陶 軼

(上海鐵路公安局政治部組織干部處 ,上海 200071)

警銜制度改革芻議
——對本單位警銜銜級結構的分析

陶 軼

(上海鐵路公安局政治部組織干部處 ,上海 200071)

警銜制度是警察隊伍正規(guī)化建設的重要措施,在警察管理中發(fā)揮了重要作用。依據(jù)對一單位銜級結構的分析,可見當前形勢下現(xiàn)行警銜制度存在著諸多問題和不足,有改革完善的必要。對此,從警銜結構設計、行政職務對應、評價體系獨立性等方面提出了制度改革的設想。

警銜管理;結構分析;制度改革

自 1992年起實行的警銜制度是人民警察隊伍正規(guī)化建設的重要措施,它以《人民警察法》、《人民警察警銜條例》、《警銜工作管理辦法》等一整套法律法規(guī)形式得以確立,在當前警察隊伍管理中發(fā)揮著重要作用,具有里程碑式的重大意義。警銜作為區(qū)分警察等級、表明警察身份的稱號和標志,被視為一種國家給予的榮譽,已普遍被廣大民警所認同和珍視。但近年來,隨著公務員制度建立、現(xiàn)代警務機制建設等與警銜息息相關的因素不斷發(fā)生變化,當前警銜制度設計越來越不能適應警務工作的現(xiàn)實需要,“一職多銜”造成的制度性問題愈發(fā)凸顯。筆者通過分析本單位銜級結構,總結警銜管理經(jīng)驗,提出了對現(xiàn)行警銜制度的粗淺看法,并期望以改革、有效規(guī)避既有的問題,更好地促進公安隊伍建設和事業(yè)的發(fā)展。

一、對本局警銜銜級結構的分析

上海鐵路公安局是一個有 6285名已授銜職業(yè)制警察的副局級建制單位,目前行政警銜共有 6257人,其中:警監(jiān)警銜 23人 (其中二級 2人、三級 21人),警督警銜 4504人 (其中一級 815人、二級 1978人、三級 1711人),警司警銜 1483人 (其中一級 450人、二級 499人、三級 534人 ),警員警銜 247人 (其中一級 29人、二級 218人)。警監(jiān)、警督、警司、警員警銜占行政授銜總數(shù)的比例依次為 0.37%、71.98%、23.7%和 3.95%(全局技術警銜只有 28人,代表性不強,文中不予論述)。

具體從行政警銜銜級與行政職務、級別、工齡等個體要素的關系入手剖析,可從多角度體現(xiàn)出“一職多銜”結構下的警銜分布狀態(tài)和特點。

(一 )警銜與職務

在全部 6257名行政警銜人員中,領導職務有735人,其中警監(jiān) 13人 (1.77%)、警督 635人 (86.39%)、警司 87人 (11.84%),無三級警司和警員警銜;非領導職務有 5522人,其中三級警監(jiān) 10人 (0.18%)、警督 3869人 (70.07%)、警司 1396人 (25.28%)、警員 247人 (4.47%)。在領導職務和非領導職務人員中,各銜級具有相似的分布特點,尤其是警督警銜都占了相當大的比例,反映出領導和非領導職務在警銜結構上并無實質性的差別。

(二 )警銜與級別

值得注意的是,在領導職務人員中,正處級干部共有 20人,除 11人已授三級警監(jiān)和 5名一級警督已報選升待批復外,還有 3人系二級警督、1人晉升為一級警督不滿 2年;另外,在 210名副處級領導職務人員中尚有三級警督 23人、二級警督 22人,合計占 21.43%。而在非領導職務人員中,10名調研員(正處級)均為三級警監(jiān),32名副調研員 (副處級)均為一級警督,481名主任科員中已授一級警督者達到 456人 (94.8%),2236名副主任科員中已授二級警督者達到 1807人 (80.8%)。副科級以上非領導職務人員共計 2759人,其中 2305人已達到職務等級編制的最高警銜,所占比例高達 83.54%。甚至在 2507名科員中,達到職務等級編制最高警銜三級警督者也有 1273人,占到 50.78%。較高級別領導職務低警銜、非領導職務和較低級別領導職務高警銜,是“職銜倒掛”現(xiàn)象的兩種表現(xiàn)。

(三 )警銜與工齡

在 6257人中,工齡 30年以上的有 2670人,其中除了 6名長病假人員外,其余 2664人均為警督以上警銜,其中又以二級警督為主,有 1432人,居半數(shù)以上;工齡 20至 29年的有 1760人,其中警督警銜1681人,其余 79人為一級警司和二級警司,警督中又以三級警督為主,占到近六成。由此可見,工齡和警銜是正向遞增的關系,只要工齡超過 20年,大多能順利晉升到三級警督以上,此類人員總數(shù)為 4430人,占行政警銜總人數(shù)的 70.8%。

(四 )警銜與年齡

年齡和工齡有較高的一致性,因而警銜與年齡也呈現(xiàn)正向遞增的關系。目前,我局行政警銜人員的平均年齡為 42歲,而 40歲以上的共有 4042人,占 64.6%,其中僅有 17人未達到警督警銜;而在司員級警銜中,29歲以下年輕民警占主流,僅有 1041人,只占行政警銜總數(shù)的 16.6%?？傮w上看,隊伍整體年齡偏大,警銜偏高,年齡結構偏向老化與銜級結構偏高之間也有必然關系。

上述警銜結構分析雖然只是我局的個案,但在相同的制度設計下,它所呈現(xiàn)的結構特點在一定程度上也反映了全國公安機關警銜分布的現(xiàn)狀。

二、現(xiàn)行警銜制度存在的問題

現(xiàn)行警銜制度的歷史作用和現(xiàn)實意義應當?shù)玫匠浞挚隙?同時對于該制度存在的問題也應有清醒認識。從我局的警銜銜級結構分析中,可以看到“一職多銜”的制度設計存在難以避免的缺陷和不足,主要有:一是銜級結構不合理,隊伍整體警銜偏高,缺少自下而上的晉升空間。

在全部行政警銜中,警督總數(shù)已占到近 72%的比例,而警司、警員合計比例不到 28%,尤其是警員警銜僅有不足 4%。倘若在本局范圍內隨機抽調100人集中行動,其中警督、警司、警員銜級由高到低將分別有 72人、28人、4人。從系統(tǒng)管理的角度講,這樣的“倒金字塔式”結構極不合理,不利于對個體的有效指揮、管理和約束。當大多數(shù)人已經(jīng)到達其職務等級編制的最高銜后,晉升空間便被封死,會使民警本人喪失對警銜變動的關注,進而造成警銜“空殼化”,成為警服上僅僅用以表明身份的裝飾。

這種“倒金字塔式”銜級結構的形成,與近年來特別是“二十公”以來公安隊伍建設快速發(fā)展、民警政治待遇普遍提升有直接關系。目前,我局科員職務較為普遍,而科員職務等級編制的最高警銜就是三級警督;另外,副科級以上民警比例相對于“二十公”前也有大幅度提高,目前達到 55.84%,以致二級警督以上銜級比例也相應提高。按照目前警銜晉升條件,即使從二級警員起逐級按期晉升,工作滿17年 (40歲左右)即可進入到警督行列中來。況且在提科員職務時警銜還可晉職晉升至三級警司,更加縮短了晉督的時限。

二是警銜與職務序列的對應關系比較混亂,職位等級標示不明,缺乏有效的組織指揮功能。

《警銜條例》第一條明確了設立警銜制度的目的之一是要“有利于人民警察的指揮、管理和執(zhí)行職務”,而第五條則明確了在警銜和職務高低不同情形下的上下級隸屬關系。因此,警銜的首要功能應當是明確上下級關系、等級和職務,在必要時起到落實組織、管理、協(xié)調等執(zhí)行力的標示作用。然而,現(xiàn)實情況是難以從警銜上明確區(qū)分職級和上下級關系的,“一職多銜”引發(fā)的“職銜倒掛”現(xiàn)象嚴重。

例如,對年紀比較輕、僅晉升到二級警督的正處職領導干部 (我局現(xiàn)有 3人)而言,他們所處崗位決定其必然要經(jīng)常深入下屬單位部署、指導、開展工作,但在各種著裝場合,他們遇到行政職級低于自己但警銜高于自己的領導或非領導人員的概率卻相當大,全局有 809人,而銜級與其相同的則多達 1975人。換言之,警銜與職務的等級關系在 44.5%的概率情形下是顛倒或不對稱的,因而自然不能以警銜判定職位的高低。作為一支特別強調組織紀律性的國家武裝力量,公安機關卻缺乏一套直接、有效的指揮體系和等級標志,這不僅會讓普通群眾對繁多的銜級稱謂感到困惑,而且很可能會給現(xiàn)實警務活動尤其是突發(fā)性、臨時性、多警種協(xié)作的現(xiàn)場處置帶來不少指揮、協(xié)調上的困擾。

三是警銜過重依附于行政職級和工齡,組織榮譽感趨弱,缺乏應有的激勵競爭作用。普遍的現(xiàn)象是,民警年紀越大,對于警銜的重視和關注度越低,其中的許多人對于能否晉升、何時晉升、如何晉升等抱著無所謂態(tài)度,認為這些都是組織上的事情,總能“期到必成”。深究其因,《警銜條例》規(guī)定的“職務等級編制”和“晉級期限”過于寬泛應該是問題的制度根源。雖然《條例》也同步限定了一些“晉級條件”,諸如“遵紀守法、勝任本職工作、聯(lián)系群眾,廉潔奉公、作風正派”等,但都過于籠統(tǒng),沒有可操作性,幾乎人人可以過關。

現(xiàn)行警銜制度無論是首授還是晉升方面的設計,都過多倚重于行政職級和工齡 (工齡以“任職年限”為表現(xiàn)形式),所產(chǎn)生的不利影響顯而易見。在這些決定警銜的要素中,工齡與年齡同步遞增,都是先天性的決定因素,不依人的意志而改變,因此與調動個體積極性無關;而職務和級別雖是需要通過后天努力才能提升的,但由于受到單位建制、職位設置等特定因素的制約,也與個體主觀意愿聯(lián)系不大。在一個單位中,年過 40而仍處于普通民警崗位者比比皆是,他們的警銜往往已達頂端,謀求晉升的積極性和原動力顯然不足。因此,大多數(shù)民警實際上都難以充分認識和深刻理解警銜作為一種警察榮譽所承載的特殊意義,也難以引起內心的職業(yè)榮譽感、責任感和使命感。警銜成了職級和工齡的“副產(chǎn)品”,而非國家對警察個體能力、績效、貢獻的適度評價;警銜制度本應具有的激發(fā)民警工作熱情、提升工作績效的設計初衷被漸漸淡化,本應發(fā)揮的激勵競爭作用也消失于無形。

總之,現(xiàn)行警銜制度歷經(jīng)近 20年的發(fā)展,確已無法滿足當前公安隊伍正規(guī)化建設和現(xiàn)代警務機制建設的迫切需要,其后頒布實施的《人民警察法》、《公務員法》、《公安機關組織管理條例》更使得原初的警銜設置與行政職務序列、組織制度等日益脫節(jié),所引發(fā)的矛盾和問題愈發(fā)明顯了。

三、對警銜制度改革的幾點設想

警銜銜級結構問題及其反映的制度性問題需要通過改革來解決,改革的必要性和緊迫性毋庸置疑。重要的是,如何實行改革、怎樣設計制度才能有效規(guī)避既有弊端。對此,筆者從一名基層警銜工作者的視角,談幾點粗淺的設想。

(一)新警銜制度宜采用“一職二銜”銜級結構

警銜既然是一種區(qū)分警察等級、表明警察身份的稱號和標志,必然與行政職務和級別高度相關,并應保持等級相對一致,不應出現(xiàn)“職銜倒掛”現(xiàn)象。而這正是當前“一職多銜”警銜結構的主要弊病。鑒于此,不少人主張借鑒香港等地的警銜制度,將警銜與職級的對應關系設為“一職一銜”、職銜完全對應,然而這也似有矯枉過正之嫌。警銜應當能區(qū)分行政職級,但又不應僅僅作為職級的標志或代號,還需考慮到同一職級內的不同資歷、績效等情況,加以適度評價和區(qū)別對待,從而賦予警銜自身獨立的特質和功能。這是對現(xiàn)行警銜制度中一些好的設計思維、設計理念的繼承與發(fā)揚,也應是符合大多數(shù)民警對于警銜的看法或期望的。

按照“一職二銜”模式來改革警銜制度,是一種能夠解決問題的妥善方案,有助于消除“職銜倒掛”現(xiàn)象。對此,現(xiàn)行軍銜制度提供了有力佐證。1994年訂立的《中國人民解放軍軍官軍銜條例》將軍銜設為“三等十級”,并按照“一職二銜”確定軍銜與軍官職務的對應關系,使職銜保持相對一致,保證了軍隊系統(tǒng)等級有序、軍令暢通。

同時,設立“一職二銜”結構,還可以有效改善銜級結構,使當前“倒金字塔式”結構內的銜級主體向下位移,(在基本不改變目前銜級稱謂的情況下)使警司而非警督警銜成為銜級結構中的主體。

基于此,筆者提出一項具體方案:將警銜設為“五等十級”,一等為“總警監(jiān)、副總警監(jiān)”,二等為“高級警監(jiān)、警監(jiān)”,三等為“高級警督,警督”,四等為“高級警司、警司”,五等為“高級警士、警士”(《公安機關組織管理條例》中已規(guī)定有“警員”職務,建議在警銜銜級設置中采用“警士”);將警銜與《公安機關組織管理條例》規(guī)定的行政職級對應關系設定如下:

省部級正職——總警監(jiān);

省部級副職——副總警監(jiān);

廳局級正職 (巡視員)——高級警監(jiān);

廳局級副職 (副巡視員)——高級警監(jiān)、警監(jiān);

縣處級正職 (調研員、一級警長)——警監(jiān)、高級警督;

縣處級副職 (副調研員、二級警長)——高級警督、警督;

鄉(xiāng)科級正職 (主任科員、三級警長)——警督、高級警司;

鄉(xiāng)科級副職 (副主任科員、四級警長)——高級警司、警司;

(科員、一級警員、二級警員 )——警司、高級警士;

(辦事員、二級警員、三級警員)——高級警士、警士。

在以上方案中,副科和科員檔次的人數(shù)最多,以我局為例,共有 4943人 (其中副科 2436人、科員2507人),占全局總數(shù)的 79%,體現(xiàn)在警銜上,警司和警士顯然可以成為銜級結構的主體。同時,這一方案也可徹底避免“職銜倒掛”問題。

(二)警銜制度應分開設置領導和非領導序列

“人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令”,是《人民警察法》明確規(guī)定的“鐵的紀律”,《公安機關組織管理條例》則第一次通過國家立法形式建立了規(guī)范的警察職務序列,將其分為警官職務、警員職務和警務技術職務。因此,在警銜序列上明確體現(xiàn)警官 (領導)和警員 (非領導)職務的差別,是當前警務體制改革的迫切要求。在“一職二銜”結構中分開設置警官和警員警銜序列,具體而言有以下理由。

一是有利于進一步明確上下級關系和組織指揮序列。特別是在現(xiàn)場處置工作中,警銜將真正成為確定指揮關系的主要標志。若警官在,警官指揮警員,警官中誰警銜高就由誰指揮;若警官不在,則警員中誰警銜高就由誰指揮。如此則避免了可能出現(xiàn)的被動等待、推諉扯皮、貽誤戰(zhàn)機等現(xiàn)象,公安機關在各種情形下處理問題、平息事態(tài)、維護穩(wěn)定的績效必會進一步提升。

二是有利于進一步增強各類職務人員的工作責任感和使命感。特別是當較低銜級的領導指揮較高銜級的非領導人員時,因為上下有別、層次分明,所以可在最大程度上避免稱謂混亂和警令不暢,領導梯次作用發(fā)揮將更加明顯,也為各項工作和行動的開展提供了有力的組織保證。

三是分開設置警銜序列符合加強公安機構專項編制管理的改革要求。由于新警銜與行政級別、職務序列高度相關,因而在一定程度上警銜也是一部門、一所隊機構編制現(xiàn)狀的顯性標志。在各式各樣的機構改革或調整中,無論是領導還是非領導的職數(shù)超編現(xiàn)象都將會在警銜管理中被充分暴露和及時糾正。

(三)警銜制度須保持自身評價體系的獨立性

警銜與行政職級和工齡應保持相對一致,職級決定授銜的幅度范圍,工齡判定晉升的年限,這種“高度相關”也是“一職二銜”結構的內在特征。但是,新的警銜制度不應過重依附于職級和工齡,不能把職級和工齡作為唯一條件,而是應當在“一職二銜”框架的基礎上形成對個體的能力、績效、貢獻的獨立評價體系,使警銜管理成為公安隊伍建設的有力抓手,形成獎優(yōu)罰劣、激勵競爭的良性運行機制。這就要求警銜制度設計既要以職級和工齡為必要參數(shù),又要充分考慮個體的績效、獎懲等因素,此外,還要積極借鑒現(xiàn)行制度在提前、延期晉升或者降低警銜等方面好的經(jīng)驗和做法。

按照“一職二銜”方案,職級仍是決定警銜變動范圍的第一要素,副局級以下的每個職級各對應兩個銜級,職級提升時警銜可晉職晉升至上一幅度的最低銜,反之,職級下降時警銜應降低至下一幅度的最高銜;工齡則是第二要素,在職務等級編制警銜的幅度內,依工齡來劃定晉升年限,警銜在限定的幅度內可按期由較低銜晉升至較高銜;第三要素應主要包括公務員年度考核結果、立功受獎、行政或黨內處分等情況,依此可對晉升的具體環(huán)節(jié)加以調節(jié),表現(xiàn)為提前或延期晉升等形式,而這正是保持警銜評價體系獨立性、使警銜發(fā)揮功能作用的關鍵所在。

對于具體的晉升條件,初步設想了下列幾點:一是將“任現(xiàn)銜級以來公務員年度考核結果稱職以上”作為晉升警銜的必要條件,有“基本稱職”的每有一年則延期半年晉升,有“不稱職”的則延期一年晉升;二是將“任現(xiàn)銜級以來榮立個人一等功,獲得二級或一級英模、全國特級優(yōu)警等榮譽”作為提前晉升的條件;三是將“任現(xiàn)銜級以來受到行政或黨內處分”作為延期晉升的因素。后二者均可保留現(xiàn)警銜制度中的有關規(guī)定 (獎勵因素或可適度放寬)。

另外,考慮到警察職業(yè)終身制對年齡結構的影響 (總體年齡偏大),為避免各幅度內警銜向高銜級集中,以保持較高銜和較低銜總量相當,似有必要適當增加按期晉升的年限。按照“警士 4年、警司 5年、警督 6年、警監(jiān) 7年”按期晉升應是較為適當?shù)臈l件設置。例如:一名全日制大專生 21歲時參加公安工作,22歲定職為辦事員、授予警士警銜,24歲因提科員級晉職晉升至高級警士,29歲按期晉升至警司,30歲前后提為副科級,則可在 34歲按期晉升至高級警司,提為正科級后 40歲按期晉升至警督,如再提到副處級以上則 46歲可達高級警督、53歲可至警監(jiān)。對于特別優(yōu)秀、業(yè)績突出者,警銜還可隨職級提升得以提前晉升;反之,對于碌碌無為、業(yè)績平平者,即使年齡和工齡不斷增長,警銜也會與職級一起被限定在警司以下幅度之內。綜合來看,這一變動軌跡基本上體現(xiàn)了一種較為合理的制度安排。

責任編輯:儀宏斌

D631

C

1009-3192(2010)04-0100-04

2010-04-20

陶軼,男,安徽定遠人,上海鐵路公安局政治部組織干部處副主任科員。