○嚴(yán)文清 （湖北第二師范學(xué)院 湖北 武漢 430205）

論我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

○嚴(yán)文清 （湖北第二師范學(xué)院 湖北 武漢 430205）

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是一種權(quán)利分配和利益訴求的考量，不僅關(guān)系到大學(xué)的生機(jī)與活力，而且關(guān)系到人才培養(yǎng)的質(zhì)量與效益。處理好政府與大學(xué)的行政關(guān)系，改善和優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)大學(xué)與社會互利雙贏，是當(dāng)前完善我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題。

大學(xué)治理結(jié)構(gòu) 改革路徑 優(yōu)化

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）明確提出了完善“中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的戰(zhàn)略目標(biāo)，對推進(jìn)政校分開、管辦分離，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系提出了明確要求。在構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系進(jìn)程中，依法構(gòu)建政府與大學(xué)的合理關(guān)系，改善和優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)大學(xué)與社會的和諧發(fā)展、互利雙贏是其中的應(yīng)有之義。

一、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代大學(xué)制度是關(guān)于大學(xué)管理與運(yùn)行的規(guī)則體系，是以大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)為根據(jù)，確定大學(xué)存在與發(fā)展的規(guī)則體系。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論源于公司治理結(jié)構(gòu)理論，公司治理結(jié)構(gòu)理論源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對企業(yè)產(chǎn)權(quán)狀態(tài)與決策權(quán)結(jié)構(gòu)之間復(fù)雜關(guān)系的研究。1995年，全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告里，正式將治理定義為“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務(wù)的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程。”

一般認(rèn)為，大學(xué)治理是在大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排。治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是關(guān)于權(quán)力與利益的規(guī)則體系。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)旨在研究建立怎樣的一種組織性框架及機(jī)制，才能夠在“沖突和多元利益”狀況下“管理其一般事務(wù)”。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)包含外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩部分。外部治理結(jié)構(gòu)主要是大學(xué)利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任義務(wù)，包括大學(xué)與政府、大學(xué)與社會、大學(xué)與用人單位、大學(xué)與投資者、大學(xué)與學(xué)生及家庭等等。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是學(xué)校三大權(quán)力關(guān)系的建構(gòu)，包括黨委形成的政治權(quán)力、校長形成的行政權(quán)力和教授形成的學(xué)術(shù)權(quán)力。

二、明確政府與大學(xué)職責(zé)，依法構(gòu)建兩者關(guān)系

優(yōu)化大學(xué)治理結(jié)構(gòu)首先要進(jìn)一步改善大學(xué)與政府的關(guān)系。

1、切實轉(zhuǎn)變政府職能

必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府的決策、立法和監(jiān)督等宏觀控制。由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由個體管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎w管理，由過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉较蚩刂坪徒Y(jié)果管理。政府管理的重點是辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、審批學(xué)校的辦學(xué)章程和總體發(fā)展規(guī)劃。

2、擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

要進(jìn)一步精簡政府審批項目，擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。高校應(yīng)自主開展教學(xué)活動，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。此外還包括招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)等方面的體現(xiàn)和落實。

3、依法構(gòu)建大學(xué)和政府的關(guān)系

政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)需要進(jìn)一步完善法律體系，明確各級政府和學(xué)校做什么、怎么做，誰來做、誰負(fù)責(zé)，并在哪些能做、哪些不能做方面設(shè)置明確的臨界線，同時還要配套制定操作簡單、便于監(jiān)督問責(zé)的具體法律規(guī)范。

三、合理建構(gòu)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，力求實現(xiàn)有效制衡

當(dāng)前，我國高等學(xué)校行政權(quán)力“泛化”現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力沒有得到很好的發(fā)揮，急需從體制機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等層面予以調(diào)整和保障。

1、進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制作為具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)管理體制，是建國60年我國高等教育長期探索和發(fā)展的歷史選擇。在實踐中，我們要注意處理好三者的關(guān)系。

（1）黨委領(lǐng)導(dǎo)——重在思想引領(lǐng)。黨委重在思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校重大事項的領(lǐng)導(dǎo)，同時依法保證和監(jiān)督賦予校長的各項職權(quán)。二者既要科學(xué)定位、各司其職，又要有機(jī)結(jié)合。黨委要用戰(zhàn)略思維謀求戰(zhàn)略發(fā)展，正確處理好跨越發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展的關(guān)系，注重速度與效率并重、當(dāng)前和長遠(yuǎn)兼顧、局部與整體協(xié)調(diào)。

（2）校長治?！卦谝婪ㄖ涡?。大學(xué)是一個法人組織，校長是大學(xué)的法人代表。政府通過委托—代理形式和大學(xué)建立一種契約關(guān)系，大學(xué)則依據(jù)治理理論建立“大學(xué)董事會”作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，來實現(xiàn)各方利益相關(guān)者的參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)。大學(xué)的重要利益相關(guān)者通過董事會，依法選舉產(chǎn)生專業(yè)化的大學(xué)校長，董事會有權(quán)聘任和解聘校長，校長受制于董事會的領(lǐng)導(dǎo)。大學(xué)校長人選可以從董事會產(chǎn)生，也可以從教師隊伍中產(chǎn)生。校長有明確的任期，任期內(nèi)一般不得隨意更換校長。校董事會定期召開專門會議，由校長述職。董事會成員依據(jù)校長工作績效作出繼續(xù)聘任和解聘的決定。并且，要健全議事規(guī)則與決策程序，依法賦予校長行政權(quán)力。

（3）教授治學(xué)——重在學(xué)術(shù)自治。教授治學(xué)是學(xué)校的主體，按照學(xué)術(shù)研究的規(guī)律，其主要通過兩種途徑實現(xiàn)。一是建立學(xué)校學(xué)術(shù)評議會，確保學(xué)術(shù)的專業(yè)性和自由性。大學(xué)學(xué)術(shù)評議會由從事學(xué)術(shù)研究的權(quán)威教授組成，是大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)管理中的作用。學(xué)術(shù)評議會代表和保護(hù)大學(xué)教師利益，在學(xué)科專業(yè)建設(shè)、課程設(shè)置、教師職稱晉升、教授終身任期制以及學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有極大的決定權(quán)力。二是推行教師資格和職稱認(rèn)定的行業(yè)化。我國現(xiàn)行的大學(xué)教師資格認(rèn)定主要由政府設(shè)立的教師資格中心進(jìn)行認(rèn)定，行政色彩較濃，而且資格認(rèn)定采用的學(xué)歷認(rèn)證和教育學(xué)、心理學(xué)考試相結(jié)合的方法，有其合理性，但弊端也很明顯。職稱評定以論文數(shù)量和科研課題為數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，以期刊層次等級和科研課題項目來源為質(zhì)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對科研本身內(nèi)容的質(zhì)量關(guān)照。因此，我們主張應(yīng)由大學(xué)自身以及學(xué)科行業(yè)來進(jìn)行職稱評定。大學(xué)可以根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)特色選聘和評價教師，研究型大學(xué)側(cè)重教師的科研能力，教學(xué)型大學(xué)則側(cè)重教師的知識積淀和教學(xué)能力。同時，由學(xué)科的行業(yè)組織比如教育學(xué)會、心理學(xué)會、哲學(xué)學(xué)會等行業(yè)組織來鑒別教師的學(xué)術(shù)水平，通過這兩個環(huán)節(jié)來對教師資格和職稱進(jìn)行認(rèn)定和評審，以確保大學(xué)教師的專業(yè)化。

2、構(gòu)建校院系三級組織建構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力重心下移

校系二級組織建構(gòu)容易導(dǎo)致學(xué)校權(quán)力集中，管理幅度過大，影響管理效果，而系的教學(xué)和科研又難以實現(xiàn)學(xué)科資源的有效整合和交叉，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。因此，從大學(xué)的發(fā)展來看，校院系三級組織建構(gòu)是最為理想的結(jié)構(gòu)形式。

（1）學(xué)?！卦趹?zhàn)略發(fā)展。學(xué)校權(quán)力是由學(xué)校董事會、校長和學(xué)術(shù)評議會三個機(jī)構(gòu)組成。董事會是學(xué)校最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、校長的選聘和學(xué)校發(fā)展情況的評估等宏觀性戰(zhàn)略管理；校長是學(xué)校的法人代表，是董事會各種戰(zhàn)略規(guī)劃權(quán)力的執(zhí)行者，是行政最高長官，實現(xiàn)學(xué)校的行政權(quán)力；學(xué)校學(xué)術(shù)評議會是學(xué)校學(xué)術(shù)研究、教學(xué)和學(xué)術(shù)評價的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，實現(xiàn)大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力。

（2）學(xué)院——重在學(xué)科建設(shè)。在大學(xué)的三級組織建構(gòu)中，學(xué)院是一個權(quán)力實體，也是學(xué)校各種行政命令的具體落實部門。學(xué)院應(yīng)以大的學(xué)科門類為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。學(xué)院最核心的功能是學(xué)科建設(shè)，學(xué)院所擁有的各種權(quán)力都是由學(xué)科建設(shè)賦予的。學(xué)院應(yīng)擁有人事權(quán)力，包括教師的選聘、培養(yǎng)、使用、發(fā)展、評價等；學(xué)院的財權(quán)也是為了學(xué)科建設(shè)和發(fā)展，除教師的基本工資由學(xué)校統(tǒng)一發(fā)放以外，其他支出都應(yīng)以學(xué)院為單位，由學(xué)院自主支配。

（3）學(xué)系——重在教學(xué)科研。一般而言，學(xué)校的教學(xué)和科研兩大工作都是以學(xué)系為基本單位的，學(xué)系是學(xué)生學(xué)習(xí)的基本組織，教師一般是歸并到系進(jìn)行教學(xué)安排，科研團(tuán)隊一般也是以系為基礎(chǔ)進(jìn)行建構(gòu)。當(dāng)然，跨學(xué)系、跨學(xué)院、跨學(xué)校甚至跨行業(yè)組建科研團(tuán)隊也是有的，但科研的協(xié)同性會降低。

四、加強(qiáng)大學(xué)與社會聯(lián)系，力求實現(xiàn)互利雙贏

面向社會、依靠社會、服務(wù)社會，擴(kuò)大社會合作，積極與行業(yè)、企業(yè)合作共建，實現(xiàn)資源共享、互利雙贏是大學(xué)發(fā)展的必由之路，當(dāng)前的重點是要解決融資多元化和后勤社會化兩個問題。

1、推進(jìn)融資多元化

第一，校企聯(lián)合，即利用高校的科技優(yōu)勢和企業(yè)的資金實力開展校企合作，以實現(xiàn)高?？萍汲晒霓D(zhuǎn)化和促進(jìn)高科技企業(yè)發(fā)展。第二，BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）融資，即高校與項目公司簽訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合同，由項目公司融資建設(shè)。第三，TOT（移交—經(jīng)營—移交），主要是面對國外投資者，但實際上并不排除我國有實力的民營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、基金組織等參與投資。第四，債券融資，即由政府出面發(fā)行國債性質(zhì)的高等教育專項債券，在債券利率、稅收方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，由政府財政擔(dān)保。第五，公辦民助，主要指民間資本參與學(xué)校建設(shè)，實踐證明，世界許多國家實行“公辦民助”或“民辦公助”的高校獲得了空前的發(fā)展。

2、推進(jìn)高校后勤社會化

建立由政府引導(dǎo)、社會承擔(dān)、高校購買為主，適合高校辦學(xué)需要的法人化、市場化后勤服務(wù)體系，不僅對推進(jìn)高校后勤改革，而且對高校管理體制與管理模式的改革具有十分重要的意義。高校后勤社會化改革的重點是，進(jìn)一步改革現(xiàn)行的高校后勤管理體制和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)主體的社會化、服務(wù)行為的市場化、服務(wù)渠道的多元化。要通過改革體制，轉(zhuǎn)換機(jī)制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，組建自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算、具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實體。同時，引進(jìn)社會第三產(chǎn)業(yè)參與校內(nèi)后勤服務(wù)，從而使校內(nèi)市場與校外市場逐步接軌，最終實現(xiàn)高校后勤的社會化。

探索建立現(xiàn)代大學(xué)制度，不斷完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前高等教育必須正視和亟待解決的關(guān)鍵問題，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在政府的宏觀調(diào)控下，大學(xué)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理，這既涉及規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系，更涉及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善和改革。構(gòu)建健全而合理的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的微觀基礎(chǔ)，是政府部門轉(zhuǎn)變職能、有效調(diào)控的必要前提。因此，加速建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，積極完善和改革大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，必將使我國的高等教育在規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益諸方面快速、健康、均衡和持續(xù)地發(fā)展，我國成為高等教育強(qiáng)國和人力資源強(qiáng)國也就指日可待了。

（注：本文系中共湖北省委高校工委、湖北省高等學(xué)校黨建研究會2010年度黨建研究課題研究成果。）

[1]龔怡祖：現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：真實命題及中國語境[J].公共管理學(xué)報，2008（4）.

[2]李福華：大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)[M].教育科學(xué)出版社，2008.

[3]馬揚(yáng)：吉林大學(xué)學(xué)術(shù)“去行政化”，學(xué)術(shù)委員會無校領(lǐng)導(dǎo)參與[J].半月談，2009（20）.

[4]趙文華、龔波：現(xiàn)代大學(xué)制度：問題與對策[M].上海交通大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：李文斐）

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