梁鳳剛，劉 洪，唐肖崗

（海河水利委員會(huì)水政水資源處，天津 300170）

1988年7月1日，新中國第一部規(guī)范水事活動(dòng)的基本法——《中華人民共和國水法》正式施行，標(biāo)志著我國進(jìn)入依法治水和依法管水的新階段。1989年12月，海委設(shè)立了水政水資源處，負(fù)責(zé)海河流域水政工作。20年來，在歷屆海委黨組的直接領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過委系統(tǒng)各級水政工作者的不懈努力，海委水政工作有了很大的進(jìn)步，在流域立法、普法依法治理、水行政執(zhí)法和水政監(jiān)察、水事糾紛調(diào)處等方面取得明顯成效和豐碩成果。海委水政水資源處先后被人力資源和社會(huì)保障部和水利部聯(lián)合授予“全國水利系統(tǒng)先進(jìn)集體”，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室和水利部聯(lián)合授予“調(diào)處水事糾紛、創(chuàng)建平安邊界工作先進(jìn)集體”，水利部授予“全國水利系統(tǒng)‘二五’普法先進(jìn)集體”“全國水利系統(tǒng)‘四五’普法先進(jìn)集體”等榮譽(yù)稱號。

1 主要成績

1.1 加快流域立法，推進(jìn)流域水利法規(guī)體系建設(shè)

1.1.1 《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》的頒布施行掀開了流域立法的新篇章

為解決海河、獨(dú)流減河、永定新河入海河口（以下簡稱三河口）治理開發(fā)中存在的突出問題和保障海河流域中下游地區(qū)的防洪安全，2005年海委啟動(dòng)了 《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）立法工作。歷經(jīng)4年的努力，2009年5月3日，陳雷部長簽署中華人民共和國水利部令第37號，公布《辦法》自2009年7月1日起施行?！掇k法》是海河流域的第一部流域性水利法規(guī)，它的公布施行在海河流域水利事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義，標(biāo)志著三河口管理進(jìn)入了法治化和規(guī)范化軌道，對進(jìn)一步加強(qiáng)三河口治理、開發(fā)、保護(hù)和管理，保障海河流域中下游地區(qū)及天津市的防洪安全，促進(jìn)海河流域特別是天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.1.2 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》立法工作取得進(jìn)展

為落實(shí)2001年5月國務(wù)院批準(zhǔn)的 《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃（2001—2005年）》和《永定河干流水量分配方案》、規(guī)范永定河用水秩序、合理配置流域水資源和保障首都供水安全和流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，2006年海委啟動(dòng) 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》的立法工作。2007年4月底，完成該辦法的送審稿。隨后，水利部水資源司和海委又進(jìn)行了多次修改完善，該辦法有望在2010年出臺(tái)。

為落實(shí)1989年國務(wù)院批準(zhǔn)的《漳河水量分配方案》、預(yù)防和化解漳河上游水事糾紛，2009年8月海委啟動(dòng)《漳河水量調(diào)度管理辦法》的立法工作，同年底起草完成該辦法的征求意見稿，近期將上報(bào)水利部，力爭在2010年出臺(tái)。

1.2 開展普法依法治理，營造良好的流域水利法治氛圍

1.2.1 普法工作扎實(shí)有效

1991年以來，海委先后開展了 “二五”“三五”“四五”“五五”普法工作。海委系統(tǒng)各單位每年以“世界水日”“中國水周”和“12·4”法制宣傳日為契機(jī)，以多種形式集中開展法制宣傳教育活動(dòng)。

近年來，編印了《水法規(guī)匯編》、《國外水法規(guī)匯編》、《水行政執(zhí)法培訓(xùn)教材》、《水行政執(zhí)法手冊》、《水政監(jiān)察工作手冊》等水法制學(xué)習(xí)宣傳材料。同時(shí)，各單位還經(jīng)常開展各類法律法規(guī)知識培訓(xùn)工作，并建立法律顧問工作制度。

通過多年的法制宣傳教育活動(dòng)，委系統(tǒng)干部職工的法律素養(yǎng)和依法行政、依法管理水平顯著提高，流域廣大干部群眾的水法制意識大為增強(qiáng)。

1.2.2 依法行政工作深入推進(jìn)

近年來，海委積極推進(jìn)依法行政工作。2004年，舉辦委系統(tǒng)《行政許可法》專題講座和培訓(xùn)班，對全體公務(wù)員進(jìn)行《行政許可法》考試，出臺(tái)了《海委關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹〈行政許可法〉的實(shí)施意見》。2005年，海委水信息網(wǎng)站開通了海委水行政許可網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，使其成為海委面向社會(huì)公眾公開行政許可信息和辦理行政許可審批的服務(wù)窗口。同年7月，出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)＜全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要＞的實(shí)施意見》，年底建成了行政聽證室。2006年3月，發(fā)布《水利部海河水利委員會(huì)關(guān)于實(shí)施行政許可事項(xiàng)的通告》，將法律、行政法規(guī)賦予海委的水行政許可項(xiàng)目以及部門規(guī)章規(guī)定的行政許可項(xiàng)目審批條件等事項(xiàng)予以公布。2007年以來，開展了執(zhí)法依據(jù)梳理工作。2008年10月，水利部公布《關(guān)于水利部、流域管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法項(xiàng)目及依據(jù)和國家防汛抗旱總指揮部、流域防汛（抗旱）總指揮部行政強(qiáng)制項(xiàng)目及依據(jù)的公告》（水利部公告2008年第25號），明確海委行政執(zhí)法項(xiàng)目為111項(xiàng)、海河防汛抗旱總指揮部行政執(zhí)法項(xiàng)目為2項(xiàng)。

1.3 加大水行政執(zhí)法和水政監(jiān)察工作力度，維護(hù)流域良好水事秩序

1.3.1 全面完成水政監(jiān)察隊(duì)伍組建工作

1990年，海委開始組建水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍，到1999年底委直屬各管理局水政監(jiān)察隊(duì)伍組建完成。2004年3月22日，海委水政監(jiān)察總隊(duì)正式成立，標(biāo)志著海委水政監(jiān)察隊(duì)伍組建工作全面完成。截至目前，海委共建成水政監(jiān)察隊(duì)伍66支，包括委總隊(duì)1支、直屬管理局總隊(duì)4支、支隊(duì)24支、大隊(duì)37支，在編水政監(jiān)察人員348人。

1.3.2 水政監(jiān)察制度建設(shè)基本完備

2001年12月，海委編印了《水行政執(zhí)法文書格式及使用說明》。2004年6月，出臺(tái)了《水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》。2005年5月，制定出臺(tái)行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定、執(zhí)法錯(cuò)案追究制度、執(zhí)法巡查制度、執(zhí)法辦案制度、水政監(jiān)察人員工作守則、水政監(jiān)察人員培訓(xùn)與考核辦法、水行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)與檔案管理辦法、水政監(jiān)察裝備配置與使用管理辦法8項(xiàng)制度。2008年，制定出臺(tái)了《海河水利委員會(huì)重大水事違法案件應(yīng)急處置預(yù)案（試行）》。水政監(jiān)察制度現(xiàn)已基本完備，為規(guī)范水行政執(zhí)法工作、提高水政監(jiān)察工作水平發(fā)揮了積極作用。

1.3.3 水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

2000年以來，海委對57支水政監(jiān)察隊(duì)伍逐年進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。2000—2009年，共下達(dá)投資2 100多萬元，為各級水政監(jiān)察隊(duì)伍配備水政監(jiān)察車和船60余輛（只）、調(diào)查取證設(shè)備520余臺(tái)（套）、執(zhí)法信息處理設(shè)備340余臺(tái)（套）、聽證復(fù)議設(shè)備200余臺(tái)（套），即將建成漳河采砂管理視頻監(jiān)控系統(tǒng)。目前，海委系統(tǒng)各級隊(duì)伍基本達(dá)到“執(zhí)法裝備系列化”的建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)一步提升了海委水行政執(zhí)法能力，對保障委直管河道（水庫）和水工程安全、維護(hù)流域水事穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

1.3.4 水行政執(zhí)法成效顯著

1990年以來，海委各級水政監(jiān)察隊(duì)伍在漳衛(wèi)南運(yùn)河、漳河上游、海河下游等河段和潘家口、大黑汀水庫，共查處各類水事違法案件近7 000件。2002年以前，海委直管范圍內(nèi)年發(fā)案數(shù)量均在1 000件左右。近幾年來，通過加大執(zhí)法力度，年發(fā)案數(shù)量降到200件以下。各級執(zhí)法隊(duì)伍先后查處了岳城水庫周邊部分煤礦違法侵占水庫大壩及庫區(qū)案、子牙新河與北排河入?？谶`法修建阻水建筑案等重大水事違法案件，維護(hù)了海河流域正常的水事秩序。

1.4 加強(qiáng)省際水事糾紛的預(yù)防與調(diào)處，維護(hù)流域水事秩序和諧穩(wěn)定

20世紀(jì)80年代以來，海河流域水資源緊缺，水污染嚴(yán)重，省際水事糾紛頻發(fā)，其中尤以晉冀豫漳河上游和京津冀邊界的水事糾紛最為突出：一是晉冀豫漳河上游水事糾紛。自上世紀(jì)50年代以來，漳河上游因爭水和爭地多次發(fā)生械斗、爆炸、炮擊事件。80年代以來，糾紛逐步升級，先后發(fā)生了河南紅旗渠、河北大躍峰渠與白芟渠被炸，沿河村莊遭炮擊及械斗流血事件30余起。1999年春節(jié)期間，河南的古城村與河北的黃龍口村發(fā)生了爆炸、炮擊事件，近百名村民受傷，民房遭破壞，生產(chǎn)、生活設(shè)施被毀，直接經(jīng)濟(jì)損失800余萬元。二是京津冀邊界水事糾紛。上世紀(jì)80年代以來，先后發(fā)生了京冀拒馬河水資源、潮白河水污染、京津泃河水資源、津冀滄浪渠水污染和防洪、寧河北地下水、子牙新河水污染等糾紛，影響到京津冀邊界地區(qū)的水事穩(wěn)定，進(jìn)而在一定程度上影響了北京周邊地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

建委以來，海委歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視省際水事糾紛的預(yù)防與調(diào)處，積極主動(dòng)開展各類水事糾紛的排查和化解工作，維護(hù)了新中國成立60周年、黨的十七大、香港澳門回歸祖國、奧運(yùn)會(huì)等重大節(jié)慶日或政治敏感時(shí)期的流域水事秩序和諧穩(wěn)定。

1.4.1 健全水事協(xié)調(diào)工作制度，規(guī)范水事糾紛調(diào)處工作

一是先后與流域各省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門聯(lián)合簽署 《海河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》和《海河流域水協(xié)作宣言》，建立健全了水事協(xié)調(diào)合作機(jī)制。二是制定《海委省際水事糾紛應(yīng)急處置預(yù)案》，進(jìn)一步規(guī)范了水事糾紛突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。三是建立省際水事糾紛排查制度。近年來，每年都對環(huán)北京周邊和漳河上游等水事糾紛熱點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)排查，全面掌握糾紛發(fā)展情況，有針對性地制定糾紛預(yù)防和協(xié)調(diào)工作方案，為做好流域水事穩(wěn)定工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.4.2 加強(qiáng)跨省河流的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一治理

爭水和爭地是引發(fā)漳河上游等地區(qū)水事糾紛的主要原因。1990年以來，海委加強(qiáng)漳河河道和水資源的統(tǒng)一規(guī)劃，先后編制了《漳河侯壁、匡門口至觀臺(tái)河段治理規(guī)劃》、《漳河上游水資源規(guī)劃》。近年來，海委及漳河上游管理局以分水方案和規(guī)劃為依據(jù)，加強(qiáng)漳河上游的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一治理，在晉冀豫三省各級地方政府及其有關(guān)部門積極配合下，基本解決了爭地矛盾；在水量分配上開始了從無序開發(fā)向有計(jì)劃分配調(diào)度的轉(zhuǎn)變，爭水矛盾得以緩解。漳河上游管理局還以水權(quán)水市場理論為指導(dǎo)，提出了跨省有償調(diào)水的思路，并成功實(shí)施調(diào)水，探索了一條解決漳河上游水事糾紛的新路子。2001年，時(shí)任副總理的溫家寶同志批示“這件事辦的好，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”，對漳河上游水事糾紛的調(diào)處工作予以充分肯定。

1.4.3 完善省際邊界溝通合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)治水、共同發(fā)展

漳河上游冀豫兩省各級政府和水利部門建立健全漳河上游省、市、縣級聯(lián)席會(huì)議制度，促進(jìn)了雙方的交流、溝通、理解和合作。邯鄲市和安陽市建立了友好聯(lián)誼制度，發(fā)出了《團(tuán)結(jié)治水倡議書》。目前，沿漳兩岸已建成7對友好村莊，村干部定期聯(lián)系，雙方關(guān)系日益密切，加深了兩岸干部群眾的感情，創(chuàng)造了團(tuán)結(jié)治水的氛圍。

1.4.4 明晰跨省河流水權(quán)，為水事糾紛預(yù)防和處理工作提供科學(xué)依據(jù)

建委以來，在水利部組織下，海委先后編制了《引灤水量分配方案》、《漳河水量分配方案》、《永定河干流水量分配方案》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后正式實(shí)施。2006年，制訂出臺(tái)了《海河流域基本水權(quán)制度建設(shè)工作方案》，隨后開展了灤河、漳河上游、拒馬河、衛(wèi)河等跨省河流的水權(quán)研究和水量分配研究工作。2007年，起草上報(bào)了《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》（水利部規(guī)章）。2008年，組織編制上報(bào)了 《海河流域取水許可總量控制指標(biāo)體系》。2009年，啟動(dòng)了《漳河水量調(diào)度管理辦法》（水利部規(guī)章）的制訂工作。所有這些，為優(yōu)化配置流域水資源、有效預(yù)防與調(diào)處水事糾紛提供了科學(xué)依據(jù)。

2 存在問題

2.1 流域配套法規(guī)建設(shè)相對滯后

目前，僅公布施行了《辦法》一部流域性法規(guī)，流域管理急需的水量調(diào)度管理、水庫庫區(qū)管理、水功能區(qū)管理和水源地保護(hù)等方面法規(guī)亟待制定出臺(tái)。

2.2 水事糾紛預(yù)防與調(diào)處的基礎(chǔ)工作亟待加強(qiáng)

流域水事糾紛熱點(diǎn)地區(qū)的省際邊界河流和地下水源地的水量分配方案編制、水利規(guī)劃和水量 （水位）水質(zhì)監(jiān)控等工作相對滯后，省際水事糾紛的預(yù)防和調(diào)處缺乏必要的科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。

2.3 基層單位水政監(jiān)察能力有待提升

目前，海委水政監(jiān)察隊(duì)伍組建工作基本完成，水政監(jiān)察制度基本完備，但基層執(zhí)法隊(duì)伍管理仍然比較薄弱?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法范圍主要在農(nóng)村，執(zhí)法外部環(huán)境相對較差，加上水政監(jiān)察著裝問題沒有解決，部分基層執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)法工作的需要。

3 未來展望

陳雷部長在2010年全國水利廳局長會(huì)議上的講話中指出：大力提升依法治水和社會(huì)管理能力。要加快水法規(guī)體系建設(shè)，大力推進(jìn)水土保持法修訂、太湖管理?xiàng)l例和南水北調(diào)供用水管理?xiàng)l例的審查審議工作，爭取盡快出臺(tái)；完成節(jié)約用水條例和洪水影響評價(jià)管理?xiàng)l例的起草工作，積極推進(jìn)河道管理?xiàng)l例、珠江水量調(diào)度條例和農(nóng)村供水條例等行政法規(guī)的修訂制訂工作。要大力加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍及其能力建設(shè)，建立健全水行政執(zhí)法主體資格制度，落實(shí)水行政執(zhí)法責(zé)任制，開展以水資源管理、河道管理和水工程設(shè)施保護(hù)、水土保持為重點(diǎn)的專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)。要高度重視水事糾紛預(yù)防和調(diào)處機(jī)制建設(shè)，及時(shí)有效處理水事糾紛和涉水行政爭議，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要廣泛深入開展水法制宣傳教育，全面完成“五五”普法任務(wù)。要進(jìn)一步深化水利行政審批制度改革，大力推進(jìn)水利政務(wù)公開和辦事公開。要加大政策研究力度，全力配合中央有關(guān)部門做好加快水利發(fā)展與改革的政策性文件調(diào)研起草工作。采取有效措施抓好水法規(guī)制度的貫徹落實(shí)。

陳雷部長的講話對全國水政工作提出了新的更高要求。結(jié)合海河流域?qū)嶋H，提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期海委水政工作思路：深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，加快民生水利發(fā)展，以確保流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，構(gòu)建流域和諧社會(huì)為主線，以漳河和永定河水量調(diào)度管理立法為突破口，以推行行政執(zhí)法責(zé)任制，建立健全以預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的水事糾紛調(diào)處機(jī)制，完善流域水利行政許可管理制度和開展法制宣傳教育工作為重點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政和依法治水，為海河流域可持續(xù)發(fā)展水利、民生水利和實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供水利法制保障。

3.1 積極推進(jìn)流域水利立法，依法管理流域水事活動(dòng)

積極推進(jìn) 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》等立法工作，力爭流域立法工作取得新的突破，為規(guī)范流域水事活動(dòng)提供法律保障。

3.2 著力加強(qiáng)水政監(jiān)察能力建設(shè)，規(guī)范水行政執(zhí)法行為

（1）全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行水政監(jiān)察制度，健全民主評議制度，加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督水政執(zhí)法活動(dòng)，提高水行政執(zhí)法水平。

（2）理順執(zhí)法體制，整合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效能；開展文明執(zhí)法活動(dòng)，增強(qiáng)服務(wù)意識，把水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)成為公正、廉潔、文明、高效的水利執(zhí)法隊(duì)伍。

（3）加強(qiáng)水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理，加快基層隊(duì)伍的執(zhí)法裝備配置步伐，嚴(yán)格執(zhí)法裝備管理，使其在執(zhí)法工作中充分發(fā)揮作用。

（4）堅(jiān)決打擊各類水事違法行為，開展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，重點(diǎn)做好違法取水、違法建設(shè)、違法采礦、違法采砂的執(zhí)法工作。

3.3 積極預(yù)防和化解水事矛盾，維護(hù)流域水事穩(wěn)定

（1）積極推進(jìn)水事矛盾焦點(diǎn)河流（河段）的水利規(guī)劃或水量分配方案的編制工作，組織編制清漳河、濁漳河、拒馬河、泃河、滹沱河等重點(diǎn)跨省河流水利規(guī)劃或水量分配方案，為預(yù)防和調(diào)處糾紛提供科學(xué)依據(jù)。

（2）完善應(yīng)對突發(fā)水事矛盾的預(yù)警機(jī)制，加大已發(fā)生水事糾紛的協(xié)調(diào)力度，爭取盡快妥善解決。同時(shí)，做好水事糾紛排查工作，尤其要做好北京周邊和漳河上游地區(qū)水事糾紛的排查和調(diào)處力度，確保流域水事和諧穩(wěn)定。

3.4 切實(shí)加大普法依法治理力度，營造良好的水法治環(huán)境

（1）創(chuàng)新普法宣傳形式。采用紙質(zhì)媒體、廣播影視媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、紙質(zhì)載體、影視多媒體、文藝創(chuàng)作等多種媒體與載體對全流域進(jìn)行廣泛深入的法制宣傳教育。

（2）認(rèn)真貫徹《行政許可法》，深入推進(jìn)依法行政工作。完善海委行政許可管理制度，強(qiáng)化行政許可業(yè)務(wù)培訓(xùn)，繼續(xù)維護(hù)好海委行政許可網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，落實(shí)海委 《關(guān)于貫徹落實(shí)＜全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要＞的實(shí)施意見》，繼續(xù)推進(jìn)依法行政工作。