楊紅建

（中共福州市委黨校，福建福州350014）

關(guān)于我國(guó)政治體制改革的幾點(diǎn)思考

楊紅建

（中共福州市委黨校，福建福州350014）

三十年的政治體制改革，盡管我們?nèi)〉昧撕艽蟮某删?，但與國(guó)際國(guó)內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境變化提出的要求相比還有很大差距。尤其是信息網(wǎng)絡(luò)在全球的急劇擴(kuò)展，出現(xiàn)了超越政治空間和地理空間的新的社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，國(guó)界的屏障作用在弱化，這種國(guó)際環(huán)境要求我國(guó)政治體制的應(yīng)變力、駕馭力、凝聚力也要相應(yīng)增強(qiáng)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)濟(jì)利益多樣化、社會(huì)生活方式多樣化、社會(huì)組織形式多樣化、就業(yè)方式多樣化的趨勢(shì)不斷加劇，社會(huì)資源的分配方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)方式市場(chǎng)化取向等等也都呼喚著政治資源的分配方式、政治運(yùn)作方式、功能指向等作適時(shí)調(diào)整。所以，中國(guó)的政治體制改革一定要有全球意識(shí)和世界眼光，積極回應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)政治環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，加快改革的步伐?？偨Y(jié)蘇東的教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，本人認(rèn)為政治體制改革應(yīng)圍繞以下幾個(gè)問題展開。

一、建立一種有效的監(jiān)督機(jī)制，確立一種以“壞人”為假定的制度設(shè)計(jì)

俗話說，制度好，壞人變好人；制度不好，好人變壞人。如何才能有一個(gè)好制度呢？奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克說，制度設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于假定，從“好人”的假定出發(fā)，必定設(shè)計(jì)出壞制度，導(dǎo)出壞的結(jié)果；從“壞人”的假定出發(fā)，則能設(shè)計(jì)出好制度，得到好結(jié)果。所以，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里必須把人假定為“經(jīng)濟(jì)人”，把人看成是自私的。如若沒有這樣的假定，經(jīng)濟(jì)學(xué)就無從建立。其實(shí)，這一原則運(yùn)用到政治學(xué)也同樣適用。作為政府官員的科長(zhǎng)或部長(zhǎng)，誰都希望在不損害別人的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種私欲會(huì)更加膨脹。因此，當(dāng)我們?cè)O(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制時(shí)，除了精神激勵(lì)外，還必須充分考慮物質(zhì)利益的作用，而不能假定官員都是大公無私、毫不利己的公仆，不食人間煙火的圣人。當(dāng)然，作為輿論導(dǎo)向，我們可以正面引導(dǎo)，但不能把理想的道德要求作為現(xiàn)實(shí)的道德要求，否則，一旦某一官員的合理需求滿足不了，便極有可能以權(quán)謀私。

在西方政治學(xué)里還有一個(gè)很有名的假定：政治家無賴假定，即是說，官員若無監(jiān)督，必定變成無賴。所以西方搞的是“三權(quán)分立”，哪怕是官至總統(tǒng)，也要接受監(jiān)督。西方的“三權(quán)分立”我們無疑不能照搬，但對(duì)權(quán)力的制衡機(jī)制卻不能沒有。因?yàn)槿硕际亲运降模@種自私的本性反映到政治領(lǐng)域，便是“尋租”，謀取不正當(dāng)利益，所以有腐敗分子剖白心跡說：“當(dāng)官不發(fā)財(cái)，請(qǐng)我都不來?！蔽覀儗?duì)此種心態(tài)，不必大驚小怪，現(xiàn)在關(guān)鍵的是要找到看住官員的辦法，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，讓這些人有貪心沒貪膽，想貪而尋不著機(jī)會(huì)。

這些年，我們對(duì)官員的監(jiān)督確實(shí)做了不少事，也懲治了不少的貪官。但如果對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)督體制作一番考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它仍有兩大硬傷：一是錯(cuò)位，二是缺位。由于我們把官員天然認(rèn)定為好人，并把職務(wù)和覺悟劃等號(hào)，以為職務(wù)越高越正確，所以我們的監(jiān)督機(jī)制是自上而下的，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，干部監(jiān)督群眾。群眾本來就沒有什么權(quán)力，卻大家都來監(jiān)督；而那些權(quán)力大的，卻少有監(jiān)督，這就是監(jiān)督的錯(cuò)位。其次，就是地方、部門的一把手，至今仍處在監(jiān)督的真空和斷層地帶，公檢法都在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，如何監(jiān)督得了一把手？所以對(duì)一把手，我們的監(jiān)督是缺位的。

解決上述問題，我們首先必須改變對(duì)“官員無私”的假定，實(shí)行高激勵(lì)、嚴(yán)約束。制度的設(shè)計(jì)，必須從“壞人”的假定出發(fā)。另外，是否可以改變一下多家制衡單位相互掣肘、職能交叉的弊端，如紀(jì)檢委和監(jiān)察局是否可以合二為一，并直接隸屬于全國(guó)人大或隸屬于上一級(jí)人大，以此來彌補(bǔ)監(jiān)督缺位的問題。

二、破除等級(jí)特權(quán)，奠定社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)

在現(xiàn)代社會(huì)中，平等特別是政治平等，是政治民主化程度的一個(gè)重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代政治文明的一個(gè)基本內(nèi)容。但由于我國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)民主革命不徹底，封建專制主義影響仍然很深，正如鄧小平所指出的：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主傳統(tǒng)法制傳統(tǒng)很少?！彼谶@里所說的封建專制傳統(tǒng)就包括我們所說的等級(jí)特權(quán)現(xiàn)象。因此，就我國(guó)的實(shí)際情況看，我們?cè)谡误w制改革方面的一個(gè)相當(dāng)重要的任務(wù)，就是要在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代政治文明的過程中，逐漸克服封建性質(zhì)的等級(jí)特權(quán)現(xiàn)象及其政治影響。

目前，我國(guó)政治生活中的特權(quán)現(xiàn)象和特殊化現(xiàn)象，一個(gè)集中的表現(xiàn)是，“官本位”在體制中的影響相當(dāng)廣泛。“官本位”是以“官”作為基本的價(jià)值尺度來衡量一個(gè)人的自身價(jià)值和社會(huì)地位。在社會(huì)價(jià)值取向多元化的今天，一些人對(duì)“官本位”情有獨(dú)鐘的原因主要有三個(gè)。其一是當(dāng)官走紅，“官位”升值。現(xiàn)實(shí)中存在著這樣一個(gè)公式：當(dāng)了官就有權(quán)，有了權(quán)就有錢。其二是以官劃線，等級(jí)森嚴(yán)，視當(dāng)官為凌駕于一切職業(yè)之上的最高職業(yè)，各行各業(yè)都按照官員的等級(jí)劃線。如副部級(jí)大學(xué)、局級(jí)教授、處級(jí)方丈等等，好像社會(huì)上處處是官場(chǎng)。其三是借官級(jí)來?yè)Q算和顯示某種職務(wù)的含金量。由于住房、用車、醫(yī)療、通訊等等都有享受一個(gè)什么待遇的問題，因此，本來與當(dāng)官毫不相干的職業(yè)，都一定要按照官級(jí)進(jìn)行“換算”，換算的結(jié)果是遍地皆“官”?！肮俦疚弧辈皇乾F(xiàn)代的創(chuàng)造發(fā)明，中國(guó)自古以來就是一個(gè)“官本位”的社會(huì)?！肮俦疚弧笔欠饨ㄉ鐣?huì)職官制度和等級(jí)制度的產(chǎn)物。至今，“官本位”在人們思想中的遺毒仍然相當(dāng)深。現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的大量事實(shí)說明，以“官本位”為表現(xiàn)形式的等級(jí)特權(quán)的惡劣作用，是阻礙社會(huì)政治文明進(jìn)步，污染社會(huì)風(fēng)氣，消解人民群眾積極性，破壞思想文化發(fā)展的一個(gè)禍根，是與黨的宗旨根本對(duì)立的。

這其中，影響比較突出的問題是，由于等級(jí)特權(quán)現(xiàn)象的蔓延，嚴(yán)重地破壞著現(xiàn)代民主政治體制，破壞著我們黨的民主集中制原則的貫徹執(zhí)行。目前，在一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)，由于對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制不健全，或者說對(duì)主要負(fù)責(zé)人缺乏有效的權(quán)力制約，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中就形成了這樣的政治特權(quán)局面：領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的權(quán)力凌駕于組織的集體權(quán)力之上，個(gè)人可以決定重大問題。政治上的個(gè)人集權(quán)，必然強(qiáng)化本來已經(jīng)存在的“官本位”意識(shí)，而“官本位”意識(shí)又成為鞏固等級(jí)特權(quán)的一個(gè)思想基礎(chǔ)。大量的事實(shí)已經(jīng)證明，等級(jí)特權(quán)的滋生和蔓延，會(huì)極大地阻礙現(xiàn)代政治文明發(fā)展的歷史進(jìn)程。

三、大力發(fā)展黨內(nèi)民主，激活黨內(nèi)細(xì)胞，防止黨內(nèi)特殊利益集團(tuán)的形成

在我國(guó)這樣一個(gè)一黨執(zhí)政的國(guó)家，毫無疑問，民主政治會(huì)受制于黨內(nèi)民主。黨內(nèi)的民主建設(shè)，會(huì)在全社會(huì)起到很好的示范和帶頭效應(yīng)。黨內(nèi)民主不發(fā)展，國(guó)家的民主政治就不可能實(shí)現(xiàn)。從目前來看，黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是擴(kuò)大差額選舉。從制度層面看，民主的關(guān)鍵在于選舉重要的公職人員，民主選舉也是保持政治合法性的基本源泉。有選舉未必有民主，而無選舉一定無民主。我黨目前的各級(jí)代表大會(huì)也有選舉領(lǐng)導(dǎo)者的功能，但這一功能還有待完善，特別要擴(kuò)大差額選舉，體現(xiàn)更多的民主，就此而論，我國(guó)現(xiàn)階段民主政治發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)大差額選舉，使黨政官員的選舉更富競(jìng)爭(zhēng)力，也聚合更多的民意。同時(shí)，以此作為我們黨內(nèi)民主的切入點(diǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化進(jìn)程。

四、以干部體制改革為突破口，真正確立任人唯賢的干部選拔任用制度

民主政治的基本實(shí)現(xiàn)形式是國(guó)家政治體制，其中干部體制改革是突破口。從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前我們干部體制普遍存在著問題，比較突出的大致有兩個(gè)。一是“一把手”缺乏監(jiān)督。這點(diǎn)前面已有論及，事實(shí)上，20多年來貪污受賄的大案要案，幾乎都是發(fā)生在“一把手”身上，如北京市前市委書記陳希同、沈陽(yáng)市前市長(zhǎng)慕綏新，以及廈門市前市委書記石兆彬等，基本上都是如此。上梁不正下梁歪。如果一個(gè)單位的最高領(lǐng)導(dǎo)人不能保持其自身廉潔，那他就很難約束其下屬的行為。干部體制的另一個(gè)普遍問題是領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)。目前不少地方推行的競(jìng)爭(zhēng)上崗，基本只是限于政府各機(jī)關(guān)、各部門的副職崗位，且選拔權(quán)仍屬于主管組織部門，正職仍還是由上級(jí)組織部門選派。這樣，單位“一把手”身居要職，不僅能上不能下，沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，而且還缺乏有效的監(jiān)督。正是由于我國(guó)當(dāng)前干部選拔任用機(jī)制存在著這些缺陷，造成實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗后，班子仍然不團(tuán)結(jié)。因此，要革除現(xiàn)行干部體制的弊端，必須對(duì)干部選拔任用機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，其具體思路是：把對(duì)“一把手”進(jìn)行選派，對(duì)副職實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法，改革為“一把手”競(jìng)爭(zhēng)上崗，所有副職由正職進(jìn)行聘任的機(jī)制。上級(jí)主管組織部門只負(fù)責(zé)各單位主要負(fù)責(zé)人的雙推雙考、競(jìng)爭(zhēng)上崗工作，并規(guī)定該崗位的任期，至于各單位的副職的選拔和任用，則由在任期內(nèi)的單位“一把手”根據(jù)需要進(jìn)行聘任，上級(jí)組織部門只對(duì)其選聘工作的公正性進(jìn)行監(jiān)督和審核。

如果讓各單位的正職實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，那么，“一把手”缺乏監(jiān)督的問題就可望得到一定程度的解決，而任期的限制，更是加強(qiáng)了對(duì)各單位“一把手”的約束，從而使腐敗的制度根源得到一定程度的消除。同時(shí)，由于副職是由正職選聘，不稱職或工作不配合的副職，隨時(shí)可能被解聘，這樣也有助于班子團(tuán)結(jié)協(xié)作，避免內(nèi)耗。

五、進(jìn)一步健全和完善人民代表大會(huì)制度

這是我國(guó)民主政治建設(shè)的核心問題。目前，全國(guó)人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度還不夠健全的，在某些具體制度方面還存在缺陷。從總體上講，這一制度的理論構(gòu)想與實(shí)際運(yùn)作之間，在憲法中的地位和作用與現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐范式之間，都有一定差距。人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成及干部的選擇等等方面的作用也被虛化。因此，我們要進(jìn)一步健全和完善人民代表大會(huì)制度，包括對(duì)人大代表的資格審查、代表與選民之間的溝通等方面都需要進(jìn)一步完善。特別是要建立一套人民授權(quán)委托與人民監(jiān)控權(quán)力的程序、機(jī)制和制度，以真正確保人民能夠控制國(guó)家管理階層在行使國(guó)家權(quán)力過程中必須代表人民的利益，反映人民的愿望與意志。

責(zé)任編輯 胡啟南