嚴振書

（中央黨校研究生院，北京 100091）

中國社區(qū)建設(shè)發(fā)展趨向問題研究

嚴振書

（中央黨校研究生院，北京 100091）

隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型速度的加快和社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，當前社區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨向主要表現(xiàn)在六個方面：社區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)漸次推進的梯度格局；政府將由直接參與、推動轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)；社區(qū)自治組織與民間組織的能力和作用將得到進一步的增強；社區(qū)居民將由“被動參與”社區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”社區(qū)建設(shè)；社區(qū)治理與服務(wù)方式將實現(xiàn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變；社區(qū)服務(wù)將進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段。

轉(zhuǎn)型期；社區(qū)建設(shè)；發(fā)展趨向

隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型速度的加快和社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，社區(qū)建設(shè)在改善民生、促進和諧方面的地位和作用也日益凸顯。因此，探討并預(yù)示社區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨向，無疑對建設(shè)和諧社區(qū)具有十分重要指向作用。

一、社區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)漸次推進的梯度格局

首先，從城鄉(xiāng)之間的關(guān)系來看，社區(qū)建設(shè)將由大城市向中小城市、城鎮(zhèn)及村落差序推進，預(yù)計到2020年，在省一級（包括直轄市和自治區(qū)）會基本形成城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化新格局，屆時省內(nèi)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)之間的不同將主要由“差距”而漸次轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厣鄙稀Ｆ浯?，從區(qū)域分布上看，社區(qū)建設(shè)將由東部沿海發(fā)達地區(qū)向中、西部欠發(fā)達地區(qū)漸次緩慢推進，并且在社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、組織構(gòu)成、方法手段等方面均出現(xiàn)梯度差異。一般認為，總體上區(qū)域之間社區(qū)建設(shè)“差距”的縮小乃至消除要滯后于省內(nèi)，預(yù)計到本世紀中葉可望實現(xiàn)區(qū)域間社區(qū)建設(shè)“公平”推進。第三，從啟動點的選擇上看，在社區(qū)內(nèi)部，將由社區(qū)建設(shè)較好的領(lǐng)域向社區(qū)建設(shè)的空白點和弱力區(qū)漸次鋪開；在市區(qū)范圍內(nèi)，將以社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)較好的社區(qū)為“示范”，結(jié)合各個社區(qū)自身的特點和實際情況，漸次向整個城區(qū)展開。第四，從推進階段上看，一般要經(jīng)歷三個不同的階段，即：最初協(xié)助階段，靠外在的權(quán)威、技術(shù)、資源援助來引導(dǎo)、帶動、組織、啟發(fā)社區(qū)居民，以方案為本，解決社區(qū)問題；自助階段，就是要社區(qū)居民自己組織、自己決策，自己解決問題，以過程為本，注重居民的教育；互助——競爭階段，將許多小型社區(qū)聯(lián)系起來，相互競賽與觀摩，既相互促進又相互合作，充分運用資源，進一步提高社區(qū)組織程度，促進社區(qū)長期發(fā)展。[1]目前，我國絕大部分社區(qū)建設(shè)仍處于最初協(xié)助階段。

二、政府將由直接參與、推動轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)

目前，中國社區(qū)建設(shè)在理論和實踐上都出現(xiàn)了兩種不同的傾向。一種是行政化傾向，其研究著眼于基層政權(quán)建設(shè)，強調(diào)行政管理權(quán)力的下放和政府權(quán)力在街、居的整合。該類研究者主張將街道辦事處變革為一級政府管理實體，其過去主要承擔的民政職能也轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄€街區(qū)的社會綜合管理，而居委會的機構(gòu)設(shè)置也主要是對應(yīng)街道辦的機構(gòu)和職能，在隸屬關(guān)系上，居委會是街道辦的“腿”。這類研究由于直接面對街區(qū)具體實際，政策針對性強，在社區(qū)初期建設(shè)中效率也較高。另一種是“社區(qū)制”傾向，其研究“著眼于社區(qū)共同體的形成，強調(diào)社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治”。持該類觀點的研究人員大多以“三大部門理論”和“社區(qū)理論”作為預(yù)設(shè)性前提和基礎(chǔ)，其政策設(shè)定針對的是“街區(qū)社會管理與服務(wù)中存在的問題，認為問題的根源在于忽視對社區(qū)居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務(wù)過多，所以導(dǎo)致行政效率低下，并進一步滯緩了社區(qū)的發(fā)育?！盵1]從客觀上講，二者在理論和實踐上都存在較為明顯的缺陷。對于強調(diào)行政化傾向的來說，容易忽視社會自治組織和市場組織的力量，缺乏對社區(qū)理論和發(fā)展趨勢的強力解釋。而在現(xiàn)實中，人們又存在一種這樣的觀念，即：一旦政府干預(yù)了某事，那就是政府的事情，與我們平民百姓無關(guān)，因此不利于社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治。對于強調(diào)社區(qū)制傾向的來說，由于其理論上以國家和社會的分野為預(yù)設(shè)前提，主張政府行政權(quán)力的淡出，而在實踐操作層面，又常常將政府作為實施推動的主體，致使理論和對策經(jīng)常相互矛盾。因此，要避免兩種傾向“各自為政”的局面，需要從實際出發(fā)，對二者進行“優(yōu)化整合”。從“三階段理論”出發(fā)，我們認為，當前中國的社區(qū)建設(shè)要重視和發(fā)揮政府作為“第一推動力”的作用，同時，我們也要清醒地認識到“社區(qū)動員、居民參與和社區(qū)自治”是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和核心。因此，隨著社區(qū)建設(shè)的推進和深入發(fā)展，政府要有意識地從直接參與、推動逐漸轉(zhuǎn)向為引導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)建設(shè)，這是社區(qū)發(fā)展的趨勢和“正途”。

三、社區(qū)自治組織和民間組織的能力和作用將得到進一步的增強

要順利地實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，政府首先需要找到“轉(zhuǎn)出職能”的“承接方”，而社區(qū)自治組織和民間組織則是其天然的“承接方”。為此，一要增強社區(qū)自治組織的“自治”能力。首先，政府應(yīng)明確自身與社區(qū)自治組織的關(guān)系是“合作”，而非“上下級”，政府可以對社區(qū)建設(shè)進行指導(dǎo)、幫助、支持，但沒有權(quán)力要求社區(qū)自治組織“一定要干什么”，社區(qū)自治組織也沒有義務(wù)事事向政府有關(guān)部門“匯報工作”。合作關(guān)系的樹立在現(xiàn)實中需要掌握權(quán)力和資源的政府率先采取主動，社區(qū)自治組織方可“跟進”，實現(xiàn)真正意義上的“自治”；其次，社區(qū)自治組織成員是選舉產(chǎn)生的，而非“上級”指派的或內(nèi)定的，通過選舉的方式把熱愛社區(qū)工作、得到全體社區(qū)居民擁護和愛戴的人，選進社區(qū)自治組織的領(lǐng)導(dǎo)班子；第三，在日常工作中，社區(qū)自治組織要真正成為社區(qū)居民的“腿”和“嘴”，“屁股”要始終坐在居民這一邊，代表全體居民的利益。二要大力培育和發(fā)展社區(qū)民間組織。首先，要降低社區(qū)民間組織的“準入”門檻，對有必要登記的社區(qū)民間組織，政府有關(guān)部門要在保證其基本要件“達標”的情況下，盡可能地降低登記門檻，簡化登記手續(xù)，而對一般的科教文體方面的社區(qū)民間組織則實行備案制即可。其次，政府要加大對社區(qū)民間組織在組織運作、活動場地、資金來源等方面的幫助和支持，使社區(qū)民間組織“在承接社會事務(wù)、開展居民生活服務(wù)、慈善互助、科普教育、文化娛樂等方面發(fā)揮明顯作用”[2]。實踐證明，“通過政府購買服務(wù)、項目資金等途徑，積極引導(dǎo)各種社會組織和各類志愿者到社區(qū)參與社區(qū)管理和服務(wù)”[3]，是一條行之有效的途徑。第三，社區(qū)民間組織自身也要通過建立以章程為核心的各項規(guī)章制度和相應(yīng)工作機制，去獲取社區(qū)居民的認可、支持和參與；通過組織自律來提高社會公信力，創(chuàng)立良好的社區(qū)公共服務(wù)形象；通過多種方式培養(yǎng)和引進一批高素質(zhì)、樂奉獻的優(yōu)秀人才，提高社區(qū)民間組織的整體素質(zhì)；通過構(gòu)建穩(wěn)定的資金來源渠道，增強發(fā)展后勁，來促進自身良性可持續(xù)發(fā)展。[4]

四、社區(qū)居民將由“被動參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訁⑴c”社區(qū)建設(shè)

客觀的講，改革開放后，中國基層社會管理在從“單位”向“社區(qū)”轉(zhuǎn)變的過程中，行政系統(tǒng)主導(dǎo)初期的社區(qū)建設(shè)，有其合理的一面，在實際運作中效率也較高。但是另一面，我們也應(yīng)清醒地認識到，社區(qū)建設(shè)的根本目的是要實現(xiàn)“自治”，而要實現(xiàn)這一目的，其首要的前提是社區(qū)居民能以“主人翁”的身份和心態(tài)積極、主動地參與社區(qū)建設(shè)和管理。可喜的是，當前出現(xiàn)了促使社區(qū)居民由“被動參與”向“主動參與”轉(zhuǎn)變的趨向。一方面，我國社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）者已經(jīng)認識到，真正意義上的社區(qū)建設(shè)是建立多元主體的民主管理體制，實現(xiàn)基層社會管理方式由政府統(tǒng)治向社會自治的根本性轉(zhuǎn)變。目前，無論是法律層面、政策層面，還是在社區(qū)建設(shè)的具體實踐中，都在不同程度地推動和實現(xiàn)著這一轉(zhuǎn)變。另一方面，隨著市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，個體居民的自主性、民主意識、平等觀念、生活自理能力都在不斷得到增強，社區(qū)民間組織的發(fā)展走向成熟，主動參與社區(qū)建設(shè)和管理逐漸成為居民的內(nèi)在要求。因此，當下基層政府需要做的一項重要工作就是在肯定和鼓勵居民這種內(nèi)在要求的同時，“要及時而充分地授權(quán)給居民，增加他們參與決策的機會，盡可能地把社區(qū)層面與居民直接相關(guān)的公共事務(wù)交給居民自己來作決定，逐步使居民從認可具體事務(wù)上的自我決定，進而認可自我決定的方式，進而認可作出自我決定的權(quán)力，最后形成認可和尊重自我決定的習(xí)慣和制度”[5]。

五、社區(qū)治理與服務(wù)方式將實現(xiàn)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)社區(qū)治理與服務(wù)方式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，將主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是治理的理念。在我國社區(qū)建設(shè)進程中，正在經(jīng)歷著由單一的政府管理向多元的社區(qū)治理理念的轉(zhuǎn)變。單一的政府管理是指運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社區(qū)建設(shè)實行自上而下的管理。而治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過各主體之間的平等參與，以合作、協(xié)商的方式實施對社區(qū)事務(wù)的管理。雖然在現(xiàn)實中，現(xiàn)階段我國社區(qū)治理的架構(gòu)仍要以政府為核心，但政府應(yīng)以平等主體的身份參與社區(qū)的治理，作為平等一員接受監(jiān)督和評議。二是信息化平臺。運用信息技術(shù)和手段整合社區(qū)資源，是實現(xiàn)社區(qū)治理與服務(wù)方式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的重要標志。社區(qū)信息化平臺主要包括：社區(qū)門戶網(wǎng)站集、社區(qū)服務(wù)呼叫中心管理系統(tǒng)、社區(qū)信息管理系統(tǒng)、社區(qū)綜合信息查詢統(tǒng)計分析系統(tǒng)、社區(qū)一站式服務(wù)管理系統(tǒng)以及對新的相關(guān)系統(tǒng)地應(yīng)用。目前，城市社區(qū)基本上實現(xiàn)了建立門戶網(wǎng)站，應(yīng)用了臺賬管理系統(tǒng)等，而農(nóng)村社區(qū)信息化平臺建設(shè)尚處于起步階段。三是集約化發(fā)展。整合政府各部門在城市基層的辦事機構(gòu)，積極推進“一站式”服務(wù)，提高為社區(qū)及其居民提供公共服務(wù)的水平。在這方面北京市西城區(qū)德勝街道辦事處做得比較好，他們面向駐地單位和居民，設(shè)立公共服務(wù)大廳，對地區(qū)政務(wù)事項辦理、居民事物受理、公益性法律服務(wù)等79個項目實行集中、統(tǒng)一服務(wù)。

六、社區(qū)服務(wù)將進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段

隨著中國社會整體轉(zhuǎn)型速度的加快和社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，社區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用越來越重要，作為社區(qū)建設(shè)龍頭和重點的社區(qū)服務(wù)，將在經(jīng)歷規(guī)模和數(shù)量擴張階段之后，進入以提高服務(wù)質(zhì)量和水平為主的內(nèi)涵發(fā)展階段。其轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在服務(wù)對象方面，傳統(tǒng)的以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象為重點的社區(qū)服務(wù)將向覆蓋社區(qū)全體成員方向發(fā)展；其次，在服務(wù)內(nèi)容方面，將由較為單一的社區(qū)福利、便民利民、社保管理向構(gòu)建包括就業(yè)、社會保障、社區(qū)救助、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育、社區(qū)文教體育、社區(qū)流動人口管理和服務(wù)、社區(qū)安全等服務(wù)內(nèi)容的全方位、多層次、多樣化的社區(qū)服務(wù)體系方向發(fā)展；第三，在服務(wù)形式方面，將由傳統(tǒng)面對面的供需形式向人性化、專業(yè)化、社會化、信息化方向發(fā)展；第四，在供給主體方面，將以政府為主要的（在初期，甚至是唯一的）供給主體向多元化方向發(fā)展，供給主體除了政府外，還包括社區(qū)居委會、社區(qū)民間組織、住社區(qū)單位、企業(yè)、居民等，其中，社區(qū)自治組織和民間組織的作用將日益凸顯。

［1］徐曉軍.社區(qū)建設(shè)：歷程、現(xiàn)狀及基本走向[JB/OL].[2004-09-14]（2010/1/22）http：//www.yydj.cn/ReadNews.asp?NewsID=4003.

［2］全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位指導(dǎo)標準（試行）[DB/OL].[2008-10-10]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/zcwj/200912/20091200044423.shtm l.

［3］李學(xué)舉.在紀念居民委員會組織法頒布實施20周年座談會上的講話[DB/OL].[2009-12-21]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/ldjh/200912/20091200049716.shtm l.

［4］嚴振書.促進社會組織健康發(fā)展的四大著力點［J］.中共石家莊市委黨校學(xué)報,2009，(12)：19-22.

［5］費孝通.居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標［J］.江海學(xué)刊,2002，(3)：15-18.

［6］北京市社會科學(xué)院.中國社區(qū)發(fā)展報告（2008-2009）［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009：9.

〔責任編輯：陳 海〕

C912

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1002-2341(2010)04-0109-03

2010-05-12

嚴振書（1975-）男，漢族，河北石家莊人，中共中央黨校研究生院2007級博士，從事轉(zhuǎn)型期社會建設(shè)研究。