要前提,又是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

行政決策的科學(xué)化,要求行政決策過(guò)程必須建立在制度的基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)科學(xué)程序,廣泛發(fā)揚(yáng)民主,大量收集信息,充分研究論證,采用集體決策的方式,利用現(xiàn)代化手段,把靜態(tài)的典型研究和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)分析結(jié)合起來(lái),以期最大限度地提高決策的精度[3]。行政決策的民主化,是指行政決策的過(guò)程要充分聽取不同意見,行政主體應(yīng)當(dāng)在人們進(jìn)行充分利益表達(dá)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的利益綜合,形成民主的決策目標(biāo),防止決策的個(gè)人專斷。

行政決策的科學(xué)化、民主化,要通過(guò)法律的理性來(lái)保障。首先,平衡決策各方利益。法律本身就是利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器,通過(guò)法律明確決策各方的權(quán)利義務(wù),可以盡量避免紛爭(zhēng)。在決策過(guò)程中,法律可以設(shè)定決策相關(guān)群體的利益表達(dá)途徑,建立利益衡量的規(guī)則,從而保障利益分配的公平和決策結(jié)果的公正。其次,構(gòu)建決策程序。對(duì)行政決策來(lái)說(shuō),決策結(jié)果的正當(dāng)性在很大程度上來(lái)自于決策程序的正當(dāng)性⑨。再次,提供制度保障。法律本身是一套規(guī)則體系,重在制度建設(shè)。任何反映現(xiàn)代行政決策活動(dòng)規(guī)律的東西,必須上升到制度層面才能固定下來(lái),得到落實(shí)。法律可以從實(shí)體和程序兩方面建立行政決策的各項(xiàng)制度,通過(guò)法律的強(qiáng)制力保證其實(shí)施,從而為行政決策的科學(xué)性和民主性提供制度保障。

三 行政決策法治化的對(duì)策建議

如前所述,行政決策的法治化,對(duì)于保證行政決策的科學(xué)性和民主化,提高行政決策的質(zhì)量和效率,具有重要意義。如何實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化?針對(duì)當(dāng)前行政決策實(shí)踐中存在的問題,可以從以下幾方面著手。

(一)加快重大行政決策立法

行政決策分為一般事項(xiàng)的決策和重大事項(xiàng)的決策。由于行政決策類型的多樣性和決策事項(xiàng)的復(fù)雜性以及由此帶來(lái)的法律規(guī)制的困難性,就目前而言,需要盡快將重大行政決策納入法治化軌道,使決策科學(xué)性、民主化得到保障。

建立重大行政決策制度,是一項(xiàng)宏大的工程,涉及到政府管理的方方面面,可以考慮分步走：一是先從程序著手,研究制定重大行政決策程序方面的專門法規(guī)。目前,我國(guó)關(guān)于決策程序的規(guī)定,分散體現(xiàn)在一些法律法規(guī)和文件中,而且有些規(guī)定過(guò)于原則,可操作性不強(qiáng)。建議制定《重大行政決策程序條例》,包括決策前的調(diào)查研究程序、公眾參與程序、專家咨詢論證程序、合法性審查程序、決策評(píng)估程序以及決策責(zé)任追究程序等。二是在對(duì)現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行完善提高的基礎(chǔ)上,研究制定一部專門適用重大行政決策的行政法規(guī)。目前關(guān)于政府決策的法規(guī)制度側(cè)重于程序性規(guī)定,缺乏系統(tǒng)性、整體性和有效銜接。建議對(duì)決策體制、決策權(quán)限、決策方案如何設(shè)計(jì)等實(shí)體問題進(jìn)行深入研究,準(zhǔn)確把握現(xiàn)代行政決策的規(guī)律,進(jìn)一步推動(dòng)行政管理體制改革,對(duì)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行整理、綜合、充實(shí)、提高,適時(shí)制定《重大行政決策條例》。

(二)完善決策聽證制度

實(shí)行決策聽證制度,在重大決策前認(rèn)真聽取利益相關(guān)群體、專家和社會(huì)公眾的意見,對(duì)決策的科學(xué)化、民主化具有重要意義。目前,我國(guó)不少地方建立了聽證制度,但實(shí)施效果并不理想,這與聽證制度的操作性差、設(shè)計(jì)不合理有關(guān)。完善決策聽證制度,需要注意幾點(diǎn)：一是健全聽證代表制度。要根據(jù)不同的決策事項(xiàng),確定公眾參加聽證的范圍,明確聽證代表的資格和條件,改進(jìn)聽證代表的產(chǎn)生方式,包括相關(guān)群體推選、有關(guān)組織推薦和從候選代表庫(kù)中隨機(jī)產(chǎn)生等。二是完善聽證程序。聽證會(huì)不同于座談會(huì),應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的提出議題、發(fā)表觀點(diǎn)、代表詢問、決策者解答等程序規(guī)定。要將聽證程序制度化,保障聽證會(huì)的質(zhì)量。三是建立意見反饋機(jī)制。聽證會(huì)結(jié)束后,要將聽證意見分析梳理,及時(shí)向社會(huì)公布聽證意見及其處理結(jié)果,不采納的意見要說(shuō)明理由。

(三)完善決策咨詢論證制度

決策咨詢論證是政府決策的重要環(huán)節(jié)。建立決策咨詢論證制度,有利于克服決策者專業(yè)知識(shí)的局限性,促進(jìn)重大行政決策的科學(xué)化和民主化。當(dāng)前,我國(guó)專家咨詢論證制度正初步形成,但實(shí)施效果不夠理想,比如專家遴選機(jī)制不科學(xué),專家意見約束力不強(qiáng),科學(xué)性不足等。完善決策咨詢論證制度,需要注意以下環(huán)節(jié)：一是完善專家的遴選、管理和績(jī)效考核制度,一方面要確保專家的廣泛性和代表性,要讓決策事項(xiàng)涉及到的各方面專家都有參與的機(jī)會(huì),另一方面要確保專家的專業(yè)水平和工作態(tài)度,要讓業(yè)務(wù)最優(yōu)秀、責(zé)任心最強(qiáng)的專業(yè)人才進(jìn)入決策咨詢團(tuán)隊(duì)。二是推進(jìn)決策咨詢論證過(guò)程的公開化,要將專家意見向社會(huì)公布,接受社會(huì)的監(jiān)督。三是強(qiáng)化專家意見的約束力,重大行政決策不經(jīng)專家論證的不得進(jìn)入決策議程,同時(shí)專家意見應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù),決策部門不采納的要說(shuō)明理由。四是完善專家咨詢論證的保障機(jī)制,包括專家能獲得充分的信息、獨(dú)立開展咨詢工作以及獲得合理的報(bào)酬等。

(四)完善決策合法性審查制度

重大行政決策是政府管理的重要環(huán)節(jié),必須依法進(jìn)行。合法性審查制度是保障行政決策的過(guò)程和結(jié)果合法的關(guān)鍵。目前,合法性審查的各項(xiàng)制度還不夠完善,個(gè)別政府違法決策的事件還時(shí)有發(fā)生。完善決策合法性審查制度,需要從四個(gè)方面進(jìn)行：一是規(guī)定合法性審查的約束力。合法性審查涉及決策本身是否符合法律的規(guī)定、方案是否滿足法律所規(guī)定的條件等根本性問題,因此要把合法性審查作為是否將決策方案提交審議的前提條件,實(shí)行“一票否決制”。二是明確合法性審查的范圍。合法性審查不僅包括決策方案是否合法,還應(yīng)當(dāng)對(duì)決策的依據(jù)、權(quán)限、程序等問題進(jìn)行全面審查。三是健全合法性審查機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)明確政府法制部門的審查權(quán)限,配備專門的人員,建立嚴(yán)格的工作制度,確保審查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作態(tài)度。四是完善合法性審查程序,對(duì)法制機(jī)構(gòu)何時(shí)介入重大決策、審查方式、審查流程、審查意見應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容以及發(fā)現(xiàn)不合法內(nèi)容如何處理等問題,作出明確規(guī)定。

(五)完善決策責(zé)任追究制度

決策責(zé)任追究是各項(xiàng)決策制度落到實(shí)處的保證。目前,決策責(zé)任追究制度實(shí)施效果不佳,對(duì)于決策違法或決策失誤⑩的追究往往流于形式。完善決策責(zé)任追究制度,一是要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,建立決策責(zé)任追究制度,保證重大行政決策的權(quán)責(zé)一致。二是健全行政問責(zé)制度,做到對(duì)違法、失誤決策的追究有法可依。要深入研究決策責(zé)任追究的責(zé)任主體、歸責(zé)原則、追究程序、責(zé)任形式等問題,從制度上明確規(guī)定決策違法或決策失誤者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及如何追究。三是完善行政決策監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)行政決策的事前和事中監(jiān)督,暢通決策問責(zé)渠道,發(fā)現(xiàn)行政決策中的違法行為,及時(shí)啟動(dòng)行政問責(zé)程序。

注 釋：

①引自新浪網(wǎng)：《小靈通三年內(nèi)徹底退市專題》,http：//tech.sina. com.cn/focus/phs2009/index.shtml,最后訪問時(shí)間 2009年 6月 25日。

②此案例被評(píng)為“2008十大地方公共決策鏡鑒”之五 (見《決策》2009年第1期)。案情介紹引自法制網(wǎng)：《昆明小區(qū)道路改公用道路“私改公”與物權(quán)法沖突?》,http：//www.legaldaily.com.cn/ 0705/2008-05/07/content_846340.htm,最后訪問時(shí)間 2009年 6月25日。

③各大報(bào)紙紛紛在第一時(shí)間發(fā)表評(píng)論文章,對(duì)此政策提出質(zhì)疑。如《小靈通退市爭(zhēng)議中的民生思考》(《人民日?qǐng)?bào)》2009年 2月 10日)、《小靈通退市涉法律政府部門不能回避》(《法制日?qǐng)?bào)》2009年2月 12日)、《小靈通退市引發(fā)四大疑問》(《科技日?qǐng)?bào)》2009年2月 10日)。

④當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,昆明創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)的泰晤士大道長(zhǎng) 550米,是昆明啟動(dòng)的第一條“私改公”道路,小區(qū)近 3 000名業(yè)主近萬(wàn)名住戶,對(duì)這一舉措反應(yīng)強(qiáng)烈。隨后,小區(qū)臨時(shí)業(yè)主代表們?yōu)榇讼群笈c區(qū)、市等建設(shè)部門有關(guān)人員進(jìn)行了幾次對(duì)話。

⑤業(yè)主們發(fā)現(xiàn),在沒有任何通知的情況下施工方的設(shè)備開始運(yùn)轉(zhuǎn),于是前去阻止。在沖突中,3位業(yè)主被工地的工人打傷。

⑥昆明 500余名業(yè)主堵路抗議市政府修建匝道。由于不滿公共交通從小區(qū)經(jīng)過(guò),4月 22日下午,在昆明市發(fā)生了一場(chǎng)影響全城的堵車風(fēng)波。幾百名自發(fā)組織的小區(qū)業(yè)主將昆明城區(qū)通往北市區(qū)的主干道——北京路和北辰大道交匯口 4個(gè)路口堵斷,時(shí)間從下午1點(diǎn)到 7點(diǎn),達(dá)6個(gè)小時(shí)。

⑦為說(shuō)明該政策的不可行,昆明市北辰小區(qū)正式成立了業(yè)主代表維權(quán)小組,經(jīng)過(guò)業(yè)主中工程專業(yè)人員的實(shí)地調(diào)查論證,業(yè)主代表向市政府提交了《關(guān)于北辰立交和北辰微循環(huán)方案不可行的意見書》?！耙庖姇敝赋觯罕背搅⒔患幢闶菚簳r(shí)的、過(guò)渡的乃至作為應(yīng)急的方案是不可行的,應(yīng)予全盤否定;同樣,北辰南路改為公共道路實(shí)屬侵權(quán),也不可行。業(yè)主給出的理由有四點(diǎn)：不科學(xué)、不合法、很危險(xiǎn)、污染大。具體內(nèi)容詳見新華網(wǎng)：《昆明花園小區(qū)“私改公”風(fēng)波調(diào)查 》,http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-06/ 03/content_8306223.htm,最后訪問時(shí)間 2009年 6月 26日。

⑧就筆者所查資料,目前全國(guó)省級(jí)政府中,青海、廣西、黑龍江、江西、天津、重慶等地出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的地方政府規(guī)章;湖南省出臺(tái)了《湖南省行政程序規(guī)定》,第三章專門規(guī)定了行政決策程序;湖北省制定了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化的規(guī)范性文件(政府文件),但不算行政立法。

⑨行政決策的做出往往并無(wú)絕對(duì)的“對(duì)”或“錯(cuò)”,特別是在利益主體日益多元的今天,不同利益團(tuán)體會(huì)對(duì)同一決策根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)得出不同的答案。如何讓缺乏客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)的決策能為公眾、當(dāng)事人所接受呢?具有可行性的辦法是通過(guò)程序的正當(dāng)性,即決策的公開和當(dāng)事人的參與使行政決策獲得正當(dāng)性,為公眾和當(dāng)事人所接受。也就是羅爾斯所說(shuō)的“純粹的程序正義”即通過(guò)程序的正當(dāng)性使結(jié)果獲得正當(dāng)性。參見王萬(wàn)華：《中國(guó)行政程序法立法研究》,中國(guó)法制出版社 2005年 6月第 1版,第 18-21頁(yè)。

⑩決策失誤不等同于決策違法。比如,決策從形式上并不違法,但最終決策失誤,造成了巨大損失。這里面有一類決策失誤 (決策主體主觀無(wú)過(guò)錯(cuò),由于客觀條件所限,導(dǎo)致決策失誤),是否追究責(zé)任,值得探討。

[1]張國(guó)慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007：232-256.

[2]劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006：84-85.

[3]楊建平.加速推進(jìn)政府決策的科學(xué)化[J].中國(guó)行政管理.2000 (1)：14.

(責(zé)任編輯：張群喜)

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A

1674-9014(2010)03-0043-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)”(07&ZD029)。

張國(guó)平(1979-),男,河南商丘人,中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生,研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

2010-03-10