王 治

（海河水利委員會漳河上游管理局，河北 邯鄲 056006）

漳河上游山西、河北、河南三省交界地區(qū)是全國水事糾紛最嚴(yán)重的地區(qū)之一。為解決漳河上游水事糾紛，國家設(shè)立了水利部海委漳河上游管理局，對漳河上游水事糾紛多發(fā)河段實行統(tǒng)一管理，實施漳河水量分配方案，解決漳河水事糾紛，保持該地區(qū)水事秩序穩(wěn)定，結(jié)束了地區(qū)之間競相開發(fā)的無序狀況，實現(xiàn)了水事秩序由“亂”到“治”的根本轉(zhuǎn)變，走出了一條綜合運用行政、法律、工程、經(jīng)濟、科技手段解決省際邊界水事糾紛的新路子，形成了依法管水、團結(jié)治水、和諧用水的良好局面，有力地促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2001年，時任國務(wù)院副總理的溫家寶同志高度評價漳河上游跨省有償調(diào)水：“運用行政、經(jīng)濟手段，實行漳河流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區(qū)之間長期存在的水事糾紛。這件事辦的好，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗?！?007年，漳河上游管理局被中央綜治辦、水利部授予“全國調(diào)處水事糾紛，創(chuàng)建平安邊界先進集體”榮譽稱號；2008年，分別榮獲水利部、河北省文明單位稱號。

1 漳河上游水事糾紛的特點

漳河是海河流域南系的一條重要河流，發(fā)源于山西省境內(nèi)，流經(jīng)河南、河北兩省邊界，上游分濁漳、清漳兩支，在河北涉縣合漳村匯合，干流經(jīng)岳城水庫出山匯入衛(wèi)運河。

漳河水事糾紛始于20世紀(jì)50年代，主要發(fā)生在晉冀豫三省交界地區(qū)的濁漳、清漳和漳河干流河道上。邊界毗鄰地區(qū)之間，為爭奪水源、河灘地、水能等自然資源，多次發(fā)生群眾械斗、爆炸、炮擊事件，造成人員傷亡和重大經(jīng)濟損失，直接影響該地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。特別是20世紀(jì)90年代，水事矛盾更為尖銳，曾幾度激化。

漳河水事矛盾可歸納為兩類：一類是鄰省沿河村莊之間爭水爭地問題，一類是鄰省市縣之間的爭水問題。沿河村莊為改善基本生存條件，爭奪灌溉用水、發(fā)電用水和河灘地；市縣之間為本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，爭奪水資源占有量。漳河水事糾紛的特點：歷史積怨深，矛盾關(guān)系復(fù)雜；具有隱蔽性、突發(fā)性和反復(fù)性；地方保護主義；缺乏相互信任。解決沿河村莊之間的爭水爭地矛盾是保持漳河水事秩序持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，解決市縣之間的爭水矛盾是保持漳河水事秩序持續(xù)穩(wěn)定的根本。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視解決漳河水事糾紛，中央領(lǐng)導(dǎo)同志先后作過數(shù)十次批示，水利部、公安部、海委、三省各級政府及其有關(guān)部門作了大量的工作，采取了一系列的措施。1989年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)了水利部協(xié)調(diào)三省制定的 《漳河水量分配方案》（國發(fā)[1989]42 號）。

1992年發(fā)生紅旗渠總干渠被炸事件后，國務(wù)院召開了漳河水事協(xié)調(diào)會議，形成了《國務(wù)院漳河水事協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（國閱[1992]132號），決定設(shè)立水利部海委漳河上游管理局（以下簡稱上游局），對濁漳河侯壁水文站以下、清漳河匡門口水文站以下至漳河干流觀臺水文站以上的水事糾紛多發(fā)河段實行統(tǒng)一管理。上游局統(tǒng)一管理的河段共108 km，其中山西境內(nèi)河長19 km，河北境內(nèi)河長16 km，河北、河南兩省邊界河長73 km，涉及山西省長治市的平順縣，河北省邯鄲市的涉縣、磁縣，河南省安陽市的林州市、安陽縣。

2 實行統(tǒng)一管理取得的成效

建局以來，在水利部海委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在晉冀豫三省有關(guān)各級政府及其水行政主管部門的大力支持下，上游局用科學(xué)發(fā)展觀重新審視漳河水事糾紛的歷史與現(xiàn)狀，在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷探索解決水事糾紛的途徑和方法，逐步建立了統(tǒng)管河段水事新秩序。

2.1 接管了地方涉及分水的渠道控制工程

上游局組建后，接管了原屬于晉冀豫三省地方的紅旗渠、躍進渠、大躍峰渠、小躍峰渠等工程，并按水量分配的要求，對接管工程進行了改造。

2.2 加強組織機構(gòu)建設(shè)和制度建設(shè)，統(tǒng)一管理河道

在沿河的山西石城、河南任村、河北邰莊分別設(shè)置了3個河道管理處，可以及時掌握水事動態(tài)。成立了由上游局牽頭、沿漳三市五縣人民政府及其水行政主管部門參加的漳河管理委員會，組織了鄰省五縣水利局長聯(lián)席會議，協(xié)商解決河道治理中的具體問題，增進睦鄰互信。海委轉(zhuǎn)發(fā)了《漳河上游河道管理辦法》等規(guī)章制度，規(guī)范治理開發(fā)活動。

2.3 開展統(tǒng)一規(guī)劃，實行統(tǒng)一治理，規(guī)范治理開發(fā)

1997年，水利部批準(zhǔn)了由海委編制的《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規(guī)劃》，這是我國第一個為解決省際水事糾紛制定的專項治理規(guī)劃，是上游局統(tǒng)管河段治理開發(fā)與管理的依據(jù)。中央和地方加大了治理投資力度。1998—2008年，中央相繼投資5 849萬元，實施了漳河上游治理水事糾紛一期、二期、三期工程，建設(shè)了分水工程，劃定了河道規(guī)劃治導(dǎo)線、埋設(shè)了治導(dǎo)線樁，組織冀豫兩省沿河地區(qū)按治導(dǎo)線修建護地壩，拆除了積存多年的挑壩等違法工程，完善了分水工程和分水計量監(jiān)測系統(tǒng)，通過規(guī)劃治理、拆除挑壩、修建護地壩解決“插花地”之爭等措施，保護了沿河農(nóng)民的基本口糧田，基本解決了漳河兩岸長期爭地問題，用工程措施逐步消除水事糾紛隱患，結(jié)束了三省沿河地區(qū)無序開發(fā)的歷史，逐步建立了統(tǒng)一管理的新秩序。

2.4 積極調(diào)處，主動預(yù)防，開展水政監(jiān)察，穩(wěn)定水事秩序

1999年，上游局組建了水政監(jiān)察隊伍，開展水行政執(zhí)法，遵循“預(yù)防為主，預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合”的工作方針，堅持進行河道巡查、重點村莊走訪、糾紛隱患排查、聘任水政聯(lián)絡(luò)員，對水事矛盾早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早處理，使許多水事矛盾在萌芽狀態(tài)得到了解決。建局以來，解決處理沿漳兩岸爭水、爭地、破壞水工程事件等水事糾紛90多起，穩(wěn)定了水事秩序。2009年，成功地解決了河南紅旗渠山西段技改工程施工受阻問題，確保了中央擴大內(nèi)需保增長項目的順利實施，解決了河南林州東崗水電站與河北涉縣田家咀村等5起水事糾紛。

2.5 發(fā)揮統(tǒng)管優(yōu)勢，統(tǒng)一調(diào)度水量，解決沿河村莊爭水爭地問題

上游局發(fā)揮統(tǒng)管優(yōu)勢，加強水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌安排沿河村莊的灌溉引水，摸索出“分時段供水”“交叉供水”“集中供水”等方式，有效緩解了沿河村莊灌溉季節(jié)的爭水問題，解決了引水最為困難的河南省躍進渠灌區(qū)的灌溉引水問題。2005、2006年，在國家組織實施的“引岳濟淀”“引岳濟衡”生態(tài)補水工程中，上游局限制紅旗渠、躍進渠、大躍峰渠、小躍峰渠等灌區(qū)的引水流量，加大岳城水庫的入庫水量，有力地保障了兩大生態(tài)補水工程的順利實施。

2.6 組織跨省有償調(diào)水，探索解決水事糾紛新途徑

上游局突破108 km統(tǒng)管河段的局限，從全流域來審視漳河的水事問題，利用經(jīng)濟杠桿在資源配置中的作用，用有償調(diào)水解決灌溉季節(jié)爭水問題，協(xié)調(diào)上游山西省境內(nèi)的水庫，向河南、河北實施跨省有償調(diào)水，實現(xiàn)了上下游多方共贏，取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。從2001年至今，已組織實施跨省調(diào)水十幾次，調(diào)水2.3億m3，有效地緩解了爭水矛盾。2009年，在全流域遭遇50年一遇特大干旱的情況下，先后從上游山西的水庫為河北、河南協(xié)調(diào)實施跨省有償調(diào)水3 000多萬m3，避免了大旱之年發(fā)生水事糾紛。

2.7 實行水務(wù)公開，科學(xué)分配水量

為確保沿河地區(qū)及時掌握漳河上游的水情信息，上游局在統(tǒng)管河段和各個分水渠道建有11個水文站，形成了分水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期在網(wǎng)上發(fā)布《漳河上游水情公報》，開設(shè)漳河上游水情信息網(wǎng)，實現(xiàn)河道來水和各個灌區(qū)分水實時查詢，為實施分水打好基礎(chǔ)。據(jù)不完全統(tǒng)計，建局以來，共向河南、河北四大灌區(qū)實施供水90億m3，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。

2.8 打擊破壞水利工程的違法犯罪行為，處理歷史遺留工程，穩(wěn)定社會秩序

1997—2000年，針對違章工程多、歷史遺留問題多、破壞水利工程設(shè)施犯罪活動猖獗、水事糾紛頻發(fā)的態(tài)勢，水利部、公安部及海委組成聯(lián)合工作組，開展了打擊破壞水利工程違法活動的專項斗爭，督導(dǎo)冀豫兩省落實了有關(guān)會議紀(jì)要、協(xié)議，處理了1999年春節(jié)期間發(fā)生的炮擊、爆炸、破壞事件，穩(wěn)定了社會秩序。

3 保持水事秩序持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)驗

3.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

為解決漳河上游水事糾紛，十幾位黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后作出了數(shù)十次批示，水利部、公安部及海委、冀豫兩省政府先后派駐了工作組。領(lǐng)導(dǎo)重視有利于整合力量，協(xié)調(diào)關(guān)系，落實責(zé)任，對解決問題起到了至關(guān)重要的作用。

3.2 統(tǒng)一管理是出路

對水事糾紛多發(fā)河段實行統(tǒng)一管理，結(jié)束了沿河各地各自為政、無序開發(fā)的歷史，變多“龍”治理為一“龍”統(tǒng)管，開啟了兼顧上下游、左右岸、局部村莊與整體區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理新時代。

3.3 依法治理是根本

嚴(yán)厲打擊破壞水利工程設(shè)施的違法犯罪專項行動，改變了歷史上省際邊界法治管理弱化的現(xiàn)象，穩(wěn)定了社會局面。按照有關(guān)治理規(guī)劃統(tǒng)一組織開發(fā)治理，建立了公平、公正的管理新秩序。

3.4 工程建設(shè)是保障

中央和地方連年在該河段投資，處理了歷史遺留工程，建設(shè)了一批防護、分水、管理工程，對沿河地區(qū)有序開發(fā)保護河灘地、引水灌溉起到了重要的作用，體現(xiàn)了民生水利思想，為實施分水、有序供水、保持水事秩序持續(xù)穩(wěn)定提供了重要的基礎(chǔ)設(shè)施保障。

3.5 主動預(yù)防是基礎(chǔ)

上游局近年來形成并不斷完善的糾紛隱患排查、河道巡查、重點村莊走訪、漳河管理委員會、五縣水利局長聯(lián)席會會議等制度，起到及時掌握水事動態(tài)、及時化解水事矛盾、增進彼此溝通互信、把問題解決在基層的作用。

3.6 經(jīng)濟調(diào)節(jié)是必然

盡管漳河流域水權(quán)制度尚未建立，上游局進入新千年以來堅持的跨省有償調(diào)水，探索了用經(jīng)濟手段優(yōu)化水資源配置、預(yù)防水事糾紛的新方法，實現(xiàn)了多方共贏。實踐證明，實行流域水資源統(tǒng)一管理、優(yōu)化配置勢在必行。

3.7 科技手段是支撐

建設(shè)水量實時監(jiān)測系統(tǒng)、分水信息公開查詢系統(tǒng)，提高了分水決策支持能力和分水控制工程科學(xué)管理水平。實現(xiàn)分水管理現(xiàn)代化，能夠為公正公開分水、避免爭水矛盾提供有效的科技支撐。

4 當(dāng)前面臨的形勢與主要問題

進入新世紀(jì)以來，漳河上游地區(qū)經(jīng)濟社會相繼進入了快速發(fā)展的新階段，水資源需求逐年增加。解決好漳河上游水事糾紛，保持水事秩序持續(xù)穩(wěn)定，對于區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會具有重要意義。經(jīng)過幾十年的不懈努力，特別是上游局17年的統(tǒng)一管理，漳河上游水事秩序已基本穩(wěn)定，但仍存在著水資源時空分布不均、供需矛盾突出、管理體制不順、調(diào)配機制不完善、調(diào)蓄工程缺失等諸多問題，當(dāng)前亟待解決的有3個方面：一是統(tǒng)管河段缺少調(diào)節(jié)水源，二是調(diào)度上游水源缺少有效的制度措施手段，三是由于鄰省邊界地區(qū)法治管理弱化等原因，水行政執(zhí)法比較困難。

5 今后的工作思路和工作重點

5.1 工作思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十七大和十七屆四中全會精神，努力踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，按照海委“4+1”工作格局的要求，緊緊圍繞“保持漳河水事秩序持續(xù)穩(wěn)定”和建設(shè)“規(guī)范、高效、文明、和諧”單位兩大工作目標(biāo)，不斷提高依法履行職責(zé)的能力，開創(chuàng)漳河統(tǒng)一管理事業(yè)的新局面。

5.2 工作重點

當(dāng)前和今后一個時期，要著力抓好以下幾項工作：

（1）立法與執(zhí)法。針對漳河流域水資源空間分布不均、管理體制不順、統(tǒng)一調(diào)度困難等突出問題，上游局組織起草了《漳河水量調(diào)度管理辦法》，現(xiàn)已上報海委，力爭2010年以部規(guī)章的形式出臺，以加強流域機構(gòu)對漳河流域水資源統(tǒng)一調(diào)配與管理的力度，將漳河上游調(diào)水納入法治化的軌道，增多履行職責(zé)保障手段，解決履行職責(zé)缺少法規(guī)依據(jù)、缺少可靠水源、水量調(diào)度手段單一的難題。

開展水行政執(zhí)法，推進依法行政。開展統(tǒng)管河段水事違法案件排查，加強與沿河各級水行政主管部門的協(xié)調(diào)，選取水事違法典型案件，有針對性地開展水行政執(zhí)法，力爭查辦一案、震懾一片，從根本上扭轉(zhuǎn)水事違法案件時有發(fā)生的現(xiàn)象，樹立上游局在省界河道上的水行政執(zhí)法權(quán)威。

（2）水源調(diào)節(jié)工程。在每年灌溉高峰期，河道基流水量不能滿足沿河村莊灌溉用水需求，關(guān)鍵時段缺少200萬～300萬m3的水量。建議在濁漳河白芟一道壩附近修建水源調(diào)節(jié)工程，從根本上解決沿河村莊灌溉季節(jié)爭水問題。

（3）水價與節(jié)水。加強水費計收，提高現(xiàn)行水價。漳河上游既存在水資源短缺又存在浪費水資源嚴(yán)重、水價過低、水費收取率低的問題，不利于用水戶節(jié)約用水，不利于建設(shè)節(jié)水型社會。擬先行加強水費計收，提高收取率，進而提高現(xiàn)行水價，用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)水資源供需矛盾。

調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣節(jié)水灌溉。鼓勵和引導(dǎo)沿河村莊根據(jù)有限水量調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣節(jié)水灌溉，改變以往大水漫灌的低效益灌溉模式，提高有限水資源的利用效率和效益，提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。

（4）行政措施。充分發(fā)揮漳河管理委員會和三省五縣水利局長聯(lián)席會議的作用，引導(dǎo)鄰省相關(guān)地區(qū)處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系、上下游和左右岸的關(guān)系，共同推動漳河上游和諧社會建設(shè)。