馬志尊，尚潤(rùn)陽(yáng)

（海河水利委員會(huì)水土保持處，天津 300170）

海河流域地處京畿要地，在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域具有極為重要的戰(zhàn)略地位。然而，海河流域2/3的面積存在著嚴(yán)重的水土流失，各種自然災(zāi)害多有發(fā)生，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。30年來(lái)，在水利部和海委的有力推動(dòng)和正確指導(dǎo)下，各有關(guān)部門(mén)有力支持、密切配合，經(jīng)過(guò)流域內(nèi)廣大干部群眾和水土保持工作者不懈努力，水土保持生態(tài)建設(shè)工作取得了重大進(jìn)展，改善了生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，為流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

1 發(fā)展歷程

1.1 試點(diǎn)與重點(diǎn)發(fā)展階段

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，水土保持工作逐漸得到加強(qiáng)。1980年，水利部召開(kāi)了“十三?。▍^(qū)）水土保持小流域座談會(huì)”，從此海河流域水土保持工作進(jìn)入了以小流域?yàn)閱卧C合治理的新階段。與此同時(shí)，受水利部委托，海河流域開(kāi)始開(kāi)展水土保持綜合治理試點(diǎn)工作。截至20世紀(jì)90年代末，先后在北京、天津、河北、山西、山東和河南6?。ㄊ校?、15地（市）、31縣（區(qū)）開(kāi)展了35處試點(diǎn)示范工程，分別代表石質(zhì)、土石質(zhì)、黃土丘陵、洪積坡積裙和平原風(fēng)沙區(qū)6個(gè)不同水土流失類(lèi)型區(qū)。初步形成了海河流域不同水土流失類(lèi)型區(qū)治理模式的框架，為全流域及全國(guó)的水土保持工作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)及科學(xué)依據(jù)。

在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，國(guó)家開(kāi)始在海河流域開(kāi)展水土流失重點(diǎn)區(qū)域的綜合治理工作。截至20世紀(jì)末，海河流域先后啟動(dòng)了永定河上游重點(diǎn)治理區(qū)、潮白河密云水庫(kù)上游水土資源保護(hù)重點(diǎn)防治區(qū)、灤河潘家口水庫(kù)重點(diǎn)防治區(qū)和太行山水土保持生態(tài)建設(shè)區(qū)建設(shè)工程。經(jīng)過(guò)治理，重點(diǎn)防治區(qū)水土流失得到初步控制，生態(tài)環(huán)境有所改善，但由于受當(dāng)時(shí)投入能力及其他方面的限制，這一階段的治理規(guī)模及效益相對(duì)有限。

1.2 法治化和社會(huì)化防治階段

隨著1991年《中華人民共和國(guó)水土保持法》的頒布實(shí)施，海河流域水土保持工作進(jìn)入法治化軌道。流域內(nèi)各級(jí)水土保持部門(mén)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的工作原則，在健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、完善配套法規(guī)、強(qiáng)化“三權(quán)”管理等方面取得了較大成績(jī)，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，正在實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理從薄弱、滯后到規(guī)范化、法治化的轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以來(lái)，水土保持投入主要以國(guó)家補(bǔ)助為輔、群眾投勞投工為主，其中農(nóng)民“兩工”折算投入一般要占到水土保持總投入的80%以上。進(jìn)入21世紀(jì)后，為了解決水土保持國(guó)家投入少、社會(huì)參與度低、農(nóng)村“兩工”取消等問(wèn)題，流域各地不斷創(chuàng)新和完善投入機(jī)制，堅(jiān)持多元化投入，逐步由國(guó)家補(bǔ)助和群眾投勞投工轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、地方、社會(huì)、群眾等多元化的投入方式，形成了國(guó)家加大扶持力度、地方財(cái)政配套扶持、社會(huì)力量廣泛參與、當(dāng)?shù)厝罕娡豆ね秳谥卫硭亮魇У男戮置妗?/p>

1.3 可持續(xù)發(fā)展階段

21世紀(jì)以來(lái)，水利部黨組進(jìn)一步提出“充分發(fā)揮生態(tài)的自然修復(fù)能力”為新世紀(jì)水土保持生態(tài)建設(shè)的主導(dǎo)思想，提出了堅(jiān)持人與自然和諧相處、保護(hù)優(yōu)先、注重遵循自然規(guī)律和發(fā)揮自然修復(fù)能力、改變水土保持工作長(zhǎng)期以來(lái)單純治理的模式、人工治理與預(yù)防保護(hù)相結(jié)合、加快水土流失綜合防治步伐的防治理念。

在此基礎(chǔ)上，海河流域又相繼啟動(dòng)了一系列規(guī)模更大的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程。為改善和優(yōu)化京津及周邊地區(qū)水生態(tài)環(huán)境狀況、減輕風(fēng)沙危害，黨中央、國(guó)務(wù)院于2000和2001年緊急啟動(dòng)了京津風(fēng)沙源治理工程和21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃水土保持項(xiàng)目，為解決京津地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的水資源短缺、水環(huán)境污染和生態(tài)失衡等問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。

2 成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)

2.1 治理成效

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)50年代至2007年底，海河流域水土保持綜合治理總投資已超過(guò)50億元，治理面積達(dá)到9.55萬(wàn)km2（實(shí)際保存5萬(wàn)km2）。海河流域年均侵蝕量已由上世紀(jì)80年代初期的4.33億t下降到90年代末的3.16億t，減少1.17億t。水土流失面積減少6 704.43 km2，其中強(qiáng)度以上侵蝕面積由25 848.88 km2減少到4 618.13 km2、中度以上侵蝕面積由64 474.58 km2減少到53 200.18 km2。水土保持生態(tài)建設(shè)成效顯著，土壤侵蝕狀況有所好轉(zhuǎn)。同時(shí)，水土保持工作也促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。截至2008年底，海河流域水土保持每年可增產(chǎn)糧食超過(guò)20億kg、枝條1 120億kg、飼草12億 kg，蓄積木材1 500萬(wàn)m3，年水保分?jǐn)傇霎a(chǎn)總價(jià)值約50億元。

2.2 治理經(jīng)驗(yàn)

30年來(lái)，海河流域的水土保持工作堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，試點(diǎn)示范，綜合治理，堅(jiān)持不懈地開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，積累了大量的工作經(jīng)驗(yàn)。歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）提出構(gòu)筑三道防線，建設(shè)生態(tài)清潔型小流域理念。為了保護(hù)水源，北京市在遵循“山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，工程、治污、生物、農(nóng)藝相結(jié)合，攔蓄灌排節(jié)綜合治理”的原則下，通過(guò)強(qiáng)調(diào)“三道防線”（即生態(tài)修復(fù)防線、生態(tài)治理防線、生態(tài)保護(hù)防線）理念，建設(shè)了一批生態(tài)清潔型小流域，有效發(fā)揮了水土保持工程的防洪減災(zāi)和水源保護(hù)功能。同時(shí)，通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與生態(tài)移民，提高了當(dāng)?shù)厝罕娚鷳B(tài)建設(shè)的積極性；通過(guò)農(nóng)村污水和垃圾的治理，保證了河道和村鎮(zhèn)的清潔，也提高了水資源的利用效率。

（2）充分依靠自然修復(fù)能力，科學(xué)配置各項(xiàng)治理措施。流域各地尊重自然規(guī)律，充分依靠大自然自身能力，按照宜封則封、宜林則林、宜果則果、宜草則草和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益兼顧的原則，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出了“大封禁、小治理”的治理思路。針對(duì)不同區(qū)域的特點(diǎn)，采取不同的對(duì)策措施，在大部分深山、遠(yuǎn)山地區(qū)實(shí)行封禁治理，依靠大自然的力量恢復(fù)生態(tài)，保護(hù)現(xiàn)有灌草植被，提高生態(tài)質(zhì)量；在淺山、近山則結(jié)合山區(qū)群眾脫貧致富的需要，發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益較高、群眾有傳統(tǒng)栽植經(jīng)驗(yàn)的水土保持經(jīng)濟(jì)林。如，太行山南部山區(qū)的花椒、側(cè)柏，中部的大棗、核桃，北部的蘋(píng)果，永定河上游的檸條、肉用杏，都取得了較好的效果。

（3）加強(qiáng)小型水利工程建設(shè)，因地制宜建設(shè)雨洪利用體系。近年來(lái)，海河流域出現(xiàn)持續(xù)干旱，生物措施成活率和保存率已降到歷史最低點(diǎn)。在這種情況下，各地大力加強(qiáng)不同形式的水利水土保持工程建設(shè)，進(jìn)一步提高了雨洪資源的利用效率。如，北京各山區(qū)縣建設(shè)的“五小”工程，山西天鎮(zhèn)、和順等縣建設(shè)的“人字閘”工程，河北邯鄲、河南安陽(yáng)、天津薊縣等地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大力開(kāi)展的水窖等集蓄水工程，都發(fā)揮了顯著的作用。

（4）結(jié)合改善農(nóng)民生活水平，開(kāi)展水土保持生態(tài)建設(shè)。流域各地強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”、改善環(huán)境的同時(shí)，堅(jiān)持以人為本，從服務(wù)民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)入手，積極發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，把治理水土流失與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，把微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體，把有效的資源開(kāi)發(fā)利用合理地寓于各項(xiàng)治理措施之中，不僅生態(tài)效益顯著，而且通過(guò)開(kāi)發(fā)性治理，大大促進(jìn)了自然資源升值和農(nóng)民增收致富。如，官?gòu)d水庫(kù)上游開(kāi)展重點(diǎn)治理30年來(lái)，當(dāng)?shù)厝罕娙司晔杖氤掷m(xù)增長(zhǎng)10%以上。

3 存在問(wèn)題

3.1 水土流失治理任務(wù)仍然艱巨

截至2007年，海河流域仍有8.49萬(wàn)km2水土流失面積需要治理，特別是有大面積坡耕地亟待治理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海河流域有坡耕地133萬(wàn)hm2，占山區(qū)耕地面積36%，如此大面積的坡耕地如不及時(shí)加以治理，必然進(jìn)一步加劇水土流失和環(huán)境惡化。由黃河歷次決口、改道和近代引黃灌溉的泥沙形成的魯北平原風(fēng)沙源區(qū)風(fēng)蝕總面積已達(dá)5 000 km2，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和生產(chǎn)環(huán)境有著嚴(yán)重的威脅。同時(shí)，流域水土流失治理仍存在治理措施標(biāo)準(zhǔn)偏低、治理成果不能得到有效鞏固、生物措施成活率低等一系列問(wèn)題，影響治理的成效和進(jìn)程。

3.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力亟待增強(qiáng)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人為水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重，破壞生態(tài)環(huán)境的行為屢有發(fā)生。進(jìn)一步健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，完善水土保持法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)規(guī)范，提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率、執(zhí)行率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率等仍然是水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)發(fā)展道路上必須解決的重要問(wèn)題。

3.3 水土保持重大問(wèn)題研究工作急需開(kāi)展

缺乏開(kāi)展與水土保持工作相關(guān)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)戰(zhàn)略、水土保持效益評(píng)價(jià)、水環(huán)境變化與調(diào)控、植被建設(shè)布局、糧食生產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略等重大問(wèn)題的研究，是當(dāng)前工作中遇到的重要問(wèn)題。在水土保持實(shí)際工作中，切實(shí)開(kāi)展對(duì)重大問(wèn)題的研究，可為水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的順利實(shí)施提供重要科學(xué)依據(jù)及指導(dǎo)。

3.4 水土保持有關(guān)部門(mén)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

水土保持有關(guān)部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，投入分散，影響了水土保持生態(tài)建設(shè)成果的發(fā)揮。在處理上游與下游、點(diǎn)上治理與面上治理、行政區(qū)單元與流域單元、大流域治理與小流域治理之間的關(guān)系以及水土保持工作與政府其他部門(mén)的工作，如林業(yè)部門(mén)的造林工程、農(nóng)牧業(yè)部門(mén)的沼氣池建設(shè)工程、舍飼養(yǎng)畜工程以及民政部門(mén)的生態(tài)移民工程等時(shí)缺乏一定的空間協(xié)調(diào)與管理能力。

4 未來(lái)展望

4.1 近期總體發(fā)展思路與主要發(fā)展目標(biāo)

（1）總體發(fā)展思路：緊緊抓住困擾海河流域全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的水土流失及生態(tài)問(wèn)題，圍繞海河流域水利綜合保障體系建設(shè)，采取水土保持綜合措施，完善流域水土保持工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立較完善的水土保持重點(diǎn)工程管理制度、水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面推進(jìn)海河流域水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理、大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查、水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)及試點(diǎn)示范工作，努力實(shí)現(xiàn)海河流域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)和水土資源的可持續(xù)利用。

（2）主要發(fā)展目標(biāo)：力爭(zhēng)用15～20年的時(shí)間，使全流域水土流失區(qū)得到初步治理與修復(fù)，生態(tài)環(huán)境趨向良性發(fā)展，現(xiàn)有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕等水土保持措施；80%以上的侵蝕溝道得到控制，下泄泥沙明顯減少；全民水土保持生態(tài)意識(shí)和法治意識(shí)顯著增強(qiáng)，人為水土流失得到根本控制，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度落實(shí)率達(dá)到100%，水土流失預(yù)防保護(hù)區(qū)實(shí)施有效保護(hù)。

4.2 今后工作重點(diǎn)

在新形勢(shì)下，海河流域各級(jí)水利部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)水土保持在水利工作及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位與作用，抓住機(jī)遇，根據(jù)陳雷部長(zhǎng)在2009年全國(guó)水土保持工作會(huì)議上的講話精神，圍繞海河流域水利四大保障體系建設(shè)，推動(dòng)水土保持生態(tài)建設(shè)工作再上新臺(tái)階。

（1）遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)治理。堅(jiān)持人與自然和諧相處的理念，充分發(fā)揮大自然的自我調(diào)節(jié)能力，尊重自然規(guī)律，充分依靠大自然自身能力修復(fù)生態(tài)，加快水土流失治理進(jìn)程，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)由人工治理為主轉(zhuǎn)向人工治理同自然修復(fù)相結(jié)合，把解決水土流失區(qū)群眾生產(chǎn)生活實(shí)際問(wèn)題作為水土保持生態(tài)建設(shè)的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

（2）依法監(jiān)督管理，走法治化軌道。一要加大執(zhí)法監(jiān)督力度。綜合運(yùn)用行政、法律、科技和經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有植被和治理成果的保護(hù)，抓好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度的落實(shí)。二要完善配套法規(guī)和規(guī)章。如，退耕還林還草管理辦法，自然生態(tài)封禁修復(fù)實(shí)施辦法，水土保持“三區(qū)”劃分公告，水土保持行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施辦法等。通過(guò)完善配套法規(guī)和規(guī)章，使水土保持生態(tài)建設(shè)事事有法可依、件件有章可循。

（3）加強(qiáng)保障體系建設(shè)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)管理。一是發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化空間協(xié)調(diào)與管理。處理好上游與下游、行政區(qū)單元與流域單元、大流域治理與小流域治理、點(diǎn)上治理與面上治理的關(guān)系。二是加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“各負(fù)其責(zé)，各投其資，各記其功”的原則，對(duì)水土流失進(jìn)行規(guī)模治理和綜合治理。三是強(qiáng)化生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益間的協(xié)調(diào)管理。將發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益作為水土保持生態(tài)建設(shè)的著眼點(diǎn)，著力于解決群眾生產(chǎn)、生活中的實(shí)際問(wèn)題，構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村。

（4）加強(qiáng)重點(diǎn)治理區(qū)防治，開(kāi)展試點(diǎn)示范工作。對(duì)海河流域內(nèi)水土流失嚴(yán)重的地區(qū)加強(qiáng)投入與關(guān)注，改善當(dāng)?shù)孛裆c生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等。在水土流失嚴(yán)重地區(qū)廣泛開(kāi)展試點(diǎn)示范工作，爭(zhēng)取進(jìn)一步加大中央資金和地方配套資金扶持力度，拓寬融資渠道，并以此項(xiàng)工作為基礎(chǔ)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)水土保持快速發(fā)展，深入探索針對(duì)當(dāng)?shù)厮亮魇Х乐蔚男履Ｊ?、新?jīng)驗(yàn)。

（5）強(qiáng)化科技支撐體系，重視人才隊(duì)伍建設(shè)。開(kāi)展水土保持生態(tài)建設(shè)要以科技為先導(dǎo)，用科技進(jìn)步推動(dòng)水土保持。組織相關(guān)單位進(jìn)行科技攻關(guān)，解決生態(tài)建設(shè)中的關(guān)鍵性問(wèn)題，突破水保治理中的難點(diǎn)。普及和推廣水土保持技術(shù)服務(wù)體系，實(shí)行農(nóng)科教相結(jié)合，提高科技在水土保持生態(tài)建設(shè)中的貢獻(xiàn)率。建立健全水土保持技術(shù)服務(wù)體系，增加投入，培養(yǎng)人才，把科技服務(wù)落到實(shí)處，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。

（6）加強(qiáng)有效宣傳，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)。要利用一切宣傳工具和新聞媒體，廣泛宣傳水土流失的嚴(yán)重性和加快防治進(jìn)程的必要性。用具體事例向社會(huì)宣傳因水土流失造成的嚴(yán)重危害，宣傳成效顯著的水土保持典型示范工程，使廣大群眾尤其是水土流失區(qū)廣大干部群眾樹(shù)立起水土流失的憂患意識(shí)、法制意識(shí)和水土保持的基本國(guó)策意識(shí)。