蘇 明

(財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所,北京 100142)

我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)經(jīng)過了二十多年的發(fā)展,成效顯著。但由于我國仍未完成工業(yè)化、城市化發(fā)展階段,人口壓力持續(xù),資源瓶頸凸顯,環(huán)境污染、生態(tài)破壞的趨勢仍在繼續(xù),總體上來說,我國環(huán)保投入與現(xiàn)實(shí)客觀需求仍存在著較大差距,不能很好地適應(yīng)現(xiàn)階段促進(jìn)環(huán)保的需要。這就要求我們切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀,多渠道增加環(huán)保投入,特別是需要加大財(cái)政環(huán)保投入,從完善體制和政策、創(chuàng)新制度等方面增強(qiáng)公共財(cái)政對環(huán)保的支持。

一、公共財(cái)政支持環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)

(一)環(huán)境保護(hù)的基本特征

1.環(huán)境保護(hù)具有公共性。環(huán)境保護(hù)的公共性,源自于環(huán)境資源的公共物品特征。環(huán)境資源就兼具公共物品和準(zhǔn)公共物品的主要特征,也正由于環(huán)境資源兼具公共物品和準(zhǔn)公共物品的雙重特征,就使得政府安排和市場機(jī)制都擁有了一定的用武之地。首先,環(huán)境資源具備公共物品的主要特征——非排他性,即環(huán)境資源在消費(fèi)上具有非排他性。其次,環(huán)境資源又具備準(zhǔn)公共物品的主要特征——有限的非競爭性,環(huán)境資源在消費(fèi)上具有一定程度的非競爭性。

2.環(huán)境保護(hù)具有外部性。環(huán)境問題的外部性表現(xiàn)在兩個(gè)方面,環(huán)境污染的負(fù)外部性和環(huán)境保護(hù)的正外部性。環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性。它表現(xiàn)為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致。與環(huán)境污染問題相反,環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的正外部性。環(huán)境保護(hù)是一種為社會提供集體利益的公共物品和勞務(wù),它往往被集體加以消費(fèi)。正如負(fù)的外部性會導(dǎo)致資源配置的低效率一樣,正的外部性也會影響資源配置的效率。解決外部性問題的重要辦法,就是發(fā)揮政府的作用,通過科學(xué)、有效的制度安排,將外部性問題內(nèi)部化。

3.環(huán)境保護(hù)具有階段性。實(shí)證研究表明,環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長之間存在環(huán)境庫茲涅茨倒U型曲線關(guān)系,反映了環(huán)境保護(hù)的階段性特征。中國環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)經(jīng)過了二十多年的發(fā)展,環(huán)保工作也已經(jīng)取得了明顯成效。但環(huán)境污染與生態(tài)破壞的趨勢還在進(jìn)一步惡化,已經(jīng)到了需要高度關(guān)注和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、加快推進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)候。當(dāng)然,在這樣的情況下,中國的環(huán)境保護(hù)不可能超越社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

(二)現(xiàn)階段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要性與緊迫性

長期以來,我國的經(jīng)濟(jì)增長過度依賴能源資源消耗,造成能耗物耗高,污染排放強(qiáng)度大。突出的表現(xiàn)有:我國單位產(chǎn)出的能耗和資源消耗水平明顯高于國際先進(jìn)水平,萬元 GDP能耗水平超過發(fā)達(dá)國家3～11倍,單位 GDP排放的二氧化硫和氮氧化物是發(fā)達(dá)國家的 8-9倍。重要河流與湖泊遭受不同程度的污染,流經(jīng)城市的河段 90%左右受到污染,水環(huán)境質(zhì)量日益惡化;一些北方河流水資源開發(fā)利用率超過了國際公認(rèn)的合理水平,其中黃河、淮河、遼河開發(fā)利用率超過 60%;海河超過 90%,大大高于30-40%的生態(tài)警戒線,水污染事故時(shí)有發(fā)生,特別是淮河、海河水域的污染更為嚴(yán)重。城市垃圾和固體廢物排放量加劇,城市垃圾每年接近 1.4億噸,處理率僅 54.2%,無害處理率更低。生態(tài)破壞問題突出,有 368萬平方公里的國土面臨水土流失,土地沙化以及天然草原退化現(xiàn)象嚴(yán)重,森林生態(tài)功能嚴(yán)重退化。由于環(huán)境污染所造成的經(jīng)濟(jì)損失更是不斷增加,觸目驚心。據(jù)世界銀行專家的估算,2003年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到 GDP的15%,而我國當(dāng)年 GDP的增幅才為 10%。隨著2020年翻兩番的經(jīng)濟(jì)快速增長和工業(yè)化的重型化的加深,污染物排放還在進(jìn)一步加大,這對我國本身就脆弱的環(huán)境承載力構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。在這種情況下,加強(qiáng)環(huán)保工作的重要性與緊迫性日益凸顯。如何更為合理和有效地利用資源,減緩資源消耗和污染排放,走一條經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的增長之路,就成了我國目前面臨的重大課題。

中國未來的發(fā)展將是一種更加注重環(huán)境的發(fā)展模式。環(huán)境保護(hù)公共財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)這種發(fā)展模式的重要政策保障,因此,在“十一五”期間,有必要進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入,優(yōu)化、調(diào)整環(huán)境方面的經(jīng)濟(jì)制度安排。在環(huán)保投資中,來自政府的投入是至關(guān)重要的。私人部門的環(huán)境保護(hù)投資,無論是規(guī)模還是效率,往往取決于政府環(huán)保投入的水平和力度。政府的環(huán)保投入也有明確的政策導(dǎo)向和意義。在環(huán)境保護(hù)資金市場上,政府的環(huán)境保護(hù)投入具有特殊的地位和作用,表現(xiàn)在:一是強(qiáng)制作用,通過足夠的政府投入,建立環(huán)境監(jiān)管能力,保證各類主體履行環(huán)保投入的職責(zé);二是引導(dǎo)作用,通過政府的環(huán)保投入,創(chuàng)造有利條件,引導(dǎo)社會資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域;三是平衡作用,平衡區(qū)域間的差異,特別是中央政府的環(huán)保投資,重點(diǎn)在于平衡區(qū)域差異。

要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政在環(huán)保中的職責(zé),必須建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政支持制度。建立環(huán)境財(cái)政支持制度,就是在為實(shí)現(xiàn)當(dāng)前的環(huán)境目標(biāo),將過去我國比較分散和零碎的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的財(cái)政政策進(jìn)行有效整合并強(qiáng)化政策效應(yīng),建立完整的環(huán)境財(cái)政支持制度,通過預(yù)算、稅收、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政投資等多種形式,使財(cái)政政策在更大范圍內(nèi)對環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用,形成我國環(huán)境保護(hù)的有力、有效、科學(xué)、系統(tǒng)的制度安排。

二、中國財(cái)政環(huán)保投入存在的主要問題

環(huán)保投入作為一種政策性、戰(zhàn)略性、公益性投資,是國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長和社會健康發(fā)展的需要,也是市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一項(xiàng)重要支出職責(zé)。長期以來,我國在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向的傳統(tǒng)發(fā)展模式下,環(huán)保投資并沒有引起政府和社會各界的充分重視。近些年來,傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式遇到了環(huán)境和資源方面越來越強(qiáng)烈的約束和壓力,同時(shí)伴隨著以公共財(cái)政為基礎(chǔ)框架的財(cái)政改革的不斷推進(jìn),政府開始著手調(diào)整職能和財(cái)政支出結(jié)構(gòu),環(huán)保支出戰(zhàn)略重要意義和重點(diǎn)加大投資的地位得到確立,環(huán)保支出有了較快的增長,各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和制度也在快速的建立和健全。但是由于財(cái)政體制束縛和制度支持不足等諸多原因,目前離科學(xué)有效的環(huán)保投資制度建設(shè)和投入保障機(jī)制還有較長距離。

(一)國家財(cái)力不斷增加,但環(huán)保投入總量不足,所占比重不高

近年來,我國環(huán)保投資雖然表現(xiàn)出較強(qiáng)的增長態(tài)勢,但投資總量不足仍然是中國環(huán)境保護(hù)投融資面臨的突出問題。從我國環(huán)境保護(hù)投資總量看,國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計(jì)局于 2006年 9月首次發(fā)布的《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告(2004)》顯示,如果在現(xiàn)有的治理技術(shù)水平下全部處理 2004年點(diǎn)源排放到環(huán)境中的污染物,需要一次性直接投資約10800億元,應(yīng)占當(dāng)年 GDP的 6.8%左右,而我國2004年環(huán)境污染治理投資總額僅為 1909.8億元,只占當(dāng)年 GDP的 1.19%。顯然,與環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)相比,我國的環(huán)保投資數(shù)量還有很大差距。

長期以來,環(huán)保投資渠道單一,主要是政府的財(cái)政撥款,而在“放權(quán)讓利”的體制變遷中,政府財(cái)政汲取能力下降,使得我國財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)投資的總量在 GDP中所占的比重一直偏低。盡管環(huán)保投資每年都有一定幅度的增加,但相對于嚴(yán)峻的環(huán)境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心。目前已有的其他資金渠道由于受各種管理、體制等原因的困擾,有的已經(jīng)萎縮,有的已名存實(shí)亡,很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其對于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項(xiàng)目,在資金的籌措和調(diào)度上都面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資金問題已經(jīng)普遍成為環(huán)境治理的主要瓶頸。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占 GDP的比例達(dá)到 1%～l.5%時(shí),可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢;當(dāng)該比例達(dá)到 2%～3%時(shí),環(huán)境質(zhì)量可有所改善(世界銀行,1997)。發(fā)達(dá)國家在 20世紀(jì) 70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占 GDP的 1%～2%,其中美國為 2%,日本為 2%～3%,德國為 2.1%。盡管我們的財(cái)政環(huán)保投資比重在逐年增加,“十五”期間的環(huán)保投資仍然不及發(fā)達(dá)國家或地區(qū) 20世紀(jì) 70年代的水平。再從增長率指標(biāo)看,“十五”期間我國環(huán)保投資的年均增長速度達(dá)到 18.8%,已經(jīng)高于同期GDP9.5%的增長速度,但是卻大大低于同期固定資產(chǎn) 22%的年均增長速度,而且環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例在 2001～2005年間總體上呈現(xiàn)下降趨勢,這說明在固定資產(chǎn)投資增長的同時(shí),環(huán)保投資并沒有同步跟上,在一輪又一輪固定資產(chǎn)投資熱潮中,對環(huán)境保護(hù)的投資卻是偏冷的。而環(huán)保投資欠賬越多,就意味著環(huán)境問題的隱患越積越多。

(二)環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不夠合理,真正用于環(huán)境污染治理的投資總量較小

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)需要大量投入的事業(yè),在我國目前環(huán)保歷史欠賬多、投入明顯不足的情況下,我國環(huán)保投資的結(jié)構(gòu)不夠合理,則進(jìn)一步加劇了我國環(huán)保的現(xiàn)實(shí)壓力。

中國近年來環(huán)境保護(hù)的投資總量不斷攀升,占GDP的比例達(dá)到了 1.3%～1.4%,但如果從環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的合理性角度進(jìn)行分析,則會發(fā)現(xiàn),實(shí)際統(tǒng)計(jì)發(fā)生的環(huán)保投資并沒有充分有效地用到環(huán)境保護(hù)需要支持的領(lǐng)域,造成我國環(huán)保投資效果大打折扣。按我國環(huán)保投資的統(tǒng)計(jì)口徑,我國環(huán)保投資主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資三部分(“三同時(shí)”是指建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。從近年來環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的變化情況來看,城市基礎(chǔ)設(shè)施增長率最高,城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施增長帶動了整個(gè)環(huán)保投資的增長,工業(yè)污染源治理投資年均增長率最低,而且工業(yè)污染源治理投資波動較大,工業(yè)污染源和新建項(xiàng)目“三同時(shí)”投資均出現(xiàn)過負(fù)增長。

具體來說,從 1981-2004年,我國城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資量在逐年增加,城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占同期環(huán)保投資總量的比例居高不下 ?！傲?”期間占 30.68%,“七五 ”期間占32.06%,“八五 ”期間占 36.54%,“九五 ”期間占52.30%,“十五”期間占 59.83%。但由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中,大部分投資與環(huán)境污染治理關(guān)系不夠密切,造成偏大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資口徑高估了環(huán)保投資。如,“十五”期間(2001-2004年),燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)投資、集中供熱工程建設(shè)投資、園林綠化工程建設(shè)投資占環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的 57%,占環(huán)保投資總額的 34.2%。另外,用于排水及市容環(huán)境衛(wèi)生的投資中,僅一半左右用于與環(huán)境污染治理直接相關(guān)的污水處理投資和垃圾處理投資,導(dǎo)致污染治理的環(huán)境效益不夠明顯。

由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所占比例較高,使得工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資不斷受到擠壓。以工業(yè)污染源治理投資為例,“七五”期間,我國工業(yè)污染治理投資占全部環(huán)保投資的 41.18%,在環(huán)境保護(hù)投資中份額最大,但隨后其占總投資的比例則呈現(xiàn)快速下降及明顯的波動趨勢。1998年工業(yè)污染源治理投資占環(huán)保投資的 16.9%,2004年為 16.13%。1998-2004年間,該比例呈波動趨勢較為明顯。其中 1998-2000年,呈上升趨勢,但 2000-2004年間總體呈現(xiàn)下降趨勢。與此同時(shí),國家預(yù)算內(nèi)資金在工業(yè)污染源治理投資來源構(gòu)成中所占的比例在短短 6年時(shí)間從 2000年的 14.1%銳減至 2005年的 1.7%。工業(yè)污染防治投資量和投資比例一路走低,與越來越大的污染治理需求及大量企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的現(xiàn)狀是背道而馳的。中國正處于重化工業(yè)時(shí)代,對工業(yè)污染治理的投資水平恰恰是制約環(huán)保目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。雖然按照“誰污染誰治理”原則,企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起污染治理投資的責(zé)任,但這并不等于政府就可以因此免除環(huán)保投入的責(zé)任。因?yàn)樵诃h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域廣泛存在的外部效應(yīng)決定了具有逐利天性的企業(yè)不可能自動承擔(dān)這一責(zé)任。

以上可見,環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的不合理在很大程度上抵消了我國環(huán)境保護(hù)投資的快速增長,在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)日益提高的情況下,使完成環(huán)保目標(biāo)的難度進(jìn)一步加大。

(三)地方財(cái)政投入不到位,環(huán)保投融資機(jī)制不暢

從財(cái)政包干體制向分稅制改革的體制變革過程中,地方政府履行基本職能面臨巨大的財(cái)政壓力,地方政府用于環(huán)保的投資缺乏有效的收入保障,難以充分履行環(huán)保責(zé)任。分稅制改革實(shí)施之后的當(dāng)年,中央與地方的財(cái)政分配格局發(fā)生了較大的變化,中央的財(cái)政收入占總收入達(dá)到 55.7%,比 1978年增加40個(gè)百分點(diǎn),但中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例和以往對比變化不大,僅為 30.3%。1995年到 2004年,連續(xù)十年的中央財(cái)政收入平均占國家財(cái)政總收入的 52%,但財(cái)政支出平均只占國家財(cái)政總支出的29.8%。而這十年來,地方的財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入平均為 48%,但財(cái)政支出卻占國家財(cái)政總支出平均為 70.2%。整個(gè)數(shù)字前后變化對比呈反向剪刀狀。隨著財(cái)權(quán)上移,加上《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行地方公債,沒有舉債權(quán),沒有稅收開征權(quán),在轉(zhuǎn)移支付體系尚未健全的情況下,地方政府財(cái)政面臨較大的收支矛盾,不少地方政府甚至出現(xiàn)了較嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。這就一方面造成地方政府無暇顧及地方財(cái)政環(huán)保投資的持續(xù)增長,另一方面甚至使地方政府為了保護(hù)財(cái)源反過來成為了污染企業(yè)的保護(hù)傘,從而加劇了地方的環(huán)境污染程度。

同時(shí),在體制轉(zhuǎn)軌過程中,地方政府缺乏足夠的積極性和激勵(lì)機(jī)制來投入于環(huán)保。在目前的以流轉(zhuǎn)稅為主體的財(cái)稅制度下,地方政府稅收主要靠產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的工業(yè),特別是短期內(nèi)利高稅大的重工業(yè)項(xiàng)目,而恰恰是這些項(xiàng)目對地區(qū)環(huán)境帶來的壓力最大。同時(shí)由于地方政府官員的任期考核制,決定他們力爭任期內(nèi)效益最大化,客觀上又刺激了地方政府的短期行為。在此背景下,地方政府有兩種選擇,要么自主創(chuàng)新“開源節(jié)流”,要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費(fèi)時(shí)少、見效快。因此,其結(jié)局必然是以犧牲環(huán)境為代價(jià)。在這種片面的發(fā)展觀和政績考核體系下,各種地方保護(hù)主義盛行,對環(huán)保投資不熱衷,因?yàn)檫^于嚴(yán)格環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及執(zhí)法、監(jiān)測勢必影響地方企業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)效益,從而影響地方政府的財(cái)稅利益。

(四)企業(yè)缺乏實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會責(zé)任的制度安排,市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮

中國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其環(huán)境制度相對于企業(yè)實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會責(zé)任而言,制度的適應(yīng)性很弱,對企業(yè)的約束和激勵(lì)均不足。因此,企業(yè)的環(huán)境投資經(jīng)常處于或有或無,或可多可少的狀態(tài)。由于缺乏實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會責(zé)任的制度安排,導(dǎo)致我國企業(yè)在履行環(huán)保責(zé)任上,一直存在負(fù)激勵(lì)的問題,即各地不同程度地存在“繳排污費(fèi)、買排污權(quán)”的現(xiàn)象,難以發(fā)揮對企業(yè)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)作用,無法真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)排污單位合理利用資源、減少污染物排放量、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

(五)環(huán)保投融資渠道不足,財(cái)政工具的拉動力不強(qiáng)

目前,我國環(huán)境保護(hù)投融資取得了一定進(jìn)展,但現(xiàn)有投資渠道還十分有限,這使得有限財(cái)政環(huán)保投資的拉動能力更受局限,難以滿足我國對環(huán)保投資的迫切需要。

中國原有環(huán)境保護(hù)投資基本上來源于國家財(cái)政的所謂“八條”投資渠道,即基本建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的環(huán)境保護(hù)投資、更新改造投資中的環(huán)境保護(hù)投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)投資、排污收費(fèi)補(bǔ)助用于污染治理的資金部分、綜合利潤留成用于污染治理的投資、銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款用于污染治理的投資、污染治理專項(xiàng)基金和環(huán)境保護(hù)部門自身建設(shè)投資。環(huán)境保護(hù)八條資金渠道的實(shí)行,使環(huán)境污染治理投資由單一的渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄺l渠道,由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)主體,開始初步形成多元化的投資格局。上述融資渠道對資金的籌集、污染的控制和環(huán)境質(zhì)量的改善曾起到了重要的作用。但隨著時(shí)間的推移,有些資金渠道的作用在下降,而有些資金渠道則有待于改進(jìn)和完善。但是,從總體上看,污染治理投資總量還遠(yuǎn)沒有達(dá)到能夠基本控制住環(huán)境惡化的水平。未來環(huán)境保護(hù)的資金缺口仍然巨大,其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用將進(jìn)一步加劇。

目前環(huán)保投融資渠道面臨的主要問題,一是投資主體單一,私人資本介入較少。增加環(huán)保投融資習(xí)慣于依靠政府,在現(xiàn)行體制下,基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費(fèi)、更新改造資金仍是最主要的環(huán)保投資渠道,各級政府財(cái)政資金的投入占環(huán)境保護(hù)投資總額的 70%左右。面對每年增加的巨額環(huán)保投資需求,僅靠財(cái)政資金獨(dú)力支撐顯然難以為繼。二是污染治理設(shè)施的運(yùn)行沒有引入市場機(jī)制。目前中國政府對環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼,讓居民享受免費(fèi)或低價(jià)格的公共服務(wù),這一做法的弊端是消費(fèi)越多,污染物排放越多,從政府那里得到的財(cái)政補(bǔ)貼就越多,使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。此外,由于缺乏競爭機(jī)制,環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平和運(yùn)行效率也難以提高。三是目前我國大部分的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏關(guān)于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施市場化方面的具體內(nèi)容,特別是在關(guān)系城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場形成的污染治理負(fù)責(zé)主體、產(chǎn)權(quán)制度和價(jià)格制度等方面沒有規(guī)定或規(guī)定的內(nèi)容不利于市場化,監(jiān)管力度不夠,也造成環(huán)保投資的潛在需求沒有完全轉(zhuǎn)化成有效需求。

三、我國環(huán)保投資不足的原因分析

(一)環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大,超出了國家現(xiàn)有的投入能力

經(jīng)驗(yàn)研究表明,經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境呈倒 U型關(guān)系,反映了環(huán)境保護(hù)需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征。世界經(jīng)合組織認(rèn)為大部分發(fā)達(dá)國家只有當(dāng)人均GDP超過 8000到 10000美元以后才開始大規(guī)模開展污染治理,環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢,而新興工業(yè)國家當(dāng)人均 GDP超過 2000到 4000美元以后,環(huán)境質(zhì)量才開始得到改善。

中國目前處于人均 GDP尚較低的發(fā)展階段,但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的工業(yè)污染、城市生活污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復(fù)合型環(huán)境問題,要應(yīng)對這一復(fù)合型環(huán)境問題的挑戰(zhàn),所需要的資金投入無疑是相當(dāng)巨大的。

目前我國環(huán)保資金需求強(qiáng)勁主要取決于以下幾個(gè)因素:(1)隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快及人口持續(xù)增加,長期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長,環(huán)境治理總體壓力大。(2)污染治理的難度不斷加大,環(huán)境治理的成本不斷增大。(3)污染的性質(zhì)發(fā)生了顯著變化,區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾,這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資。(4)環(huán)境投資歷史欠賬太多。多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠(yuǎn)低于應(yīng)有的基本保障水平,政府環(huán)境包袱越背越重。我國的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善,但總體上仍呈惡化趨勢。

(二)在環(huán)保資金來源上,缺乏有效的財(cái)政制度保障

一是還沒有建立起有利于財(cái)政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系。盡管我國已經(jīng)圍繞公共財(cái)政體制的建立進(jìn)行了多年改革,但目前還沒有建立起有利于財(cái)政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系,以確保政府對環(huán)保的剛性投入,提高財(cái)政投資的效率和效益。例如,我國由于各種原因,環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)一直未納入各級政府的財(cái)政預(yù)算科目,尤其是在一些基層環(huán)保部門,辦公經(jīng)費(fèi)也大都從排污費(fèi)中列支。直至 2007年開始在財(cái)政預(yù)算支出中開列了環(huán)保科目,將環(huán)境保護(hù)作為財(cái)政支出的一大類單列,在年度預(yù)算中保證環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計(jì)、宣傳教育機(jī)構(gòu)的正常工作經(jīng)費(fèi),以加強(qiáng)政府財(cái)政對環(huán)保支出的保障力度。但問題的關(guān)鍵在于,是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模,完善相關(guān)制度,確保制度的嚴(yán)格執(zhí)行。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行體制,由于環(huán)境預(yù)算在各個(gè)部門分別實(shí)施,對于嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保支出財(cái)政預(yù)算,保證環(huán)保工程考核和其他相關(guān)支出的最終落實(shí),還缺乏明確的立法形式及具體的實(shí)施細(xì)則,因而還無法保證一定時(shí)期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。

二是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收籌資政策。首先,我國現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮,與國際上已經(jīng)建立起來的環(huán)保型稅收體系覆蓋面大、征收力度強(qiáng)、劃分細(xì)致、易操作的發(fā)展趨勢還有很大差距。例如我國的資源稅并不是真正意義上的環(huán)保稅,因?yàn)樗饕轻槍κ褂弥T如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收的,其目的不是促進(jìn)國家資源的合理開發(fā)與有效使用,而是調(diào)節(jié)從事資源開發(fā)的企業(yè)因資源本身的優(yōu)劣條件和地理位置差異而形成的級差收入,由于收入大部分歸地方,實(shí)際上鼓勵(lì)了地方進(jìn)行資源開發(fā)。其次是稅種少,覆蓋面小,尤其是消費(fèi)品稅收的作用還未發(fā)揮出來。再次,耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅,但他們之間彼此相互獨(dú)立,沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系,對土地資源保護(hù)和合理開發(fā)的作用非常有限。最后,還沒有設(shè)立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來保護(hù)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟(jì)手段,我國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅,只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種,即資源稅、消費(fèi)稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)和削減污染提供了一定的資金,但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。

三是在其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面,還相當(dāng)有限。如排污權(quán)交易、清潔生產(chǎn)等,我國仍處于試點(diǎn)階段或自愿行為。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未形成。盡管銀監(jiān)會將與國家環(huán)?？偩致?lián)合出臺綠色信貸政策、央行推動將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統(tǒng),但總體而言,這些具有宏觀調(diào)控作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策目前仍處在探索和初啟階段,要形成完備良好的運(yùn)行體系并真正發(fā)揮作用尚有待時(shí)日。

(三)環(huán)保投入主體不明確,政府與企業(yè)(市場)職責(zé)分工尚不明晰,多層次投融資機(jī)制不健全

首先,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換,原來由政府獨(dú)立承擔(dān)的環(huán)保事權(quán),本應(yīng)在政府、企業(yè)和個(gè)人之間重新劃分,但現(xiàn)在還沒有到位。一方面,政府還未退出企業(yè)生產(chǎn)投資與經(jīng)營決策領(lǐng)域,另一方面,“污染者付費(fèi)原則”的制度基礎(chǔ)還不健全,企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成負(fù)外部成本還沒有完全內(nèi)部化。

其次,從資金投入方面看,投資主體仍然是由國家和政府充當(dāng)。而且在資金結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等方面還不太合理。大量的城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍由政府部門和國有資本高度壟斷,行政壟斷還沒有完全打破,既不允許國內(nèi)社會資金的有效介入,又缺乏嚴(yán)格規(guī)范、可操作性的管理模式。這一方面使政府背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),另一方面也造成了環(huán)境公用事業(yè)部門的低效率。

再次,我國的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度體系也很不完善。我國的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度種類較多,以稅收手段、收費(fèi)制度和財(cái)政手段為主體,但缺乏配套措施,并沒有起到應(yīng)有的作用。如,中國人民銀行要求金融機(jī)構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項(xiàng)目不貸款”,由于沒有配套措施,這項(xiàng)制度并沒有得以實(shí)施。我國也建立了差別稅收政策,但是與發(fā)達(dá)國家相比,我國的差別稅收政策種類較少、應(yīng)用領(lǐng)域較窄;環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段(理論研究階段);生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責(zé)任保障仍處于起步階段。排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證,從 1991年開始,排污權(quán)交易試點(diǎn),并未進(jìn)入到排污權(quán)交易的廣泛推廣階段。

(四)政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清,財(cái)力與事權(quán)不匹配

環(huán)境保護(hù)投融資政策設(shè)計(jì)的基石是明晰的事權(quán)和財(cái)權(quán)。環(huán)境污染防治具有明顯的外部性,受益和受害往往是在流域、區(qū)域范疇內(nèi)發(fā)生,而具體的工程實(shí)施載體又是位于確定的行政區(qū)域。這造成上下游投資事權(quán)不分、政府企業(yè)事權(quán)不分、中央政府和地方政府事權(quán)不分,沒有形成分類分級的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分明細(xì)目錄,未形成財(cái)政資金投入的理論基礎(chǔ),且這往往與轉(zhuǎn)移支付等交織在一起,使政府財(cái)政資金尤其是中央政府財(cái)政資金投入嚴(yán)重滯后,政府職責(zé)缺位。在我國分稅制改革過程中,并沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間事權(quán)關(guān)系,政府間事權(quán)劃分不合理,出現(xiàn)政府缺位、錯(cuò)位和越位等現(xiàn)象。財(cái)稅體制改革時(shí)中央和地方財(cái)權(quán)劃分未考慮環(huán)境事權(quán)因素,中央、地方財(cái)稅分配體制與中央、地方政府環(huán)境事權(quán)分配體制反差較大,國有大中型企業(yè)利潤上交中央、治污包袱留給地方,許多歷史遺留環(huán)境問題、企業(yè)破產(chǎn)后的污染治理問題都要事發(fā)多年后的當(dāng)?shù)卣袚?dān),貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力更難以承擔(dān)治污投入,“211環(huán)境保護(hù)科目”在相當(dāng)一部分地方處于“有渠無水、有賬無錢”狀態(tài),地方政府環(huán)境責(zé)任和財(cái)稅支持條件不對等。

由于中央與地方政府之間的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不明確,致使環(huán)境保護(hù)投入重復(fù)和缺位并存,各級政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任。一些應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)、具有國家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù),例如跨省流域水環(huán)境治理、國家級自然保護(hù)區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國際環(huán)境公約履約、核廢料處置設(shè)施建設(shè)、國家環(huán)境管理能力建設(shè)等,嚴(yán)重缺乏環(huán)境財(cái)政的支持。如不及時(shí)填補(bǔ)這些市場和地方政府不可能發(fā)揮作用的空缺,國家的發(fā)展和環(huán)境安全就會遭遇嚴(yán)重威脅。同時(shí),一些應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)、具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù),例如地方管轄的水環(huán)境治理,城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方環(huán)境管理能力建設(shè)等,都需要地方財(cái)政安排。但是,由于環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清,導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)財(cái)權(quán)不到位,地方政府向中央政府“尋租”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。

(五)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)職能交叉,機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)合理,政出多門,職責(zé)不清

以制定和實(shí)施水污染防治規(guī)劃為例。目前我國水污染物主要來源是工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)面源?？刂粕嫌挝廴局饕揽繄?zhí)行上游產(chǎn)業(yè)的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)和推行行業(yè)的清潔生產(chǎn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整政策;生活污水的治理主要依靠提高生活污水的處理率;農(nóng)業(yè)面源控制需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。環(huán)保部門在制定水污染防治規(guī)劃時(shí)需要協(xié)調(diào)各部門和各地方的利益,提出的各項(xiàng)污染控制目標(biāo)、指標(biāo)和治理方案要通過各級政府、各個(gè)部門層層分解落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)來保障實(shí)施。而在具體實(shí)施過程中,上下游地方政府之間、各部門之間主要考慮的是當(dāng)?shù)睾筒块T自身的利益,很難形成合力;特別是當(dāng)出現(xiàn)區(qū)域間的水質(zhì)、水量糾紛時(shí),雖然環(huán)保部門負(fù)有“統(tǒng)一監(jiān)督”的權(quán)力,但面臨各種水質(zhì)糾紛(如山東臨沂污水污染下游江蘇飲用水源地問題等諸多問題),環(huán)保部門往往難以協(xié)調(diào)各部門和各地方的利益矛盾,顯得無能為力,使規(guī)劃的落實(shí)大打折扣,治理效果自然受到制約。造成這種現(xiàn)象的原因是目前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各單行法在規(guī)定環(huán)境保護(hù)管理體制時(shí),過于抽象和簡單,致使有關(guān)部門難以明確自己對環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。

四、未來中長期完善環(huán)境保護(hù)公共財(cái)政政策的思路與建議

要從根本上解決環(huán)境問題,扭轉(zhuǎn)目前環(huán)境保護(hù)的困局,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會,必須完善環(huán)境保護(hù)公共財(cái)政政策,加大財(cái)政環(huán)保投入,并完善相關(guān)的制度安排,使環(huán)境保護(hù)切實(shí)順利推進(jìn)。

(一)建立有效的環(huán)保投入預(yù)算保障機(jī)制,加大環(huán)境保護(hù)投入力度

1.做實(shí)“211環(huán)境保護(hù)”科目,建立長期穩(wěn)定的環(huán)保經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制。2006年財(cái)政部正式把環(huán)境保護(hù)納入政府預(yù)算支出科目,為建立環(huán)境財(cái)政制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。正式施行的新的政府支出功能分類,增加了“211環(huán)境保護(hù)”科目,環(huán)境保護(hù)已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算支出科目中,當(dāng)前的主要任務(wù)是將其做實(shí),確?！坝星兴?源源不斷”。為此建立長期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制顯得尤為重要。作為改善民生的關(guān)鍵內(nèi)容,應(yīng)將環(huán)境保護(hù)提升到與農(nóng)業(yè)、教育、科技等并重的位置上,構(gòu)建環(huán)保支出與 GDP、財(cái)政收入增長的雙聯(lián)動機(jī)制,確保環(huán)?？颇恐С鲱~的增幅高于 GDP和財(cái)政收入的增長速度,并將新增財(cái)力更多地用于環(huán)境保護(hù)。同時(shí),為了保證這一經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制的順利實(shí)施,應(yīng)將這一機(jī)制指標(biāo)化,作為官員政績考核的指標(biāo)之一,并配合相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。

在建立穩(wěn)定增長的環(huán)保預(yù)算經(jīng)費(fèi)來源方面,可以考慮三種辦法:規(guī)定各級財(cái)政預(yù)算安排的環(huán)保資金要高于同期財(cái)政總收入的增長幅度;規(guī)定當(dāng)年政府新增財(cái)力主要應(yīng)向環(huán)保投資傾斜;規(guī)定財(cái)政環(huán)保支出應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值或財(cái)政總支出的一定比例。國家應(yīng)重新科學(xué)地核定環(huán)保投入占 GDP的恰當(dāng)比例,為環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的資金保障。除了參考國際上的成功經(jīng)驗(yàn)和我國自身經(jīng)驗(yàn)之外,更為重要的是,要根據(jù)綠色 GDP核算原則來理性地找到環(huán)保投入與 GDP之間恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。

2.逐步提高政府預(yù)算中環(huán)保投資的比重。在未來的公共財(cái)政改革中,預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模并不會削弱,恰恰相反它會隨著國家財(cái)力總規(guī)模的增長而相應(yīng)擴(kuò)大。同時(shí),預(yù)算內(nèi)投資將會改變過去投資范圍過寬、重點(diǎn)不突出、包攬過多的格局和弊端,一般性競爭領(lǐng)域的投資將會進(jìn)一步大幅壓縮,而國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資將會大幅增長。顯然,增強(qiáng)環(huán)保投入符合國家預(yù)算內(nèi)投資改革趨向。

3.穩(wěn)定長期建設(shè)國債用于環(huán)保的支出?！笆濉逼陂g,中央財(cái)政通過國債資金,直接安排生態(tài)建設(shè)和污染治理方面的支出累計(jì)達(dá) l083億元,主要用于京津風(fēng)沙源治理、西部中心城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)、“三河三湖”污染防治、污水、垃圾產(chǎn)業(yè)化及中水回用、北京環(huán)境污染治理、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目。從 2005年開始,我國已轉(zhuǎn)為實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策,長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模有所降低。但考慮到未來我國環(huán)保投資的巨大缺口,我國在長期建設(shè)國債總體規(guī)模下降的同時(shí),應(yīng)在國債項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的選擇上,以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向,繼續(xù)采取傾斜扶持安排,以確保整個(gè)政府環(huán)保財(cái)政投資保持相當(dāng)規(guī)模,不至于下降過猛,從而確保我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的連續(xù)性。

4.增加“環(huán)保專項(xiàng)資金”投入,調(diào)整“環(huán)保專項(xiàng)資金”的使用結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和示范作用。我國 2003年后施行的排污收費(fèi)政策,在排污費(fèi)的使用上,已從著重于排污企業(yè)的污染源治理轉(zhuǎn)化為集中使用,納入國家財(cái)政預(yù)算,設(shè)立“環(huán)保專項(xiàng)資金”,對于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)起到了積極作用。但目前“環(huán)保專項(xiàng)資金”的使用仍以污染的末端控制和治理為主,未注重污染源頭的防范,應(yīng)予調(diào)整。調(diào)整方向主要用于兩個(gè)方面:一是注重支持發(fā)展節(jié)能和可再生能源技術(shù),以便從根本上杜絕污染物的產(chǎn)生。這有利于扭轉(zhuǎn)“先污染,后治理”的環(huán)保老路;二是用于重點(diǎn)污染防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)示范和應(yīng)用等?？傊?統(tǒng)籌污染治理與控制源頭的關(guān)系是一個(gè)基本思路。

“十五”期間,中央財(cái)政除繼續(xù)安排國家級自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金外,還新設(shè)立了中西部地區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)專項(xiàng)、集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng),以及排污費(fèi)補(bǔ)助等專項(xiàng)。資金總額從 2001年的 0.3億元,增加到 2005年的 9.3億元,累計(jì)安排專項(xiàng)支出 14.5億元,不僅有力保障了專項(xiàng)工作的順利實(shí)施,也帶動了地方政府和社會資金參與環(huán)境保護(hù)。今后這些專項(xiàng)資金應(yīng)繼續(xù)保留,并要隨著環(huán)保需求增加投入規(guī)模,以強(qiáng)化財(cái)政對環(huán)保的支持力度。

(二)建立健全與財(cái)力相匹配的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分機(jī)制

1.完善體制,落實(shí)責(zé)任,科學(xué)界定中央與地方的環(huán)境事權(quán)。政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,應(yīng)當(dāng)遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級權(quán)益”的原則。政府環(huán)境事權(quán)的管轄范圍應(yīng)當(dāng)與環(huán)境問題的影響范圍相對應(yīng)。影響范圍限于特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問題,屬于地方性環(huán)境服務(wù),應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé);如果環(huán)境影響范圍是跨行政區(qū)的,甚至是全國范圍的,就是全國性公共物品,應(yīng)該由中央政府管理。中央政府環(huán)境事權(quán)主要是解決具有跨行政區(qū)外部性以及代際外部性的國家環(huán)境問題。

2.加快資源稅改革步伐,提高地方政府環(huán)境保護(hù)的投入能力。資源稅的基本功能是調(diào)節(jié)資源級差收入,促進(jìn)資源的合理開發(fā)、利用。同時(shí)資源稅作為地方稅(海洋石油資源稅屬中央除外),客觀上它又是地方環(huán)保投入的重要來源。

目前國家對在我國境內(nèi)開發(fā)的一切應(yīng)稅資源產(chǎn)品從量定額征收資源稅,具體考慮不同資源的儲存狀況、開采條件、資源優(yōu)勢和地理?xiàng)l件等客觀因素,采用差額稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行級差調(diào)節(jié)。現(xiàn)行資源稅的主要弊端是,征收標(biāo)準(zhǔn)太低,而且計(jì)稅依據(jù)不合理,即上述資源產(chǎn)品價(jià)格和收益不斷上漲,而資源稅收入?yún)s固定不變。改革的思路可考慮分兩步走:第一步,近期提高資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。煤炭、原油、天然氣及其它有關(guān)礦產(chǎn)的資源稅都應(yīng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)。這有利于讓礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)能得到一些應(yīng)有的回報(bào),由此解決因資源開采而引發(fā)的局部地區(qū)差距拉大等問題。第二步,改變計(jì)稅依據(jù)。在充分考慮資源有效利用率的基礎(chǔ)上,研究將資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征,即將資源產(chǎn)品銷售收入作為計(jì)稅依據(jù),以改變資源稅收入與資源收益脫節(jié)的狀況。從價(jià)計(jì)征不可能是一個(gè)統(tǒng)一的比例稅率。因?yàn)椴煌馁Y源產(chǎn)品其資源稟賦、地理位置、開采和難易程度等客觀條件不同,因此可根據(jù)不同情況設(shè)置不同的資源稅稅率或稱級差稅率。另外,資源有效利用也應(yīng)納入資源稅的考慮范圍之內(nèi),對資源利用率高的資源性企業(yè),其資源稅稅率應(yīng)適當(dāng)給予優(yōu)惠。資源稅從價(jià)改革比較復(fù)雜,可作為未來一個(gè)方向性的思路。

3.強(qiáng)化地方財(cái)政對環(huán)保的預(yù)算投入。盡管多數(shù)環(huán)保投資具有區(qū)域間的效益和成本外溢,但環(huán)境成本與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的成本對應(yīng)關(guān)系,地方環(huán)保事業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活息息相關(guān),也是地區(qū)發(fā)展長遠(yuǎn)利益所在,因此地方政府有責(zé)任、有義務(wù)加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保投入。為了落實(shí)相關(guān)政府部門和行政官員的環(huán)保責(zé)任,在預(yù)算討論(人大)的環(huán)節(jié),要確立環(huán)保支出的優(yōu)先和重點(diǎn)保障地位,設(shè)定具有約束力的投入目標(biāo)要求;預(yù)算安排和執(zhí)行的環(huán)節(jié),要嚴(yán)格相關(guān)制度和操作規(guī)程,確保環(huán)保預(yù)算資金安全、有效地用于環(huán)保支出;在監(jiān)督評價(jià)環(huán)節(jié),要建立健全環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,加強(qiáng)評估和考核。同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)督,確保證中央和上級環(huán)保專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付資金必須切實(shí)、全部、有效地運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的支出上,杜絕任何形式的挪用和截留。

4.中央的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付部分可考慮“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)性方式,調(diào)動地方環(huán)保投入的積極性。中央財(cái)政在加大轉(zhuǎn)移支付力度,規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),應(yīng)積極安排一部分資金作為“環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助”。這種“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”不同于以往的專項(xiàng)資金所要求的地方配套,可以有效地調(diào)動地方環(huán)保投入的積極性,地方投入的主動性更強(qiáng),效果更顯著。具體辦法上,例如可以考慮:一是與地方財(cái)政本級環(huán)保支出直接掛鉤,對于“本級環(huán)保支出增長達(dá)到一定幅度”或者“本級環(huán)保支出占本級財(cái)政總支出達(dá)到一定比例”的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付;二是與省級對下環(huán)保轉(zhuǎn)移支付實(shí)績掛鉤,引導(dǎo)上一級地方政府盡量多地將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財(cái)力分配落實(shí)到基層財(cái)政,完善省級對下的轉(zhuǎn)移支付制度。

(三)建立健全環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1.改基數(shù)法為因素法,在轉(zhuǎn)移支付公式中充分考慮環(huán)境因素。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度,并沒有考慮環(huán)境因素,因此,需要通過改革,增加環(huán)境因素。根據(jù)環(huán)境要素的特點(diǎn),我們認(rèn)為,可以考慮在中央一般性轉(zhuǎn)移支付制度中,增加如下因素:

增加國土面積這一因素。國土資源是最大的生態(tài)要素,一個(gè)省,生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)的國土面積越大,它的生態(tài)效應(yīng)的生產(chǎn)能力就越大。因此,把生態(tài)功能區(qū)的國土面積作為中央轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)因素,既可以較好地解決地方政府的環(huán)境責(zé)任問題。由于不同功能、不同生態(tài)要素的國土面積,生產(chǎn)的生態(tài)效應(yīng)是不同的。因此,從理論上講,不同生態(tài)功能的國土面積,將享受不同標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付。但是,改革總是不斷地推進(jìn)的。因此,改革初期,建議財(cái)政部在國土面積這一因素上,以人口密度為標(biāo)準(zhǔn)(如 5人/平方公里),確定人口居民區(qū)和無人居住區(qū)。人口居住區(qū),承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能,它按照行政管理的成本,確定相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù);無人居住區(qū),它承擔(dān)的是生態(tài)功能,它按照生態(tài)綜合效應(yīng),確定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。這一系數(shù),既要考慮生態(tài)效應(yīng)的功能,又要考慮財(cái)政的承擔(dān)能力。

增加現(xiàn)代化指數(shù)這一因素?，F(xiàn)代化因素,既反映了一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的水平,也反映了一個(gè)地區(qū)因生態(tài)功能劃分而導(dǎo)致的機(jī)會成本損失,反映了生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地的“生態(tài)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的差距。因此,用這一指標(biāo)來代替生態(tài)效應(yīng)的機(jī)會成本,具有較可靠的可操作性。目前,以中國科學(xué)院組織的課題組,每年都對我國各省的現(xiàn)代化指數(shù)進(jìn)行測算。在此基礎(chǔ)上,考慮財(cái)政的承擔(dān)能力,確定一個(gè)合理的系數(shù),可以較好地解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的轉(zhuǎn)移支付政策。

增加生態(tài)功能這一因素。在國家確定了各地區(qū)的生態(tài)功能定位后,就決定了這些地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,將受到這一功能定位的限制。為了彌補(bǔ)因這種定位而導(dǎo)致的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會成本,國家有必要對不同地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付。由于目前國家確定的生態(tài)功能分類比較簡單,因此,可以對每一功能區(qū),確定一個(gè)系數(shù),納入轉(zhuǎn)移支付的范疇。

2.加強(qiáng)地區(qū)間基于環(huán)境因素的橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。目前,我國通過中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付方式開展的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償,主要體現(xiàn)在“退耕還林”、“天然林保護(hù)工程”、“退耕還草”和濕地保護(hù)等方面,而在區(qū)域與區(qū)域之間、流域之間、行業(yè)與行業(yè)之間、經(jīng)濟(jì)主體之間的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付仍然處于空白狀態(tài)。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐來看,目前國際上只有德國在實(shí)行,并且以法律的形式固定下來,設(shè)計(jì)出了一整套復(fù)雜的計(jì)算依據(jù)以及確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。德國的橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩部分構(gòu)成,一是增值稅由州分享部分的 1/4,二是財(cái)政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算結(jié)果撥給窮州的補(bǔ)助金。德國實(shí)施州際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度的主要目的是保持社會穩(wěn)定。

從我國情況來看,開始于上世紀(jì) 90年代中期東部對中西部地區(qū)的對口支援、幫扶等舉措,但還上升不到嚴(yán)格意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的層面,而且由于這些地區(qū)間的支援、幫扶主要不是建立在市場的基礎(chǔ)之上,因而不能充分體現(xiàn)這些地區(qū)間內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、生態(tài)交換的內(nèi)在聯(lián)系。

生態(tài)環(huán)境作為公共服務(wù),具有顯著地域性和層級性。生態(tài)服務(wù)作為公共服務(wù)的一種體現(xiàn)形式,一直都是以某個(gè)特定的受益地區(qū)或空間利益歸屬為鮮明特征的,而任何一種服務(wù)的供給都可以被組織成能覆蓋大小不同的地區(qū)。由于區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)分屬于不同級次的財(cái)政,因此在協(xié)調(diào)處理好區(qū)域內(nèi)生態(tài)關(guān)系方面就要復(fù)雜得多。但不管怎樣,生態(tài)環(huán)境對于一個(gè)區(qū)域、流域或產(chǎn)業(yè)間來講,其區(qū)域公共服務(wù)的屬性決定了誰受益誰必須付費(fèi),這是橫向轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)重要理論根據(jù)。建立基于環(huán)境因素的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,是實(shí)現(xiàn)環(huán)境服務(wù)制度化、有償化和效益化的一個(gè)重要體現(xiàn)。

3.將環(huán)保特別是功能區(qū)作為轉(zhuǎn)移支付制度考慮的一個(gè)重要因素。國家“十一五”規(guī)劃提出的區(qū)分主體功能區(qū)的發(fā)展思路?！笆晃濉币?guī)劃綱要指出,根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū),按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià),規(guī)范空間開發(fā)秩序,形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu),實(shí)施分類管理的區(qū)域政策。

“十一五”規(guī)劃中提出了主體功能區(qū)的分區(qū)要求,相當(dāng)于對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提出了新的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在考慮各地區(qū)之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配時(shí),不僅要考慮傳統(tǒng)的東中西部地區(qū),而且還要考慮適應(yīng)四類主體功能區(qū)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求,在轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、種類等方面進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

未來應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置以主體功能區(qū)為對象的轉(zhuǎn)移支付科目。加大對財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度是中央政府維護(hù)社會公正、公平的重要手段。今后一段時(shí)期中央財(cái)政需要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。但是,目前直接針對地區(qū)設(shè)置的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目僅有民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等少數(shù)地區(qū)科目,國家出臺主體功能區(qū)政策之后,轉(zhuǎn)移支付如何與主體功能區(qū)結(jié)合起來,保障禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)均等化,是一個(gè)亟待解決的重大問題。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)考慮在現(xiàn)行中央財(cái)政和省級財(cái)政財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付體系下,單獨(dú)設(shè)立主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付類別或在確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)增設(shè)主體功能區(qū)因素,加大對各個(gè)主體功能區(qū)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會管理的財(cái)政支持。

從公共服務(wù)均等化的角度來看,禁止發(fā)展區(qū)和限制開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為國家轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)地區(qū)。一是環(huán)境保護(hù)與公共服務(wù)均等化的地位特殊。實(shí)施禁止區(qū)與限制區(qū)政策之后,兩地存在“放棄”經(jīng)濟(jì)效益而損失的公共服務(wù)效益的補(bǔ)償需求。二是財(cái)政困難程度高。上述地區(qū)年度標(biāo)準(zhǔn)基本財(cái)政支出(行政公檢法、教育、其他部門以及離退休標(biāo)準(zhǔn)支出)占其標(biāo)準(zhǔn)收入的比重高,財(cái)政困難程度大,憑借自身財(cái)力無法平衡地方用于公共服務(wù)支出的資金缺口。三是社會公共服務(wù)水平滯后。禁止區(qū)和限制區(qū)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)供給方面相對其他地區(qū)明顯偏低,需要加快發(fā)展。因此,國家把轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)移到上述區(qū)域是必須的。應(yīng)當(dāng)把禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付放在突出位置,根據(jù)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額、實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的增支減收因素等確定轉(zhuǎn)移支付系數(shù)和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

(四)深化財(cái)稅制度改革,加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保投入責(zé)任

1.推進(jìn)礦業(yè)權(quán)改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,過去幾十年來,在對礦產(chǎn)資源的管理上,一般是采取行政手段無償授予礦業(yè)權(quán),造成目前絕大多數(shù)礦山企業(yè)仍是無償占有礦業(yè)權(quán)。雖然這幾年也開始試行礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)拍賣,但是目前的狀況是“雙軌制”,即在公開拍賣的同時(shí),還有很大一塊通過行政審批來取得。目前中國 15萬個(gè)礦業(yè)企業(yè)中僅有 2萬個(gè)礦業(yè)企業(yè)是通過市場權(quán)利取得礦業(yè)權(quán),其他均是通過行政方式取得。由此產(chǎn)生的危害:不僅導(dǎo)致國家資源性收入流失,而且還造成礦產(chǎn)資源使用效率低下,生態(tài)環(huán)境趨于惡化。

改革的基本思路是將礦業(yè)權(quán)由行政審批和市場機(jī)制的“雙軌制”變?yōu)槭袌鰴C(jī)制的“單軌制”。具體建議:一是國家壟斷礦業(yè)權(quán)一級市場,并建立礦業(yè)權(quán)儲備制度。對已經(jīng)形成尚未被占有的礦業(yè)權(quán),一律招標(biāo)拍賣出售。二是妥善處理各類單位目前無償占有的礦業(yè)權(quán),經(jīng)評估后全部進(jìn)行資產(chǎn)化處置,向國家繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)的價(jià)款。三是合理確定國家有償出讓礦業(yè)權(quán)收益中中央與地方的分配比率。為保護(hù)地方積極性,對所有礦業(yè)權(quán)有償取得的收益,中央與地方二八分成。

2.完善相關(guān)環(huán)境收費(fèi)政策。當(dāng)前的環(huán)境收費(fèi)政策對于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理,減少污染,保護(hù)和改善環(huán)境,起到了積極作用,同時(shí)體現(xiàn)了“污染者負(fù)擔(dān)”的原則,促使外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化。但現(xiàn)行環(huán)境收費(fèi)政策仍有不合理之處,需要完善?；菊呓ㄗh是:逐步提高排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使其更加反映污染的全社會成本。我國目前的新辦法在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上雖比原來有所提高,力圖使收費(fèi)略高于治理設(shè)施的運(yùn)行成本,但總體上仍然偏低,大部分不能抵償污染減排成本。以二氧化硫排放為例,目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為 630元 /噸,對燃煤電廠折合為 0.0044元/kwh。如電廠建造脫硫裝置,新建機(jī)組的脫硫成本為 0.0145元/kwh,而老機(jī)組改造的脫硫成本則更高,達(dá) 0.0172-0.0225元/kwh,可見環(huán)境收費(fèi)的力度不足以激勵(lì)企業(yè)自覺減排。因此,今后排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)逐步提高,在近中期使其達(dá)到污染減排成本,在遠(yuǎn)期最終使其反映污染的全社會成本。

3.建立企業(yè)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前中國生態(tài)環(huán)境尤其是資源性礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的形勢非常嚴(yán)峻,從現(xiàn)實(shí)出發(fā),改變這一狀況必須建立中央、地方、企業(yè)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制,由三方共同出資,單純依靠任何一方出資都是不切實(shí)際的。建議:一是增加中央財(cái)政的投入。中央從礦業(yè)權(quán)改革的收益中,除了一部分要建立地質(zhì)勘探基金,加大對礦業(yè)企業(yè)和地勘單位的支持力度外;另一部分要用于支持資源性礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。此外,還要通過中央財(cái)政的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整,適度安排資金用于這方面的支出。二是加強(qiáng)地方財(cái)政的投入。由于資源稅改革的全部收入和礦業(yè)權(quán)改革的收入大頭劃歸地方,進(jìn)一步增強(qiáng)了地方調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力,也為地方治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境開辟了新的資金渠道。具體考慮,地方從礦業(yè)權(quán)改革中得到的收益,要主要用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境;資源稅收入雖然是地方的固定收入,但并不能作為專項(xiàng)支出,因此,地方財(cái)政也應(yīng)通過地方預(yù)算安排礦區(qū)生態(tài)環(huán)境支出。三是礦山企業(yè)應(yīng)從企業(yè)銷售收入中,提取一定比例資金,列入成本,專門用于礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償,當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的礦山環(huán)境治理費(fèi)用沖減預(yù)提的費(fèi)用。

(五)進(jìn)一步完善多方參與機(jī)制,多渠道籌集環(huán)保資金

1.積極推進(jìn)環(huán)保投資 PPP模式(公私合作)。政府力量與市場力量最終無法從根本上解決環(huán)境污染問題,單純的市場與政府二元化取向已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)與治理發(fā)展的需要,任何單一的制度設(shè)計(jì)無法適應(yīng)環(huán)境這一公益物品的多樣性和環(huán)境保護(hù)的多樣需求。因此,實(shí)施制度創(chuàng)新,通過把市場機(jī)制與政府干預(yù)的有機(jī)結(jié)合,發(fā)揮各自機(jī)制的優(yōu)勢,既可以多渠道籌集環(huán)保資金,又可以有效提高環(huán)保投資的效率。通過不斷完善有關(guān)公私合營方面的法律法規(guī)及規(guī)范的運(yùn)作規(guī)則,以切實(shí)保證公私合營模式的成功運(yùn)作。在引導(dǎo)政策中,切實(shí)落實(shí)向排污者和受益者收費(fèi)的政策是關(guān)鍵。對那些可贏利的、以市場為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品或技術(shù)開發(fā)和經(jīng)營要盡可能地劃分給企業(yè)。同時(shí),國家和各地方政府應(yīng)加大宏觀調(diào)控力度,規(guī)范和引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的投融資行為,避免出現(xiàn)投資總量過小、投資結(jié)構(gòu)偏差以及投資效率低下等問題。如在建設(shè)污水處理廠的同時(shí)應(yīng)配套建設(shè)排污管網(wǎng),避免已建成設(shè)備的閑置與浪費(fèi)等等。在這些方面,政府應(yīng)從全局上進(jìn)行把握和進(jìn)行資源的合理配置。

2.積極利用清潔發(fā)展機(jī)制促進(jìn)環(huán)?；I資和投資。為進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)我國清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)市場的開發(fā)和交易,更好地利用清潔發(fā)展機(jī)制,推動我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展,今后應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn):一是提出行業(yè)指導(dǎo)意見并組織好系統(tǒng)的培訓(xùn)工作。有關(guān)主管部門應(yīng)盡快對受影響或即將受到影響的重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)(如鋼鐵、冶金、煤炭、火電、水泥、化工等)提出應(yīng)對《京都議定書》利用機(jī)遇的行業(yè)指導(dǎo)意見,引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)自身情況研究如何利用所提供的引進(jìn)外資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的重大機(jī)遇,并組織全國范圍的系統(tǒng)性的知識培訓(xùn)。二是建立 CDM的聯(lián)系機(jī)制。建立各有關(guān)部門項(xiàng)目聯(lián)系機(jī)制,研究、篩選一批有前途的項(xiàng)目,盡快建立有一定規(guī)模的權(quán)威的項(xiàng)目庫,并利用商務(wù)部門在國內(nèi)外的專業(yè)投資貿(mào)易平臺向國際發(fā)布。三是組建 CDM的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)。有關(guān)主管部門應(yīng)盡快牽頭組織建立專業(yè)研究機(jī)構(gòu),需要對 CDM的運(yùn)行機(jī)制、我國工業(yè)實(shí)施項(xiàng)目面臨的問題與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等一系列問題進(jìn)一步開展研究。四是建立 CDM的中介機(jī)構(gòu)并做好CDM的推介工作。

3.擴(kuò)大政策性金融融資支持。一是要利用好現(xiàn)有政策性銀行,來強(qiáng)化對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持,幫助相關(guān)市場體制的形成。開發(fā)性金融可以通過低息貸款、無息貸款、延長信貸周期、優(yōu)先貸款等方式,彌補(bǔ)循環(huán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)項(xiàng)目長期建設(shè)過程中商業(yè)信貸缺位的問題;二是考慮創(chuàng)建政策性投資開發(fā)公司,以彌補(bǔ)現(xiàn)有政策性銀行在環(huán)保投融資方面的不足,還應(yīng)配套創(chuàng)建議一些政策性擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)公司;三是考慮組建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金,利用其開放融資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢,面向社會籌集大量資金;四是建議國家財(cái)政擔(dān)保,由金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色金融債券,使金融機(jī)構(gòu)籌措到穩(wěn)定且期限靈活的資金,投資于一些周期長、規(guī)模大的環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。同時(shí),在核準(zhǔn)企業(yè)發(fā)債申請工作中,還應(yīng)優(yōu)先核準(zhǔn)那些與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券融資,或適當(dāng)放寬這類企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券的條件。

4.研究發(fā)行生態(tài)環(huán)境基金彩票。為擴(kuò)大資金來源,還可研究發(fā)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票。此項(xiàng)資金的安排使用,應(yīng)重點(diǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜,優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目,加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。

5.完善政府綠色采購制度。一是完善政府綠色采購的立法及實(shí)施機(jī)制;二是建立績效考評制度并制定法定購買比例。建議將政府機(jī)關(guān)綠色采購的績效評價(jià)指標(biāo)和考核辦法納入年度考核中進(jìn)行考評,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)增加對綠色產(chǎn)品的強(qiáng)制性購買規(guī)定,并制定綠色采購的法定強(qiáng)制購買比例,而且這一比例還應(yīng)逐年加以提高;三是擴(kuò)大政府綠色采購產(chǎn)品的范圍。在繼續(xù)加強(qiáng)綠色產(chǎn)品采購的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法制化管理的基礎(chǔ)之上,不斷擴(kuò)大綠色采購清單中產(chǎn)品的范圍,使政府綠色采購能夠發(fā)揮更大更有效的示范和引導(dǎo)作用;四是給予綠色產(chǎn)品適當(dāng)?shù)膬r(jià)格傾斜?？紤]到生產(chǎn)企業(yè)在綠色產(chǎn)品的開發(fā)過程中,增加了環(huán)保、安全等方面的成本,為了確保綠色產(chǎn)品供貨渠道的順暢和產(chǎn)品數(shù)量的充足,政府作為消費(fèi)者,應(yīng)對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)給予必要的價(jià)格上的補(bǔ)償,而且按法律規(guī)定,政府是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人,它為內(nèi)化于綠色產(chǎn)品中的環(huán)境成本買單是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?也只有這樣,政府綠色采購才能真正引領(lǐng)整個(gè)社會的綠色消費(fèi),并促進(jìn)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。