李文娟

（中國人民銀行林甸縣支行，黑龍江 林甸 166300）

貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會規(guī)范管理的建議

李文娟

（中國人民銀行林甸縣支行，黑龍江 林甸 166300）

貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會的建立，有效緩解了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)資金短缺的問題，實現(xiàn)了扶貧資金的有償、循環(huán)使用，對于新農(nóng)村建設具有積極意義。但是，組織架構不健全、外部監(jiān)督缺失、管理層專業(yè)知識匱乏等因素制約了協(xié)會的發(fā)展壯大。針對上述問題，提出了相應的政策建議：一是完善協(xié)會組織架構，全面履行管理職責；二是強化監(jiān)督檢查機制，逐步實現(xiàn)規(guī)范管理；三是加強從業(yè)人員培訓，提高經(jīng)營管理水平；四是探索建立避險機制，推動協(xié)會健康發(fā)展。

貧困村；互助資金；經(jīng)營風險；規(guī)范管理

貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會是以財政投入互助資金為主導，農(nóng)民自愿入股參加組成的農(nóng)村信用合作組織，組建的目的是為了解決貧困村生產(chǎn)資金不足，主導產(chǎn)業(yè)落后、帶動能力不強等問題，進一步提高貧困村生產(chǎn)能力和收入水平。大慶市貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會組建于2008年1月，截至目前，大慶市共組建該類協(xié)會3個。協(xié)會的成立，使扶貧資金得到了有償、循環(huán)使用，在一定程度上緩解了貧困村、貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金不足問題，在扶持貧困農(nóng)村發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)、促農(nóng)增收中發(fā)揮了重要作用。但協(xié)會內部管理粗放，經(jīng)營行為不規(guī)范，外部監(jiān)管不到位等問題，導致協(xié)會經(jīng)營存在較大風險，制約了協(xié)會進一步發(fā)展。

大慶市貧困農(nóng)村發(fā)展互助資金協(xié)會基本情況表

一、大慶市貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

目前，大慶市正式成立貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會3個，分別是林甸縣林甸鎮(zhèn)東風村發(fā)展生產(chǎn)互助資金協(xié)會、林甸縣四合鄉(xiāng)福發(fā)村發(fā)展生產(chǎn)互助資金協(xié)會和林甸縣東興鄉(xiāng)豐產(chǎn)村發(fā)展生產(chǎn)互助資金協(xié)會；處于籌備組建期協(xié)會1個，即肇源縣福興鄉(xiāng)瑞興村發(fā)展互助資金協(xié)會。自2008年1月成立至2010年5月31日，協(xié)會已發(fā)展社員734人，累計為貧困戶辦理貸款234.9萬元，累計支持貧困戶1215戶，除林甸縣四合鄉(xiāng)福發(fā)村發(fā)展生產(chǎn)互助資金協(xié)會外，其他協(xié)會均實現(xiàn)了借款零逾期的良好記錄。在日常管理中，各協(xié)會為規(guī)范自身經(jīng)營行為，確?；ブY金真正發(fā)揮作用，在資金撥付、審批、使用、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均制定了相應的管理制度和較為嚴密的借款操作流程。協(xié)會借款因手續(xù)簡便、費用率較低而被農(nóng)戶接受和認可。大慶市貧困村發(fā)展互助協(xié)會發(fā)展基本情況見表。

二、貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會經(jīng)營的基本模式

（一）組織架構

貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會是以貧困村為單位，由村民自愿參加成立，并在民政部門登記注冊的非盈利性互助組織。資金來源由財政扶貧資金和村民入股資金組成，按照股金自聚、責任自擔的原則，實行自主互助、自我服務、民主管理。每個協(xié)會財政撥付扶貧資金30萬元，農(nóng)戶采取自愿方式入股，每股1000元，每戶1股，總額不超過30萬元。農(nóng)戶以自愿的方式組成互助小組，每組5～10人，以小組為單位入會，形成互助協(xié)會，互助協(xié)會是互助組織的最高管理機構。其基本組織形式是：農(nóng)戶-互助小組-互助協(xié)會-監(jiān)督機構-金融機構。

（二）經(jīng)營管理模式

經(jīng)營管理方式實行“四權分離”，即：互助小組只有借款申請權，沒有借款審批權；互助協(xié)會只有借款審批權，沒有資金使用權；監(jiān)督機構只有借款監(jiān)督權，沒有借款管理權；金融機構對具有互助小組借款明細、互助協(xié)會審批意見和監(jiān)督機構審核意見并加蓋印章、手續(xù)齊全的借款辦理現(xiàn)金支付。按照民主管理、短期還款、便捷高效、連續(xù)滾動的資金運營原則，對入會社員提供生產(chǎn)資金支持，借款以互助小組為單位發(fā)放，小組成員間互相提供擔保，每一互助小組的資金支持額度不超過總股金（入股+配股）的90%，借款期限在1年以內，資金占用費率在參照農(nóng)村信用社同期貸款利率的基礎上，由社員大會集體研究決定，三家協(xié)會費用率均在7‰（含）以下。

（三）資金運作模式

各協(xié)會為規(guī)范自身經(jīng)營行為，確?；ブY金真正發(fā)揮作用，均規(guī)定了本協(xié)會資金運作模式，在資金撥付、審批、使用、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上均制定了相應的管理制度和較為嚴密的借款操作流程（借款操作流程見圖），借款因手續(xù)簡便、費用率較低而被農(nóng)戶接受和認可。

貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會借款流程圖

三、制約貧困村發(fā)展互助資金協(xié)會發(fā)展壯大的主要問題

（一）組織架構不健全，村委會成為日常經(jīng)營管理機構

按照國務院扶貧辦、財政部《貧困村互助資金試點操作指南》的規(guī)定，協(xié)會應按規(guī)定程序成立管理委員會、理事會和監(jiān)事會，并按規(guī)定的權利和義務履行各自職責。但實際上，三個協(xié)會只設立了管理委員會，委員為各互助小組組長，通過選舉產(chǎn)生會長、副會長、會計、出納各1名，負責協(xié)會日常管理工作。三個協(xié)會會長均由村黨支部書記擔任，其他3名成員也全部為村委會委員，借款的發(fā)放、回收、資金管理全部由村委會負責。村委會成為協(xié)會的權利機構，導致對協(xié)會的監(jiān)督職能弱化。同時，經(jīng)營管理人員全部兼職，影響了協(xié)會的工作效能。如：林甸縣福發(fā)村協(xié)會2009年借款已全部到期，但由于春季忙于備春耕生產(chǎn)，村里沒有時間和精力組織借款回收，導致借款至今尚未收回，逾期比例達到100%。

（二）外部監(jiān)督缺失，協(xié)會經(jīng)營管理不規(guī)范

按照協(xié)會有關制度辦法規(guī)定，由扶貧辦、財政局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和試點村黨支部、村委會抽調專人組成互助協(xié)會監(jiān)督小組，按季對協(xié)會經(jīng)營管理情況進行監(jiān)督檢查。實際運作中，監(jiān)督小組并未對協(xié)會進行有效監(jiān)督，村黨支部和村委會集經(jīng)營管理于一身，難以發(fā)揮監(jiān)督作用。監(jiān)督出現(xiàn)真空，使協(xié)會經(jīng)營管理不能按有關制度和操作規(guī)程操作。如：福發(fā)村成立至今尚未建賬；東風村協(xié)會成立以來，監(jiān)督小組未對其進行過現(xiàn)場檢查，該協(xié)會賬務設置較為完善，但各種賬簿均記載到2009年9月，2010年業(yè)務未記賬。

（三）管理層專業(yè)知識匱乏，存在較多風險隱患

三個協(xié)會經(jīng)營管理者均為村委會委員，不具備金融從業(yè)知識，對合同條款、費用率、收益分配、風險管理等概念模糊，各項工作不能按規(guī)定依法、合規(guī)、有序開展，甚至個別操作環(huán)節(jié)不符合法律規(guī)定，管理中主觀隨意性較強，經(jīng)營風險較大。管理人員的能力和水平與協(xié)會發(fā)展的不適應，使協(xié)會很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）賬戶使用違規(guī)，金融機構管理流于形式

按《操作指南》規(guī)定，協(xié)會應在正規(guī)金融機構開立專用賬戶，用以核算資金往來及現(xiàn)金收付。三家協(xié)會賬戶均在本鄉(xiāng)農(nóng)村信用社開戶，但開立的賬戶全部為基本賬戶，農(nóng)村信用社按基本賬戶進行日常管理，在辦理存、取款業(yè)務時，沒有按專用賬戶管理規(guī)定對相關內容進行審核，使金融機構對協(xié)會的現(xiàn)金使用和管理流于形式。

四、政策建議

（一）完善協(xié)會組織架構，全面履行管理職責

一是按《操作指南》規(guī)定的程序，產(chǎn)生理事會和監(jiān)事會，完善組織架構。二是按時召開會議，嚴格履行職責，從嚴管理，按制度和程序開展工作，確保協(xié)會依法、合規(guī)經(jīng)營，降低經(jīng)營風險。

（二）強化監(jiān)督檢查機制，逐步實現(xiàn)規(guī)范管理

扶貧辦、財政局、鄉(xiāng)村兩級政府要切實履行對協(xié)會的監(jiān)督管理職責，對協(xié)會的組織建設、機制建設、內部經(jīng)營管理進行嚴格的現(xiàn)場檢查和指導；管理部門要加強對協(xié)會業(yè)務開展合規(guī)性的監(jiān)督檢查，從多方面、多角度對協(xié)會的經(jīng)營活動進行全方位的監(jiān)督和規(guī)范；人民銀行一要加快推進農(nóng)村信用體系建設，加強對試點村信用知識的宣傳，提高農(nóng)戶的誠信意識，二要規(guī)范賬戶的使用和管理。

（三）加強從業(yè)人員培訓，提高經(jīng)營管理水平

扶貧辦要把加強對協(xié)會管理人員和會員的培訓作為一項重要任務，常抓不懈。讓管理人員全面了解掌握協(xié)會章程、制度和操作程序，熟練進行賬務處理和監(jiān)督，使管理人員的能力水平盡快與協(xié)會的發(fā)展需要相適應，使會員的自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力與協(xié)會管理的要求相適應。

（四）探索建立避險機制，推動協(xié)會健康發(fā)展

基層組織在協(xié)會運行中，要不斷加強對借款農(nóng)戶的信用教育，要在入股農(nóng)戶之間形成良好的信用監(jiān)督機制，提高貧困農(nóng)戶參與協(xié)會的比例，不斷強化擔保制度。必要時要運用法律手段維護協(xié)會的安全運行。另外，建議政府為入股農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險服務，以防止不可抗因素對協(xié)會的影響。

〔責任編輯：李 霞〕

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1002-2341(2010)04-0089-03

2010-07-01

李文娟（1971-），女，黑龍江林甸人，副行長、經(jīng)濟師，從事金融研究。