韓磊，伍家旺，楊鴻瑋

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)研究
——以昆明市富民縣赤鷲鄉(xiāng)為例

韓磊，伍家旺，楊鴻瑋

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及地理位置等方面都較為特殊的區(qū)域，以此作為研究對(duì)象，將政府公共服務(wù)能力劃分為政策法規(guī)執(zhí)行能力、決策能力、社會(huì)需求信息搜集能力以及公共服務(wù)輸出能力等四個(gè)維度，通過赤鷲鄉(xiāng)這一典型個(gè)案來探討云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何有效提升公共服務(wù)能力。

鄉(xiāng)政府；公共服務(wù)能力；建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利開展都具有深遠(yuǎn)意義，同時(shí)也是我國社會(huì)整體發(fā)展過程中不可逾越的必然環(huán)節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的具體內(nèi)容來看，包括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科教文衛(wèi)等。根據(jù)公共服務(wù)需求的產(chǎn)生、公共服務(wù)供給、公共服務(wù)評(píng)估等各環(huán)節(jié)來看，本研究認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力主要包括以下四個(gè)方面：政策法規(guī)執(zhí)行能力、決策能力、社會(huì)需求信息搜集能力、公共服務(wù)輸出能力。政策法規(guī)執(zhí)行能力包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)中央和上級(jí)政府制定實(shí)施的政策法規(guī)的理解能力、宣傳和貫徹實(shí)施能力等；決策能力則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)社會(huì)公共問題的認(rèn)定能力、因地制宜地發(fā)展規(guī)劃能力、資源有效利用能力等；社會(huì)需求信息搜集能力是指對(duì)社會(huì)公共服務(wù)需求現(xiàn)狀進(jìn)行了解把握的能力，包括了政府派人到基層社會(huì)調(diào)查了解和設(shè)置科學(xué)合理的民意反映渠道來掌握需求信息；公共服務(wù)輸出能力則是指政府為社會(huì)提供的公共服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上切合社會(huì)需求的程度，它涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力、物力和人力等問題。

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，四個(gè)維度的內(nèi)容不能偏頗，因?yàn)檎@四個(gè)方面的能力是相互聯(lián)系不能分割的整體。赤鷲鄉(xiāng)政府公共服務(wù)能力提升的瓶頸和云南省其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，主要體現(xiàn)在提升政府公共服務(wù)能力面對(duì)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境上，體現(xiàn)在政府提升公共服務(wù)能力所面臨的具體困境上：自然環(huán)境較發(fā)達(dá)地區(qū)惡劣、地方居民科學(xué)文化素質(zhì)總體水平較低、社會(huì)發(fā)育程度不高、政府工作人員素質(zhì)低于發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)文化水平相對(duì)落后等。

一、提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策法規(guī)執(zhí)行能力的研究對(duì)策

（一）建立健全政策法規(guī)宣傳機(jī)制

建立健全政策法規(guī)宣傳機(jī)制則是良好宣傳效果的制度保障。赤鷲鄉(xiāng)的政策法規(guī)宣傳受限于基礎(chǔ)通信設(shè)施設(shè)備缺乏、地理環(huán)境復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)、有線電視、手機(jī)、報(bào)紙等可以利用的大眾媒介還比較匱乏，還不能成為政策法規(guī)宣傳的主要渠道。政策法規(guī)的宣傳和文件精神的傳達(dá)途徑只能依靠下鄉(xiāng)宣傳、村組干部傳達(dá)、張貼告示等方式。為了保證良好的宣傳效果，需要建立起政策法規(guī)宣傳的責(zé)任機(jī)制，即將政府政策法規(guī)在農(nóng)村的普及宣傳工作落實(shí)到人，實(shí)行分片、分區(qū)負(fù)責(zé)的制度規(guī)定。

政策法規(guī)的宣傳普及需要充分發(fā)揮當(dāng)前農(nóng)村自治組織的作用，依賴村委會(huì)、村小組條塊分割，將工作細(xì)化。目前云南省廣大農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)依然具有比較明顯的血緣家族特點(diǎn)，村民間的溝通交流比較多，相互間比較熟悉，通過村組干部來開展這項(xiàng)工作也容易。另一方面，村組干部一般為中共黨員，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，利于宣傳工作的順利有效進(jìn)行。

此外，電視是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)重要的宣傳媒介，農(nóng)村文體活動(dòng)極度缺乏，電視可以成為村民茶余飯后的消遣方式。本研究調(diào)研情況表明，赤鷲鄉(xiāng)治域內(nèi)擁有電視機(jī)的農(nóng)村家庭并不多，因此鄉(xiāng)政府應(yīng)該加快“家電下鄉(xiāng)”的步伐，使電視機(jī)在農(nóng)村地區(qū)得到普及，利于發(fā)揮電視這一重要宣傳平臺(tái)的作用。

（二）將政策法規(guī)宣傳和落實(shí)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政監(jiān)督機(jī)制

政策法規(guī)的宣傳和落實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能之一，政策法規(guī)的宣傳和落實(shí)也不能脫離監(jiān)督。完善的行政監(jiān)督是國家政策法規(guī)宣傳、落實(shí)的有力保障，可以避免地方政府在執(zhí)行過程中敷衍了事或者執(zhí)行不力。我國行政系統(tǒng)雖然都有明確的行政監(jiān)督體系，但是在實(shí)際操作和運(yùn)行過程中也常常會(huì)出現(xiàn)“失靈”的現(xiàn)象。具體到赤鷲鄉(xiāng)政府，更需要注意監(jiān)督機(jī)制的可操作性，細(xì)化相應(yīng)的規(guī)定以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)繁雜細(xì)微的特點(diǎn)。

政策法規(guī)的宣傳到位、落實(shí)到位是政府服務(wù)群眾的重要方面，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府良好溝通的基礎(chǔ)性工作，將這項(xiàng)工作納入到行政監(jiān)督體制中來是非常有必要的。

二、提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策能力的研究對(duì)策

（一）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員素質(zhì)

鄉(xiāng)政府工作人員的素質(zhì)對(duì)于地方發(fā)展的影響是深遠(yuǎn)的，他們是國家管理、服務(wù)社會(huì)，進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，發(fā)展地方政治、經(jīng)濟(jì)及科教文衛(wèi)事業(yè)的具體執(zhí)行者，其素質(zhì)的高低直接影響到建設(shè)事業(yè)的成敗。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，赤鷲鄉(xiāng)政府工作人員素質(zhì)水平不夠高，高素質(zhì)人才的缺乏，是政府決策能力建設(shè)成效不顯著的關(guān)鍵阻礙因素。要改變這個(gè)現(xiàn)狀，需要從兩個(gè)方面著手：一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作隊(duì)伍注入新血液，引進(jìn)高素質(zhì)人才；二是通過培訓(xùn)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制

政府決策能力不高嚴(yán)重影響了政府公共服務(wù)能力，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策過程中缺乏科學(xué)性，隨意性較大，決策者素質(zhì)相對(duì)不高，使得地方政府的決策效果大打折扣。在解決了工作人員即決策者的素質(zhì)、決策水平問題后，提高政府決策能力還需要有過程約束的程序化、制度化保障。完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機(jī)制是改變當(dāng)前西部地區(qū)遠(yuǎn)城鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策能力水平不高、提高政府決策能力的制度保障。

為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策質(zhì)量，走程序化道路，改變隨意性的決策方式是提高政府公共服務(wù)能力的必然要求。高質(zhì)量的政府決策必須經(jīng)歷這樣的過程：資料搜集→資料整理→決策討論→決策試行和調(diào)研→修改完善→決策施行。嚴(yán)格遵守科學(xué)決策的程序，可以確保決策的質(zhì)量，從根本上提高政府的決策能力，提高政府的公共服務(wù)能力。

三、提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)需求信息搜集能力的研究對(duì)策

（一）建立健全農(nóng)村社會(huì)需求信息搜集制度

赤鷲鄉(xiāng)治域內(nèi)農(nóng)村村落分散，地理環(huán)境復(fù)雜，村民文化水平總體不高，這樣的現(xiàn)狀必然造成農(nóng)村社會(huì)需求的多樣化和復(fù)雜化。同時(shí)，農(nóng)民表達(dá)能力不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確及時(shí)了解社會(huì)需求信息將是一項(xiàng)比較繁重的工作。將農(nóng)村社會(huì)需求信息搜集制度化、常態(tài)化，可幫助政府部門第一時(shí)間了解農(nóng)村的需求狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向廣大農(nóng)村有效提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)該設(shè)置專門的農(nóng)村社會(huì)需求信息搜集專員，按照搜集制度的規(guī)定定期走訪各村莊，了解信息并及時(shí)反饋到政府相關(guān)部門以得到有效處理。設(shè)置專門的農(nóng)村社會(huì)需求信息搜集專員，也是受到赤鷲鄉(xiāng)的具體條件限制而采取的必要手段。

（二）拓寬基層民眾信息上傳渠道

當(dāng)前農(nóng)村群眾提出建議和意見、反映問題的主要途徑是上訪和通過村組干部反映，這也是比較原始的方式，在時(shí)效上來說有明顯的缺陷，同時(shí)成本也相對(duì)較高。所以鄉(xiāng)政府應(yīng)該拓寬基層民眾信息上傳渠道，便于民眾能夠及時(shí)有效地向政府部門輸入相關(guān)信息，使問題迅速得到解決，這也是政府部門搜集社會(huì)需求信息的有效方式。由于電子政務(wù)的廣泛推行，政府部門基本都設(shè)置有相應(yīng)的信息模塊，有能力使用網(wǎng)絡(luò)的村民完全可以通過網(wǎng)絡(luò)提出自己的意見和建議或者反映問題，這是比較便捷的方式。通過電話反映問題也是可行而方便的形式，前提是鄉(xiāng)政府做好宣傳工作并設(shè)置和公布“群眾熱線”，讓村民們清楚遇到問題的時(shí)候可以撥打相應(yīng)的求助電話，將信息迅速傳遞到政府相關(guān)部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以通過在農(nóng)村設(shè)置意見箱，定期收取群眾所提出的意見和問題；新聞媒介也是群眾反映問題的重要平臺(tái)，遇到問題時(shí)，他們還可以聯(lián)系新聞媒體，通過新聞報(bào)道的方式使得問題得到及時(shí)處理。

（三）確保政務(wù)信息透明以完善農(nóng)村社會(huì)監(jiān)督體制

通過完善農(nóng)村社會(huì)監(jiān)督體制同樣可以幫助政府有效搜集農(nóng)村社會(huì)需求信息，同時(shí)改進(jìn)政府工作，提高政府工作效率。政府政務(wù)信息透明化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的前提，否則社會(huì)監(jiān)督只能是一句空話，不可能真正地起到積極作用。在本研究對(duì)普通村民進(jìn)行簡(jiǎn)單訪談的過程中，村民也表達(dá)出了這樣的信息知曉需求。比如，農(nóng)村交通道路修筑資金狀況、占地賠償標(biāo)準(zhǔn)等信息的公布；各種惠農(nóng)政策有關(guān)村民利益的補(bǔ)貼數(shù)額及操作方式的公布；農(nóng)村合作醫(yī)療中有關(guān)醫(yī)藥和治療費(fèi)用清單的公布等。不少政策的執(zhí)行，政府做得較好，卻得不到村民的認(rèn)可甚至持懷疑態(tài)度，根本的原因就是相關(guān)信息沒有公開，因?yàn)閺V大村民也同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，對(duì)有關(guān)事務(wù)持懷疑態(tài)度，認(rèn)為“自己吃虧了”也就很正常。在政務(wù)信息公開透明的前提下，完善農(nóng)村社會(huì)監(jiān)督體制就顯得有必要了，這樣可以盡量減少村民們向政府部門輸入負(fù)面的信息，減輕政府各部門的負(fù)擔(dān)。

四、提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)輸出能力的研究對(duì)策

（一）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革正在深入開展，筆者認(rèn)為首先要解決的問題應(yīng)該是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府尤其是縣政府間的關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職能、權(quán)利、責(zé)任等問題。在農(nóng)村公共服務(wù)提供方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常處于非常尷尬的被動(dòng)地位，一方面，上級(jí)政府將為農(nóng)村提供公共服務(wù)的責(zé)任給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面卻沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，這樣一來就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在相關(guān)問題上進(jìn)入“心有余而力不足”的艱難境地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府間的關(guān)系的順暢還需要嚴(yán)格規(guī)定各自在地方發(fā)展中擔(dān)負(fù)的職責(zé)、享有的權(quán)利，否則很容易造成不同層級(jí)間的政府職能交叉重疊，同一事項(xiàng)卻多頭負(fù)責(zé)，甚至?xí)斐烧g“踢皮球”的不良后果。基本原則即是要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)當(dāng)中職、權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，在服從上級(jí)政府指導(dǎo)、符合法律規(guī)定的前提下保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有必要的獨(dú)立性。只有劃分清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才可能將有限的資源應(yīng)用到自己所管轄內(nèi)的事務(wù)中去，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（二）各級(jí)政府加大扶持力度

當(dāng)前，阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)輸出能力提高的關(guān)鍵問題是資金投入不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要來源轉(zhuǎn)為由上級(jí)政府撥付而不是依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政使用也實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府相對(duì)來說失去了一定的財(cái)政獨(dú)立性。云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展是一項(xiàng)宏大工程，包括完善生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政治文明建設(shè)、科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)治安等方方面面的工作，發(fā)展的基礎(chǔ)非常薄弱，要建立有序的環(huán)境，促進(jìn)地方發(fā)展，其難度是非常大的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，也正因?yàn)槿绱?，國家各?jí)政府應(yīng)該重視這些落后地區(qū)的發(fā)展，在政策上給予更多的傾斜，在資源上給予更多的支援，在資金上給予更多的投入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠及時(shí)有效地為廣大農(nóng)村地區(qū)輸出公共服務(wù)，保證新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。

（三）加快公共服務(wù)提供方式改革

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治域內(nèi)的廣大農(nóng)村村民對(duì)公共服務(wù)的需求也日益多樣化、復(fù)雜化，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)輸出能力很大程度上受制于財(cái)政不足，自己所掌握的資源非常有限，從而難以滿足農(nóng)村發(fā)展的需要，不能及時(shí)有效地為農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)。

在公共服務(wù)輸出不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘的現(xiàn)實(shí)面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是云南省落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯得更加艱難。也正是在這樣的背景下，我國各地也在嘗試著公共產(chǎn)品供給方式的改革，以緩解政府的財(cái)政壓力，更為及時(shí)有效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全可以結(jié)合治域內(nèi)的特點(diǎn)，利用市場(chǎng)上一切可以利用的資源，盡力為農(nóng)村發(fā)展提供必要的公共服務(wù)。比如：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作物種植過程中政府應(yīng)該為之提供必要的技術(shù)技能指導(dǎo)及培訓(xùn)服務(wù)，而通過引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)模生產(chǎn)，或與相關(guān)企業(yè)開展訂單式生產(chǎn)，這樣，技術(shù)技能支持與培訓(xùn)服務(wù)就可以轉(zhuǎn)由企業(yè)來提供，這既節(jié)約了成本，又可以提高農(nóng)民的收入水平。

[1]任潔.公共服務(wù)能力[M].北京：人民出版社，2005.

[2]靳永翥.公共服務(wù)提供機(jī)制：以欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)為研究對(duì)象[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

[3]劉義強(qiáng).湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)研究[J].社會(huì)主義研究,2007(6).

[4]廖章庭.加強(qiáng)新農(nóng)村基層政府公共服務(wù)能力建設(shè)[J].理論導(dǎo)報(bào),2008(4).

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C939

A

1673-1999（2010）18-0026-03

韓磊（1985-），男，河北玉田人，云南大學(xué)（云南昆明650091）公共管理學(xué)院2008級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)楣彩聵I(yè)管理與地方政府管理。

2010-06-08

云南大學(xué)笹川優(yōu)秀青年教育基金資助項(xiàng)目“云南省鄉(xiāng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)研究——以昆明市富民縣赤鷲鄉(xiāng)為例”（項(xiàng)目編號(hào)：09KT018）階段性成果。