○楊 超 （華東理工大學(xué)商學(xué)院 上海 200237）

公共研究開發(fā)指公共資助的研究開發(fā)，一般也指政府資助的研究開發(fā)。在大多數(shù)國(guó)家，公共研究開發(fā)的主要承擔(dān)者是大學(xué)，其次是政府研究機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和企業(yè)。政府對(duì)科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入和投入方式對(duì)于一國(guó)公共科研事業(yè)和公共科研機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展關(guān)系重大。

20世紀(jì)50年代以來(lái)，公共研究的開支規(guī)模迅速增長(zhǎng)，公共研究部門不斷膨脹，公共研究的執(zhí)行與管理成為政府公共行政管理的重要內(nèi)容。由于經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展水平、國(guó)家政治行政體制、歷史文化傳統(tǒng)、甚至國(guó)家規(guī)模大小等方面的不同，各國(guó)在公共研究的治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制方面都存在著較大的差異。

而目前我國(guó)公共研究事業(yè)發(fā)展緩慢，投入資金的利用率比較低，自主研發(fā)能力明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。在公共研究治理方面，OECD國(guó)家起步較早，有健全的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和良好的發(fā)展模式。為改善我國(guó)公共研究的治理，提高財(cái)政資金在基礎(chǔ)上的投入效率，我們需要借鑒OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、公共研究的國(guó)際背景與我國(guó)現(xiàn)狀的比較

OECD即經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織，成立于1961年，其前身是歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OEEC），目前共有30個(gè)成員國(guó)，還包括國(guó)際能源代理機(jī)構(gòu)、核能代理機(jī)構(gòu)、歐洲交通部長(zhǎng)會(huì)議、發(fā)展中心、教育研究和創(chuàng)新、Club du Sahel等6個(gè)半自治的代理機(jī)構(gòu)。包括了幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)民生產(chǎn)總值占全世界三分之二。OECD是一個(gè)重要的國(guó)家間政策協(xié)調(diào)與咨詢組織，其職能主要是研究分析和預(yù)測(cè)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向，協(xié)調(diào)成員國(guó)關(guān)系，促進(jìn)成員國(guó)合作，經(jīng)常為成員國(guó)制定國(guó)內(nèi)政策、確定其在區(qū)域性、國(guó)際性組織中的立場(chǎng)提供幫助。

我國(guó)公共研究的現(xiàn)狀及改革與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無(wú)論是在投入還是在產(chǎn)出績(jī)效方面，都存在著較大的差距。尤為值得關(guān)注的是，近些年來(lái)對(duì)公共研究的改革有使公共研究進(jìn)一步弱化的趨勢(shì)。我國(guó)政府對(duì)研究開發(fā)的投入雖在保持增加，但增幅較小，且投入方向已越來(lái)越偏離一般意義上的公共研究，這對(duì)一個(gè)發(fā)展中大國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。公共研究經(jīng)費(fèi)的不足正在導(dǎo)致一些公共研究機(jī)構(gòu)中優(yōu)秀人才的流失和研究質(zhì)量的下降，對(duì)我國(guó)公共研究發(fā)展前景的擔(dān)憂似乎已不是杞人憂天。公共研究體系的改革是我國(guó)科技體制改革的核心問(wèn)題。目前，我國(guó)科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于政府財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)，2004年和2005年，科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中分別有69%和76.7%是來(lái)自于政府投入。因此，政府對(duì)科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入和投入方式對(duì)于我國(guó)公共科研事業(yè)和公共科研機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展關(guān)系重大。

二、OECD國(guó)家公共研究治理的基本模式探討

OECD各國(guó)在科技管理上的效率正在不斷提升，這些趨勢(shì)反映出在與公共資金相關(guān)的優(yōu)先研究領(lǐng)域設(shè)置、資金規(guī)模和資金分配的決策過(guò)程中，政府在公共研究治理中的高效率是有目共睹的。OECD成員國(guó)政府已經(jīng)采取了一系列措施應(yīng)對(duì)科學(xué)界所面臨的挑戰(zhàn)，在優(yōu)先領(lǐng)域選擇過(guò)程、制度框架、研究資助機(jī)制以及研究活動(dòng)的組織形式和評(píng)價(jià)方法等方面都進(jìn)行了調(diào)整；在國(guó)家如何在競(jìng)爭(zhēng)壓力下尋求平衡、如何在保持科學(xué)基礎(chǔ)長(zhǎng)期健康發(fā)展的同時(shí)把握新的機(jī)遇以及如何滿足更多利益相關(guān)者的需求等方面作出回應(yīng)。

1、更多利益相關(guān)者參與研究的優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置

許多國(guó)家正在嘗試應(yīng)用新的機(jī)制使更多的利益相關(guān)者直接參與到優(yōu)先研究領(lǐng)域設(shè)置的過(guò)程中。以前的優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置過(guò)程受到預(yù)算約束，新的方式則受到了來(lái)自各相關(guān)需求壓力的影響。利益相關(guān)者要求加強(qiáng)公共研究與社會(huì)的相關(guān)聯(lián)系，保證有一個(gè)健康而持續(xù)發(fā)展的研究基礎(chǔ)，政府和公共研究資助機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)此作出了回應(yīng)或?qū)?yōu)先領(lǐng)域選擇方式進(jìn)行了改革。為了把產(chǎn)業(yè)的利益納入到國(guó)家科技研發(fā)政策進(jìn)程中，韓國(guó)政府設(shè)立了管理科技政策、配置政府研發(fā)資源的國(guó)家科技委員會(huì)，其成員包括了來(lái)自企業(yè)界的領(lǐng)導(dǎo)人士。企業(yè)界也通過(guò)參加負(fù)責(zé)政府研發(fā)機(jī)構(gòu)的研究理事會(huì)來(lái)參與政府研究機(jī)構(gòu)的管理。政府鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)家研發(fā)規(guī)劃，并規(guī)定如果研究建議包括了企業(yè)，企業(yè)就可以在籌資過(guò)程中享受特惠。

為了保證政府決策的合理性和有效性，許多國(guó)家都在尋求建立一種正式的機(jī)構(gòu)，以在更廣的范圍內(nèi)收集建議和意見，并將其整合進(jìn)政策之中。在這些機(jī)構(gòu)中，一種是純粹的咨詢式機(jī)構(gòu)，另一種是將咨詢角色、經(jīng)費(fèi)分配角色及管理角色合并在一起的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)一般有自己的咨詢委員會(huì)，能夠代表研究機(jī)構(gòu)、工業(yè)界以及社會(huì)的利益。而且這種機(jī)構(gòu)通過(guò)項(xiàng)目的同行評(píng)審來(lái)分配經(jīng)費(fèi)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種利益相關(guān)者之間潛在的矛盾，并通過(guò)公開答辯的平臺(tái)來(lái)解決矛盾，把利益矛盾帶來(lái)的問(wèn)題控制在最小的范圍內(nèi)。

2、調(diào)整的R&D資助機(jī)制

很多國(guó)家正在調(diào)整大學(xué)和其他公共研究機(jī)構(gòu)的資助方式，這些方式傾向于更多應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助手段，建立優(yōu)先領(lǐng)域資助創(chuàng)新計(jì)劃，更有效地利用非政府基金。為提高公共研究機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性和責(zé)任感，OECD在其“公共研究的治理——走向更好的實(shí)踐”項(xiàng)目研究過(guò)程中對(duì)21個(gè)成員國(guó)家進(jìn)行了調(diào)查，其結(jié)果顯示，在增量調(diào)整的過(guò)程中，絕大多數(shù)國(guó)家機(jī)構(gòu)式資助的比例在減少。

對(duì)更高透明度的要求導(dǎo)致了政府資助公共研究機(jī)制的變化。政府對(duì)學(xué)術(shù)研究的投入日益呈現(xiàn)出目標(biāo)導(dǎo)向，以合同為基礎(chǔ)，考察產(chǎn)出和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的去向，資助手段也越來(lái)越多的呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性趨勢(shì)。長(zhǎng)期的機(jī)構(gòu)式資助在減少，定期的合同研究和要求機(jī)構(gòu)間展開合作的具體研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以及跨學(xué)科研究的經(jīng)費(fèi)逐步增多。

對(duì)項(xiàng)目式資助經(jīng)費(fèi)而言，研究機(jī)構(gòu)必須在招標(biāo)的時(shí)候提出申請(qǐng)，然后由經(jīng)費(fèi)資助機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審批，并將公共研究經(jīng)費(fèi)劃撥給研究機(jī)構(gòu)。批準(zhǔn)申請(qǐng)的評(píng)估程序通?；谕性u(píng)議。這看起來(lái)與對(duì)大學(xué)研究的投入類似：趨向于合同基礎(chǔ)、與特定目的相聯(lián)系、有完成期限和中間標(biāo)志性成果。許多OECD國(guó)家通過(guò)與特定目標(biāo)相聯(lián)系的資助，提高項(xiàng)目的比例以克服高等教育部門中僵化的研究體系，為多學(xué)科交叉融合以及反映國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域的新型領(lǐng)域提供幫助。

3、建立公私部門之間的雙通合作

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新越來(lái)越離不開科技進(jìn)步，企業(yè)內(nèi)部的R&D活動(dòng)不斷增加，也更依賴于公共研究成果；而企業(yè)在推動(dòng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展、滿足社會(huì)需求方面也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。換言之，企業(yè)R&D的收益依賴于研究領(lǐng)域的公共投入，同時(shí)企業(yè)R&D投入也會(huì)對(duì)公共研究的社會(huì)效益產(chǎn)生進(jìn)一步的影響。建立公私部門之間的良好互動(dòng)關(guān)系，需要在科學(xué)體系和創(chuàng)新之間建立有效的鏈接點(diǎn)，尤其是需要尋求更好的公私合作研究機(jī)會(huì)，以矯正阻礙公私部門之間只是轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)失靈和系統(tǒng)失靈。需要加強(qiáng)公私之間的研究合作，共同分擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)，以彌補(bǔ)科學(xué)體系的不足和發(fā)展公共科研對(duì)企業(yè)R&D的杠桿作用。幾乎所有OECD國(guó)家都建立了這樣的合作，以促進(jìn)與社會(huì)需求密切相關(guān)的、涉及多方面利益的研究和創(chuàng)新。

積極拓展橫向科研。高校開展與企業(yè)的橫向科技合作是發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、走向市場(chǎng)、加快科技、成果轉(zhuǎn)化的有效形式。拓寬資金來(lái)源渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，資金不足是嚴(yán)重影響科技成果轉(zhuǎn)化的主要障礙因素。例如在績(jī)效考評(píng)中，不僅要看項(xiàng)目是否被立項(xiàng)或鑒定結(jié)題，還要看其成果是否轉(zhuǎn)化，是否產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在成果轉(zhuǎn)化后的利益分配中，要盡可能地考慮到科技人員個(gè)人的利益，要建立和健全技術(shù)股權(quán)制度、鼓勵(lì)兼職和留職搞成果開發(fā)與轉(zhuǎn)化的制度等等。

三、OECD國(guó)家公共治理給我國(guó)帶來(lái)的啟示

1、加強(qiáng)公共研究的戰(zhàn)略管理

近20年來(lái)，許多國(guó)家都開始紛紛加強(qiáng)國(guó)家范圍內(nèi)科學(xué)技術(shù)研究的戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理。幾乎所有的OECD國(guó)家都推進(jìn)了高層次的政策文件，其中明確了一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究的目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。首先，政府必須有一個(gè)機(jī)制能夠保證從更加廣泛的意義上界定國(guó)家目標(biāo)和優(yōu)先研究領(lǐng)域；其次，必須能夠以經(jīng)費(fèi)分配作為杠桿，來(lái)驅(qū)使研究力量向設(shè)定的優(yōu)先領(lǐng)域趨近，使新的、更為有效的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制得以建立；最后，還需要加強(qiáng)對(duì)宏觀研究活動(dòng)的監(jiān)管和對(duì)研究項(xiàng)目、研究機(jī)構(gòu)的績(jī)效的評(píng)估。

2、建立公共研究政策的協(xié)調(diào)機(jī)制

公共研究日益增加的規(guī)模和復(fù)雜性使其涉及到政府中的各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，建立跨政府部門的協(xié)調(diào)平臺(tái)、加強(qiáng)各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)在主要研究領(lǐng)域中的協(xié)作已經(jīng)成為各國(guó)政府的共識(shí)。許多國(guó)家都在努力尋找一種方式來(lái)改進(jìn)與科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新有關(guān)的部門之間的協(xié)調(diào)。一些國(guó)家通過(guò)設(shè)立一個(gè)跨部門的管理部門或者機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)科學(xué)技術(shù)政策。同時(shí)，不同層次的地方政府越來(lái)越多地參與到研究政策的制定和投入分配中來(lái)，許多國(guó)家正在克服傳統(tǒng)的自上而下的管理方式，廣泛吸收地方政府對(duì)于研究政策和投入的參與。

3、鼓勵(lì)公共研究與企業(yè)研究之間形成有效合作

國(guó)家應(yīng)該大力鼓勵(lì)公共研究與企業(yè)之間的雙通合作，從而為技術(shù)創(chuàng)新作出貢獻(xiàn)。同時(shí)還要加強(qiáng)大學(xué)在公共研究中的地位，要更好地發(fā)揮大學(xué)在培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才中的作用。近年來(lái)，大學(xué)的公共研究在商品化應(yīng)用方面取得了可喜的進(jìn)展，這無(wú)疑是一種值得歡迎的趨勢(shì)，但需要引起注意的是，這種趨勢(shì)的過(guò)度發(fā)展可能會(huì)損害其作為培養(yǎng)人才基地的主體作用，這對(duì)國(guó)家創(chuàng)新能力的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。我國(guó)目前的“其他類”科研機(jī)構(gòu)所占的比例已基本上和其他國(guó)家非營(yíng)利機(jī)構(gòu)所占的比例接近，如果還有更多的科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，則非營(yíng)利機(jī)構(gòu)所占的比例勢(shì)必加大，這和國(guó)際上的整體趨勢(shì)不協(xié)調(diào)。

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