曲天明, 楊 杰

(1.大連海事大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116024;

2.青島科技大學(xué) 政法學(xué)院,山東 青島 266061)

解析地役權(quán)客體
——以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為視角

曲天明1,2, 楊 杰1

(1.大連海事大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116024;

2.青島科技大學(xué) 政法學(xué)院,山東 青島 266061)

地役權(quán)制度雖已源遠(yuǎn)流長(zhǎng),但對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)還是“新”的制度。無(wú)論從歷史、比較的多維視角,還是從法律概念自身的邏輯解釋以及《物權(quán)法》的整體,乃至從我國(guó)法律體系來(lái)看,地役權(quán)的客體僅適用土地。它在創(chuàng)設(shè)時(shí)必然會(huì)與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相遇,當(dāng)下地役權(quán)受到城鄉(xiāng)規(guī)劃法的限制,在實(shí)踐中未能發(fā)揮其提高土地利用效率的功能。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),國(guó)家作為土地所有權(quán)人在土地的用益物權(quán)之前預(yù)設(shè)地役權(quán),對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行規(guī)劃,達(dá)到維護(hù)公共利益目的,同時(shí)亦受行政程序和法律責(zé)任的規(guī)制,這樣地役權(quán)制度在我國(guó)必然有廣闊的空間。

物權(quán);地役權(quán);土地;城鄉(xiāng)規(guī)劃法

地役權(quán)是源自于羅馬法的一個(gè)古老的法律制度,為大陸法系和英美法系所共同采用的一種用益物權(quán),本著在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的物盡其用原則,我國(guó)《物權(quán)法》在第三編用益物權(quán)中設(shè)專章用了14個(gè)條文設(shè)立了地役權(quán)制度,從而結(jié)束了之前關(guān)于是否在我國(guó)建立地役權(quán)制度的爭(zhēng)議,不言而喻,這是我國(guó)立法上的進(jìn)步。然而這一立法選擇并非意味著徹底地解決了利益地役權(quán)發(fā)揮提高土地效益的問(wèn)題,囿于《物權(quán)法》中關(guān)于地役權(quán)的定義含混,引發(fā)了學(xué)界對(duì)地役權(quán)客體的爭(zhēng)議,從而給法官和登記機(jī)構(gòu)適用該條款帶來(lái)了很多困惑。我國(guó)《物權(quán)法》第156條開宗明義地規(guī)定了地役權(quán)的含義,地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定,利用他人的不動(dòng)產(chǎn),以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地,自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地。雖然行文中沒(méi)有采用《物權(quán)法》第2條關(guān)于物權(quán)概念的解釋,即“本法所稱物權(quán)是指……”,但是該條文的定義性質(zhì)是非常明顯的。這里就使我們產(chǎn)生了一個(gè)困惑:地役權(quán)的客體不僅僅是土地,而是泛指所有的不動(dòng)產(chǎn)抑或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利,如此一來(lái),似乎“文不對(duì)題”。顯然這種解釋存在明顯的邏輯矛盾,給地役權(quán)的概念所下定義超過(guò)了其概念本身,因?yàn)橥恋睾筒粍?dòng)產(chǎn)根本就是兩個(gè)不同的法律概念,不動(dòng)產(chǎn)是指包括土地在內(nèi)的土地上的一切定著物。

不僅如此,我國(guó)的土地制度公有制以及房地分離原則,與羅馬法中在土地吸附原則基礎(chǔ)上建立的地役權(quán)制度相悖,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是城市化進(jìn)程的加快,地役權(quán)受到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響和制約。顯而易見(jiàn)的問(wèn)題是物權(quán)法屬于私法范疇,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬于公法。一般認(rèn)為,從利益角度看,公法是以公益為目的,即著重保護(hù)的是公共利益,公共利益則是為維護(hù)共同體之間的共存共處而存在的,是共同體之間的最高利益和根本利益,具體表現(xiàn)為各社會(huì)共同體之間的秩序、安全、公正、自由等人類基本的生存價(jià)值和制度環(huán)境。私法則是以私益為目的,承擔(dān)著保護(hù)個(gè)人或私人利益?，F(xiàn)代社會(huì)中離不開政府動(dòng)用公權(quán)利維護(hù)公共的城市和鄉(xiāng)村的合理布局和配套建設(shè)問(wèn)題,對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃是必要的手段,協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系,使它們成為相輔相成的統(tǒng)一體,則具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、在地役權(quán)制度的本質(zhì)和體系中解析客體范圍

在法律規(guī)范中,無(wú)論是法律規(guī)則,還是法律原則都需要一些法律概念的支撐,如果法律規(guī)則和法律原則具有構(gòu)筑“圍墻”的功能,那么法律概念則具有奠基“石柱”的作用。法律概念是指法律規(guī)定中的為數(shù)眾多的專有概念[1]。正如美國(guó)法哲學(xué)家博登海默所說(shuō):“法律概念乃是解決法律問(wèn)題所必須的和必不可少的工具,沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念,我們就不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題。沒(méi)有概念,我們便無(wú)法將我們對(duì)法律問(wèn)題的思考轉(zhuǎn)變?yōu)榉烧Z(yǔ)言,也無(wú)法以一種可理解的方式把這些思考傳達(dá)給他人。如果我們?cè)噲D完全放棄概念,那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼?！盵2]在法律的實(shí)施過(guò)程中,不同的人,囿于特殊的知識(shí)背景或利益考量的差異,可能會(huì)對(duì)同一法律概念作出截然不同的解釋,如果放任這種解釋的存在,必然會(huì)損害司法審判的權(quán)威性和統(tǒng)一性,因此為了防止在理解和使用法律上的不一致所帶來(lái)的混亂,立法者便采用法律概念的形式,在法律文本中,對(duì)出現(xiàn)的重要的概念作出詳細(xì)的、權(quán)威的說(shuō)明,以此來(lái)統(tǒng)一人們對(duì)某些概念的認(rèn)識(shí),避免法律適用中的不必要的爭(zhēng)論和混淆,保證法律適用的準(zhǔn)確。有鑒于此,我國(guó)的《物權(quán)法》也概莫能外地規(guī)范了一些包括地役權(quán)在內(nèi)的法律概念,但頗為遺憾的是,地役權(quán)的概念自身存在邏輯矛盾,導(dǎo)致其后的紛爭(zhēng)。目前,學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為,地役權(quán)的客體是指包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)[3];另一種觀點(diǎn)認(rèn)為地役權(quán)的客體僅指土地,鑒于前述法律概念的重要性,本文將從地役權(quán)制度的歷史、本質(zhì)和體系的角度來(lái)分析研究:

1.羅馬法中的地役權(quán)本質(zhì)及其客體

為了更好了解一項(xiàng)制度,我們必須追根溯源走進(jìn)它的源頭——羅馬法。如前所述,濫觴于羅馬法地役權(quán)距今已經(jīng)有上千年的歷史。土地最初先后屬于氏族、部落和宗族公有,從他人土地上穿過(guò)的道路或輸水管道等對(duì)土地利用屬于土地所有人與使用人共有。隨著人口日增,公有制不足以獎(jiǎng)勤罰懶,阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展,方改為父權(quán)制大家庭獨(dú)自耕作土地,于是土地遂由公有變?yōu)樗接?。這些耕作地役習(xí)慣因以特定的土地為標(biāo)的物,所以不存在理解上的困難。但是,當(dāng)畜牧地役出現(xiàn)后,人們對(duì)鄉(xiāng)村地役的理解則發(fā)生了重大改變。原因在于,牧場(chǎng)屬于公有,享有畜牧權(quán)者不能對(duì)牧場(chǎng)享有共有權(quán),在此情形下,地役權(quán)遂成為無(wú)體物,通行權(quán)等就脫離所通行的土地而成為獨(dú)立的權(quán)利[4]。因此,為自己土地的便利而利用他人土地的地役權(quán)概念就這樣誕生了,出現(xiàn)了最早的四種耕作地役形式:步行地役、獸畜通行地役、貨車通行地役、取水地役。此后,古羅馬城內(nèi),由于各房屋多毗連櫛比,相鄰而居,為維持整體房屋的利用,相應(yīng)產(chǎn)生了架梁地役、支撐地役、陰溝地役等,于是建筑地役由此而生。

在考察歷史的過(guò)程中,地役權(quán)制度產(chǎn)生源自于對(duì)土地的額外利用,又因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展,羅馬人對(duì)于土地、物的利用方式越來(lái)越豐富,但地役權(quán)是當(dāng)時(shí)唯一的他物權(quán)形式[5],地役權(quán)被當(dāng)作一個(gè)“大筐子”,不斷有新的權(quán)利類型被歸入了地役權(quán)的門下。其中城市地役權(quán)就是佐證,它使得地役權(quán)的內(nèi)容擴(kuò)大到了建筑物之間的負(fù)擔(dān),據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)《物權(quán)法》中地役權(quán)客體亦可以理解為包含著地上建筑物等不動(dòng)產(chǎn),這樣的推理是不成立的,因?yàn)榉课莸冉ㄖ诹_馬法中視為土地的附屬物,故地役權(quán)關(guān)于土地的含義,應(yīng)當(dāng)包括房屋在內(nèi),所以從鄉(xiāng)村地役權(quán)到城市地役權(quán)的發(fā)展,只能說(shuō)明地役權(quán)的內(nèi)容可以隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷地豐富,不僅僅是對(duì)土地本身的利用,還包括地上的不動(dòng)產(chǎn),但土地作為地役權(quán)客體在羅馬法中并沒(méi)有改變。

2.比較法視角下的地役權(quán)客體

羅馬法大陸法系和英美法系的近代民事立法的影響是廣泛而深遠(yuǎn)的,各國(guó)的地役權(quán)制度同樣在相當(dāng)大的程度上繼受了羅馬法的地役權(quán)制度。我們以比較法的視角來(lái)看地役權(quán)時(shí),會(huì)發(fā)現(xiàn)各國(guó)源于歷史背景、傳統(tǒng)文化、現(xiàn)實(shí)的需要,在繼受的同時(shí),或全盤接受,或有所突破。

在大陸法系國(guó)家中,一類是對(duì)羅馬法的地役權(quán)制度有所改進(jìn),即將地役權(quán)的客體擴(kuò)大到不動(dòng)產(chǎn),典型代表是法國(guó)?！斗▏?guó)民法典》第637條規(guī)定:“役權(quán)系為另一所有權(quán)人的不動(dòng)產(chǎn)的使用及需要對(duì)另一不動(dòng)產(chǎn)所加的負(fù)擔(dān)”。另一類則是以德國(guó)為典范的地役權(quán)制度,直接沿襲了羅馬法的地役權(quán)制度,其客體適用范圍比較窄,僅限于土地。例如,《德國(guó)民法典》第1018條規(guī)定,“一塊土地為了另一塊土地的現(xiàn)時(shí)所有人的利益,得設(shè)定權(quán)利,使需役地的所有人得以某種方式使用該土地,或使在該土地上不得實(shí)施某種行為,或排除本于供役地的所有權(quán)對(duì)需役地行使權(quán)利(地役權(quán))?！比毡久穹ǖ浜臀覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的民法均采用了德國(guó)模式。但是,隨著社會(huì)和科技發(fā)展所導(dǎo)致的人類對(duì)土地的態(tài)度和利用的轉(zhuǎn)變,德國(guó)模式的地役權(quán)制度越來(lái)越受到前所未有的挑戰(zhàn),地役權(quán)客體擴(kuò)大到建筑物等不動(dòng)產(chǎn)為不可回避的趨勢(shì)[6]。如果在土地之間的役權(quán)之外,還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)建物之間,乃至建物與土地之間的役權(quán),地役權(quán)的概念恐怕就太窄,應(yīng)該以更上位的“不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)”來(lái)替代,其下可分土地對(duì)土地役權(quán),建物對(duì)建物役權(quán),土地對(duì)建物役權(quán),建物對(duì)土地役權(quán)等次類型。臺(tái)灣學(xué)者謝哲勝認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地役權(quán)的范圍擴(kuò)大,基于此他提出臺(tái)灣的《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)將地役權(quán)修改為不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)比較合適,包括土地與建筑物,使役權(quán)多樣化[7]。1999年修正草案已經(jīng)看到了這個(gè)問(wèn)題,草案修正第851條為:“稱地役權(quán)者,謂以他人土地供自己使用之不動(dòng)產(chǎn)便宜之用之權(quán)”。

英美法系的地役權(quán)制度與大陸法系沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別,都是為了自己土地的便利而利用他人土地的權(quán)利。這是普通法上的地役權(quán)。但僅僅通行、汲水等形式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求,普通法上的諸多限制,阻礙了地役權(quán)的發(fā)展,使得他們進(jìn)而尋求通過(guò)衡平法救濟(jì),擴(kuò)大地役權(quán)的適用范圍。衡平法上地役權(quán)是利用衡平法上的強(qiáng)制力對(duì)土地的使用予以限制的權(quán)利,指地役權(quán)人限制義務(wù)人及土地的承繼人于其自己的土地上為一定目的使用,義務(wù)人違背此義務(wù),以超目的范圍外的方法使用其土地,權(quán)利人可請(qǐng)求衡平法院予以衡平法上的救濟(jì),責(zé)令義務(wù)人停止其對(duì)土地的不符合目的使用的權(quán)利。衡平法上的地役權(quán)與普通法上的地役權(quán)雖規(guī)范的法律不同,但都是對(duì)他人土地實(shí)施的權(quán)利[8]。

3.我國(guó)《物權(quán)法》整體邏輯結(jié)構(gòu)中的地役權(quán)客體

拉倫茨教授認(rèn)為,在探求某用語(yǔ)或某語(yǔ)句于某文字脈絡(luò)中的意義為何時(shí),法律的意義脈絡(luò)(其“前后關(guān)系”)是不可或缺的[9]。在《物權(quán)法》的第156條的第二款中雖然在地役權(quán)設(shè)定的目的中使用了“不動(dòng)產(chǎn)”,但其下文中又進(jìn)一步明確,“前款所稱他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地”,進(jìn)一步說(shuō)明《物權(quán)法》此處提到不動(dòng)產(chǎn),在這里就是指土地,不能指土地之外的其他不動(dòng)產(chǎn)。不僅如此,我們縱覽第14章的全部14個(gè)法律條文,整體行文和措辭全部都稱之為供役地和需役地,僅僅以土地為適用對(duì)象,而只字未提不動(dòng)產(chǎn)。我國(guó)雖也堅(jiān)持房地分離原則,但物權(quán)法卻步日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的后塵使用了“地役權(quán)”概念。不過(guò),迥異于他們的是,《物權(quán)法》第156條將地役權(quán)的概念中供役地和需役地規(guī)定為“不動(dòng)產(chǎn)”,此種名實(shí)不符的立法,不可避免地會(huì)影響到人們對(duì)地役權(quán)概念的正確理解,除了與其他國(guó)家概念保持一致外,對(duì)物權(quán)法為何牽強(qiáng)附會(huì)地將不動(dòng)產(chǎn)解釋為土地實(shí)在找不到任何具有說(shuō)服力的理由[10]。根據(jù)法律解釋學(xué)原理,只要法律條文的用語(yǔ)是清晰明白,并且這種語(yǔ)義不會(huì)產(chǎn)生歧義,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按照語(yǔ)義進(jìn)行解釋。本文認(rèn)為,我國(guó)《物權(quán)法》中的地役權(quán)應(yīng)當(dāng)理解為僅僅適用土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán),并不包括土地以外的諸如建筑物等不動(dòng)產(chǎn)。

綜上,從我國(guó)《物權(quán)法》中對(duì)地役權(quán)的解釋尚不能得出其客體為不動(dòng)產(chǎn)的結(jié)論,盡管我們也贊同目前學(xué)界趨于一致的觀點(diǎn),將地役權(quán)的客體擴(kuò)大到不動(dòng)產(chǎn)乃經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需要。但對(duì)地役權(quán)名稱的選擇是不恰當(dāng)?shù)?并非如有些學(xué)者所言如果硬性舍棄地役權(quán)概念,既不是法律本土化的必然結(jié)果,也與國(guó)際通行法律制度不一致,徒生復(fù)雜而已[11]。縱觀《物權(quán)法》地役權(quán)一章,顯而易見(jiàn)屬于重大的立法缺陷。這樣的結(jié)果對(duì)于歷經(jīng)6次審議,創(chuàng)下全國(guó)人大立法史上第一的法律來(lái)說(shuō),更加值得反思。在已然成事實(shí)情況下,恐唯一路徑是寄希望于具有中國(guó)特色的法律性文件的司法解釋為其正名。

二、城市規(guī)劃中的地役權(quán)客體

民法源于生活,因此決定了它必須要貼近生活,反映當(dāng)今社會(huì)的需要。地役權(quán)制度雖已源遠(yuǎn)流長(zhǎng),但對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),還是“新”的制度,其價(jià)值體現(xiàn)在它的實(shí)踐中所發(fā)揮的作用,由于地役權(quán)涉及土地或者說(shuō)涉及不動(dòng)產(chǎn),因此在當(dāng)今社會(huì)里,必然會(huì)與城市規(guī)劃法相遇,本文以城市規(guī)劃法的視角,對(duì)地役權(quán)客體的適用范圍進(jìn)一步深入地闡釋。

理論上,地役權(quán)是基于土地私有制而形成的制度,但它卻伴隨著城市進(jìn)程的加快,非但沒(méi)有消失,反而經(jīng)過(guò)不斷地變身,重獲生機(jī),以適應(yīng)其所處時(shí)代的需求。然而在城市規(guī)劃中,不可避免地要觸及到土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)。雖然我國(guó)的土地屬于國(guó)家所有,但土地權(quán)利結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化,已由絕對(duì)“公有公用”轉(zhuǎn)為“公有私用”。特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展,大量的土地使用權(quán)已經(jīng)分配到了組織和個(gè)人,土地利益的主體也隨之呈多元化、私有化態(tài)勢(shì)?！段餀?quán)法》規(guī)定,土地上已經(jīng)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán),不經(jīng)權(quán)利人的同意,國(guó)家不能設(shè)立地役權(quán),可見(jiàn)國(guó)家的土地所有權(quán)已經(jīng)虛化,只剩下了維護(hù)公共利益的價(jià)值,此時(shí),城市規(guī)劃就扮演了重要的角色,即土地之間負(fù)擔(dān)地役必然受到城市規(guī)劃的限制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定,任何單位和個(gè)人都要服從規(guī)劃管理,如果需要進(jìn)行建筑物、道路等工程建設(shè),須向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。可見(jiàn),如果未經(jīng)相應(yīng)的行政審批程序,在土地上允許其他人開發(fā)利用是違反法律的行為,要承擔(dān)行政責(zé)任;相反獲得土地而不按規(guī)定開發(fā)利用,同樣是違法行為,屬于典型的土地閑置行為,在當(dāng)下還有囤積土地之嫌,是我國(guó)法律法規(guī)明令禁止的行為。此外,《建設(shè)部提高住宅設(shè)計(jì)質(zhì)量和加強(qiáng)住宅設(shè)計(jì)管理的若干意見(jiàn)》規(guī)定住宅設(shè)計(jì)必須滿足采光、日照、隔聲以及熱工、衛(wèi)生等方面的要求。

城市規(guī)劃之外的地役權(quán)在實(shí)踐中的發(fā)生幾率非常小。我們通過(guò)對(duì)山東省的兩個(gè)中級(jí)法院和兩個(gè)區(qū)基層法院的立案庭進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn),自2006年物權(quán)法生效以來(lái),被調(diào)查的法院沒(méi)有一起關(guān)于以地役權(quán)糾紛為案由的案件。在南京房管局設(shè)立地役權(quán)登記的當(dāng)天僅發(fā)出3個(gè)地役權(quán)證書,而且都是特例不具有普遍性。通過(guò)實(shí)證調(diào)查以及搜查的信息,可以清楚地看出,地役權(quán)制度并沒(méi)有在實(shí)踐中得到權(quán)力人的廣泛應(yīng)用。一項(xiàng)法律制度的創(chuàng)制或引進(jìn),必然應(yīng)當(dāng)是有價(jià)值的,它的價(jià)值體現(xiàn)在將其功能在其所涉及的領(lǐng)域內(nèi)得以充分發(fā)揮。顯然地役權(quán)制度在我國(guó)沒(méi)有得到更廣泛的應(yīng)用,陷入了尷尬的窘境。以房地產(chǎn)公司為例,當(dāng)其采取“招牌掛”的方式獲得土地的建設(shè)使用權(quán)后,進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè),還需要申辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證,待開發(fā)建設(shè)完成后,土地就已經(jīng)由“生地”變?yōu)椤笆斓亍?各項(xiàng)配套基本健全,根本不存在汲水、通行問(wèn)題。對(duì)于諸如擋光、景色觀瞻、環(huán)境污染等問(wèn)題,須以當(dāng)事人自由意志通過(guò)地役權(quán)合同創(chuàng)設(shè)此種用益物權(quán),但事實(shí)上是不可能的。我們假設(shè)甲與乙同為房地產(chǎn)開發(fā)公司,甲獲得A地的使用權(quán),乙獲得B地使用權(quán),而A地在B地的南面,靠近大海,顯然如果甲公司建起一幢二十幾層的摩天大廈,乙開發(fā)的商品房的價(jià)值就受到影響,于是乙公司與甲公司訂立了一個(gè)地役權(quán)合同,內(nèi)容為甲公司承諾不在A地建房或只建多層住宅,乙公司給予甲公司一定的補(bǔ)償,履行合同的后果是改變了申報(bào)建設(shè)規(guī)劃許可證的內(nèi)容,根據(jù)相關(guān)城市規(guī)劃法律法規(guī),必須經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃主管部門批準(zhǔn),合同才具有法律效力。對(duì)于此類問(wèn)題,筆者專門在青島市規(guī)劃局進(jìn)行了走訪和調(diào)查,青島的地方法規(guī)對(duì)于土地的利用和開發(fā)實(shí)行了嚴(yán)格行政管理,并制定了相應(yīng)的法規(guī),例如,《青島市城市建筑規(guī)劃管理辦法》第32條規(guī)定:“建設(shè)、施工單位必須按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其附件、附圖進(jìn)行建設(shè)和施工,全面完成建設(shè)用地范圍內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)。任何單位或者個(gè)人不得擅自變更經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件;確需變更的,必須按原審批程序辦理變更手續(xù)?！薄渡綎|省城市建設(shè)管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),自行建設(shè)的專用道路、管線需要與城市道路、管線連接的,必須經(jīng)城市建設(shè)行政主管部門批準(zhǔn)?！笨梢?jiàn)個(gè)人地役權(quán)制度的萎縮同公共地役或行政地役的出現(xiàn)和擴(kuò)大是緊密聯(lián)系在一起的。另一方面,追求利益最大化歷來(lái)都是商人的最高理想,他們會(huì)根據(jù)法律來(lái)預(yù)期自己的行為收益,決定是否為需役地設(shè)立地役權(quán)。沒(méi)有開發(fā)商肯犧牲自己的經(jīng)濟(jì)利益惠及他人,如果是有償?shù)牡匾蹤?quán),那么不僅包含一般意義上的使用權(quán),還包括如果正常開發(fā)所獲得的預(yù)期利益,其代價(jià)恐怕也是需役地?zé)o法承受的。由此可見(jiàn),地役權(quán)制度在我國(guó)實(shí)踐中屬于式微的制度。

行文至此,本文并無(wú)意否定我國(guó)的地役權(quán)制度,畢竟地役權(quán)對(duì)利用或排除利用對(duì)需役地創(chuàng)造的價(jià)值,高于供役地創(chuàng)造的價(jià)值,高于供役地的減少價(jià)值,而且除非交易制造了相當(dāng)高的外部成本,對(duì)整個(gè)社會(huì)而言,也會(huì)提升土地資源的利用效率[12]。然而,我們必須注意,需役地創(chuàng)造價(jià)值的表象下面隱藏著的一個(gè)不可忽視的外部性交易成本,事實(shí)是這種“相當(dāng)高的成本”不僅存在且為常態(tài),如果沒(méi)有相應(yīng)的法律制度進(jìn)行校正,勢(shì)必導(dǎo)致地役權(quán)制度被架空或削弱,成為空中樓閣而失去了現(xiàn)實(shí)意義。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將地役權(quán)惠人惠己的功能化作現(xiàn)實(shí),以真正實(shí)現(xiàn)“物盡其用”,其路徑充分利用了地役權(quán)的靈活彈性的特征,將其運(yùn)用到城市規(guī)劃和發(fā)展中,藉以協(xié)調(diào)城市中的公共利益和私人權(quán)利的關(guān)系。

三、國(guó)家土地所有制下的地役權(quán)

《物權(quán)法》作為私法,必須要以確立和保障人民擁有財(cái)產(chǎn)為首要任務(wù),而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬于公法的范疇,以維護(hù)公共利益為原則,具有強(qiáng)制力。二者屬于不同性質(zhì)的法律,其主要作用機(jī)制和法理不同,但在實(shí)踐中卻不可避免地會(huì)相互之間有交叉和銜接,很容易導(dǎo)致沖突,乃至使當(dāng)事人無(wú)所適從。尋求它們的契合點(diǎn),將二者協(xié)調(diào)并聯(lián)動(dòng)起來(lái)才是最佳選擇。

美國(guó)以衡平法確立的地役權(quán)制度就是成功的典型,它伴隨著美國(guó)城市的繁榮和發(fā)展而產(chǎn)生。19世紀(jì)末,因?yàn)楣I(yè)發(fā)展給城市帶來(lái)的繁榮,美國(guó)大量人口向城市涌進(jìn),城市人口的居住密度大大增加,為了保持良好的居住環(huán)境,需對(duì)居住區(qū)土地的使用予以居住目的以外的限制,而原有的普通法上的地役權(quán)無(wú)法滿足人們對(duì)這一目的的追求。于是,一種新型的地役權(quán)——衡平法上的地役權(quán)應(yīng)時(shí)代的需求產(chǎn)生了。這種獨(dú)具特色的地役權(quán)在土地為私有,人們有充分自由使用自己土地的社會(huì)背景之下對(duì)美國(guó)城市社區(qū)的合理分布、良好居住環(huán)境的保持、環(huán)境污染的綜合治理發(fā)揮著非常重要的作用[8]。

由于我國(guó)實(shí)行的是土地國(guó)家所有制,因此需役地以私益為目的創(chuàng)設(shè)地役權(quán)的空間和余地微乎其微,使得地役權(quán)制度難以發(fā)揮出其價(jià)值。相反,充分利用地役權(quán)在物權(quán)法定原則下的靈活性和彈性,提高土地利用效率的空間卻無(wú)限廣闊。國(guó)家作為土地所有者卻可以創(chuàng)設(shè)地役權(quán),以達(dá)到城市規(guī)劃目的,并不存在理論和現(xiàn)實(shí)障礙。我國(guó)《物權(quán)法》明確將國(guó)有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行一體化保護(hù),開創(chuàng)了以私法保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)的先河,受到《物權(quán)法》保護(hù)的包括土地在內(nèi)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)與其他私有物權(quán)具有平等的權(quán)利,完全可以在設(shè)立用益物權(quán)之前,為維護(hù)公共利益預(yù)設(shè)地役權(quán),城市規(guī)劃僅是手段。但是畢竟國(guó)家在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)所依據(jù)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬于公法,而囿于公法介入私權(quán)的強(qiáng)度大于私法的強(qiáng)度,且容易招致被利用而尋租,假公共利益之名為少數(shù)人謀私利,損害私人利益,因此現(xiàn)代社會(huì)對(duì)該手段的運(yùn)用必須要設(shè)置嚴(yán)格的程序機(jī)制和法律責(zé)任機(jī)制,如城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定要按照法定程序,經(jīng)過(guò)聽(tīng)證并加以公示,一旦完成規(guī)劃不得擅自修改和調(diào)整。此外,以行政法規(guī)制表明,這種規(guī)劃對(duì)任何單位和個(gè)人都有強(qiáng)制力,違反城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)公共利益的破壞,因此,必須由城鄉(xiāng)規(guī)劃法承載這一重任。

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Analysis of the Object of Easement from the Perspective of Urban and Rural Planning Law

QU Tian-ming1,2, Y ANGJie1
(1.School of Law,Dalian Maritime University,Dalian 116024,China;
2.School of Political Science and Law,Qingdao University of Science and Technology,Qingdao 266061,China)

Despite the long history of easement,it is still a new system in China.However,either from the historical perspective and the multi-dimensional perspective,or from the logic of the legal concept itself,and the Chinese legal system as a whole,the object of easement can only be land.The easement in China is bound to be restricted by the urban and rural planning law.The empirical research shows that the present easement cannot realize its function in improving the use efficiency of land.To refer to foreign experience,the state who is the owner of the land,shall preset easement before usufruct in order to map out the land both in city and countryside to protect the public interests.At the same time,the present easement is still subject to administrative procedure and its legal responsibilities.An easement of this kind will certainly have a great potential to develop in China.

property;easement;land;Urban and Rural Planning Law

D923.2

A

1008-407X(2010)04-0115-05

2010-08-30;

2010-10-11

中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究立項(xiàng)課題(D08030);山東省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(J08WD60)

曲天明(1966-),女,山東蓬萊人,副教授,大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事公司法、信托法、國(guó)際商法研究;楊杰(1980-),男,遼寧莊河人,大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生,大連花園口經(jīng)濟(jì)管委會(huì)辦公室副主任,主要從事合同法、信托法、國(guó)際商法研究。